STS, 15 de Marzo de 2013

De las actuaciones practicadas en el expediente administrativo aquí concernido, relativo a la Homologación y Plan Parcial del sector "Polígono Industrial" de Chelva, que desembocaron en la adopción de la resolución impugnada en el proceso de instancia, interesa destacar las siguientes:

Estando en tramitación dicho expediente, la Dirección Territorial de Valencia de la "conselleria de Territori i Habitatge" dirigió a la Confederación Hidrográfica del Júcar un oficio fechado el día 16 de noviembre de 2006 (folio 30 del expediente), por el que le decía:

"En relación con el proyecto relativo a la Homologación y Plan Parcial Polígono Industruial de Chelva, que se tramita en este Servicio, se solicita informe respecto a la previsión y disponibilidad de recursos hídricos, conforme a lo previsto en el artículo 25 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y el artículo 19.2 de la Ley de la Generalidad valenciana 4/2004, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. El expediente se encuentra a su disposición en este ServicioTerritorial de Urbanismo y Ordenación territorial. No es posible remitir una copia completa del proyecto por no disponer de ejemplares suficientes"

Posteriormente, la misma Unidad administrativa autonómica dirigió un segundo escrito a la Confederación Hidrográfica del Júcar, fechado el 17 de enero de 2007, por el que le decía lo siguiente (folio 32 del expediente):

"En relación con el expediente de planeamiento urbanístico reseñado en el encabezamiento que se tramita en este Servicio territorial, le traslado copia del informe sobre la suficiencia de recursos hídricos presentado por la empresa gestora, al objeto de que emita informe de convalidación, en su caso"

Con fecha 13 de abril de 2007, el Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar emitió un informe (folio 51 del expediente administrativo) en relación con esta homologación y plan parcial del sector "Polígono Industrial", con el siguiente contenido:

"En fecha 23 de noviembre de 2006, la Consellería de Territori i Habitatge presentó, ante este Organismo, solicitud para la emisión de informe referente a la previsión y disponibilidad de recursos hídricos respecto del instrumento urbanístico de referencia que se pretende desarrollar en el término municipal de Chelva (Valencia), y sin aportar documentación alguna.

Posteriormente, la mencionada Consellerla remitió, por medio de escrito de fecha 23 de enero de 2007, un informe, elaborado por AQUALIA en calidad de empresa concesionaria del servido de abastecimiento de agua potable y alcantarillado del mencionado municipio, relativo a la capacidad y suficiencia de suministros en relación a la mencionada actuación urbanística.

A este respecto se indica:

1. El articulo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001). así como las disposiciones que lo desarrollan, establecen que este Organismo deberá emitir Informe previo sobre los actos y planes de las Comunidades Autónomas y los actos y ordenanzas de las Entidades locales en materia de ordenación del territorio y urbanismo siempre que afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía . Cuando los actos o planes indicados comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica debe pronunciarse expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

   Tal y como se establece en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 13/2003, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas , en relación con el artículo 83.3 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana , en los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de competencias estatales, dicho informe tendrá carácter vinculante.

2. Asimismo, el artículo 19.2 de la Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje contempla la emisión de un Informe a emitir por el Organismo de Cuenca relativo a la disponibilidad de recursos hídricos derivados de la actuación urbanística y a su compatibilidad con las previsiones de los planes hidrológicos y no afectación a otros usos.

3. Como se desprende de los artículos citados, el Informe deberá versar sobre los siguientes aspectos:

   - afección de la actuación al dominio público hidráulico o a sus zonas de servidumbre y de policía;

   - incidencia de la actuación en el régimen de corrientes;

   - disponibilidad de recursos hídricos suficientes para atender el incremento de la demanda de agua.

   Tal como reiteradamente se ha venido indicando por este Organismo en expedientes anteriores, para la emisión del informe se requiere la documentación especificada en el documento "Solicitud de informe con respecto a actuaciones urbanísticas, y demás actuaciones que se pueden plantear en zona de dominio público hidráulico y sus zonas de afección de servidumbre y policía" que se puede consultar en la Oficina Virtual de la página web de la Confederación Hidrográfica del Júcar (www.chj.es). Cuando se remite la citada información en documentos en los que se desarrollen otros aspectos distintos a los solicitados, se ruega indicar claramente la ubicación de la información requerida (en su caso: número y nombre del tomo correspondiente, número de página, número y título de plano...).

   DISPONIBILIDAD DE RECURSOS HÍDRICOS:

   De la documentación presentada por la Conselleria de Territori i Habitatge se realizan las siguientes consideraciones:

   Según el Informe presentado, se requiere un caudal punta de 3 ls/ha para una superficie total de 7 hectáreas, por lo que este Organismo, suponiendo dicho caudal continuo, estima que el volumen necesario para el abastecimiento del polígono industrial que se pretende desarrollar es de 662.253 m3/año.

   En relación con el origen del suministro, la mencionada empresa suministradora establece que se ha construido un nuevo pozo, denominado "Tarafa II" junto al ya preexistente "Tarafa I", cuya capacidad máxima de suministro es de 1.872 m3/día equivalentes a 520 l/s. El cual, junto con la infraestructura de distribución existente, permitiría suministrar el caudal requerido para la actuación de referencia.

   Actualmente se está tramitando, ante el presente Organismo, una concesión de aguas subterráneas para uso abastecimiento de la población del término municipal de Chelva. La mencionada concesión (número de expediente 2006CP0168), relativa a los pozos de Tarafa o Torrecilla I y II, se encuentra en trámite inicial, sin que se pueda prejuzgar el sentido de la resolución del expediente. Cabe destacar que en diciembre de 2006 se ha demandado determinada documentación sin que se haya aportado hasta la fecha.

   Por todo lo expuesto, se pone en su conocimiento que, mientras no se aporte la debida documentación relativa a los otros aspectos a Informar y se justifique la Disponibilidad del Recurso Hídrico, no puede emitirse por esta Confederación el informe relativo a "HOMOLOGACIÓN Y PLAN PARCIAL P0LIGONO INDUSTRIAL" en el término municipal de Chelva (Valencia) conforme a los artículo, 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y al artículo 19.2 de la Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje , quedando suspendido el plazo contemplado a tal efecto".

   Sin embargo, la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, en sesión celebrada el día 18 de abril de 2007, acordó , siempre en relación con el expediente de homologación y plan parcial de "Polígono Industrial", y con expreso voto en contra del vocal representante del Ministerio de Medio Ambiente, supeditar su aprobación definitiva a una serie de puntos entre los que figuraba el siguiente (folio 52 del expediente, pág. 21 del documento):

   "Se emita informe por la Confederación Hidrográfica del Júcar respecto a la suficiencia de recursos hídricos. Una vez emitido el informe o transcurrido el plazo para su emisión, se resolverá el expediente conforme a las reglas contenidas en el auto de la Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 1ª, del TSJCV, de fechas 15 de enero y 1 de marzo de 2007, en el recurso nº 1/1003/2006 "

   A la fundamentación de este Acuerdo se incorporó informe explicativo del voto contrario a la adopción del Acuerdo por parte del vocal representante del Ministerio de Medio Ambiente (págs. 13 y ss. de dicho documento) en el que tras hacer distintas consideraciones sobre la normativa aplicable, resaltar el carácter preceptivo y vinculante del informe del Organismo de Cuenca sobre la suficiencia de recursos hídricos, enfatizar que dicho informe no podía ser sustituido por el de una sedicente entidad colaboradora autorizada para el suministro, y advertir que no se le había remitido con antelación la documentación necesaria para estudiar el asunto y poder informar sobre el mismo, añadía en relación con el expediente administrativo de referencia unas "precisiones y consideraciones" con el siguiente contenido (págs. 16 y ss. de dicho documento):

   "Con fecha 18 de enero de 2007 (Registro de Entrada n° 11.388 de 23-01-2007), la Consellería de Territorio y Vivienda de la Generalitat Valenciana (en adelante CTV) dio traslado a la Confederación Hidrográfica del Júcar (en adelante CHJ) de un informe de suficiencia de recursos hídricos elaborado por la mercantil AQUALIA Gestión Integral del Agua S.A., empresa concesionaria del servicio de abastecimiento de agua potable y alcantarillado en Chelva (aunque no acredita tal extremo), con el objeto de que se emitiera un informe de convalidación.

   Con anterioridad, mediante oficio de 17 de noviembre de 2006 (Registro de Entrada n° 28.028 de 23-11-2007), la CTV había solicitado expresamente la emisión del informe preceptivo del artículo 25.4 del TRLA, aunque indicando que lo hacía únicamente respecto a la previsión y disponibilidad de recursos hídricos, y que "no podía remitir una copia completa del proyecto por no disponer de ejemplares suficientes".

   · No se tiene constancia de que AQUALIA tenga la condición de entidad colaboradora autorizada por la Generalitat Valenciana, o que esté inscrita en el Registro Especial al efecto.

   Por otra parte, e independientemente de las consideraciones hechas anteriormente sobre la posible legitimidad de las entidades colaboradoras, se ha analizado el informe de AQUALIA (que lleva fecha 23 de noviembre de 2005). Las conclusiones fundamentales que se extraen son las siguientes:

1. El volumen anual de recurso hídrico necesario para atender las demandas generadas por el polígono industrial se cifra en 662.253 m3/año.

2. Se pretende suministrar dichos caudales desde el nuevo pozo Tarafa II -como complemento del Tarafa I preexistente-, cuya capacidad se establece en 1.872 m3/día aunque no se aporta acreditación del aforo que lo avale. Debe significarse que dicho pozo fue perforado sin autorización administrativa de este Organismo de cuenca, por lo que se instruyó procedimiento sancionador de referencia 2002.DO. 0037.

3. Los posibles derechos sobre aprovechamientos de aguas de los pozos indicados no se encuentran inscritos según las obligaciones de la legislación de aguas, ni ha recaído siquiera resolución alguna en el procedimiento administrativo en que se tramita al efecto (2006.CP.0168, pozos Tarafa I y II también denominados Torrecilla):

   Debe resaltarse que, además, el procedimiento está suspendido por causa imputable al propio Ayuntamiento de Chelva, habida cuenta que no ha atendido un requerimiento de diciembre de 2006 para aportación de documentación esencial, por lo que el expediente no ha podido siquiera ser sometido a compatibilidad con el Plan Hidrológico de cuenca.

   Como consecuencia de todo lo anterior, la CHJ se ha visto obligada a oficiar con fecha 17 de abril de 2007 a la CTV, con un nuevo requerimiento de la documentación que está pendiente de aportación, y que se considera determinante para poder emitir el informe preceptivo del artículo 25.4 TRLA; copia de cuyo requerimiento se adjunta al presente Voto Particular.

   En virtud de todo lo anteriormente expuesto, y no habiéndose podido emitir el preceptivo informe del artículo 25.4 TRLA, debe entenderse que se estarían desconociendo competencias del Estado en materia de dominio público hidráulico, por lo que el expediente urbanístico se ha tramitado con omisión de un trámite preceptivo.

   Debe recordarse aquí la posición defendida por la Sindica de Greuges de la Comunitat Valenciana en relación con los informes del artículo 25.4 TRLA, y que reiteradamente viene defendiendo la necesidad de contar con los informes del Organismo de cuenca, previos y vinculantes, a la aprobación de instrumentos urbanísticos. Posición, pues, de una Institución valenciana, que coincide plenamente con los planteamientos de esta CHJ.

   Por todo lo anteriormente expuesto, el representante del Ministerio de Medio Ambiente en la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia VOTA EN CONTRA de la propuesta de aprobación de la actuación urbanística de referencia, solicitando que este Voto Particular conste en el Acta de la Sesión; y que se incorpore a la misma y al expediente 2004.0587 el presente escrito (y su anexo) que sustenta y fundamenta dicho voto".

Contra esta resolución de 18 de abril de 2007 interpuso el Abogado del Estado recurso contencioso- administrativo, en el que se dictó sentencia desestimatoria (aunque con un voto particular discrepante) el día 30 de abril de 2009, con la siguiente parte dispositiva:

"DECLARAR LA INADMISIBILIDAD DEL recurso planteado por DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA representada y dirigida por la ABOGACÍA DEL ESTADO contra ACUERDO DE CTU de 15 de Mayo de 2007 -sic- por el que se aprueba de forma condicionada el PP y homologación del Municipio de Chelva. Todo ello sin expresa condena en costas"

Esta sentencia, ahora recurrida en casación, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, por considerar que se había interpuesto el recurso contra una actividad administrativa no susceptible de impugnación conforme al artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, al haberse dirigido el recurso contra un acto de mero trámite. Así, en el fundamento de Derecho tercero de esta sentencia de 30 de abril de 2009 se dice, entre otros extremos, lo siguiente:

"En nuestro caso, no es que recurre la aprobación de un instrumento de planeamiento definitivamente aprobado y sin publicar, sino que a juicio de la Sala ni siquiera existe aprobación definitiva.

Una aprobación "supeditada" en términos jurídicos podríamos asimilarla guardando las distancias a una obligación con condición suspensiva donde la adquisición de derechos según el art. 1114 del Código Civil se produce cuando se cumpla la condición, en nuestro caso cuando cumplida la condición o condiciones de la "supeditación" está el instrumento de planeamiento en condiciones de afirmarse que está aprobado, hasta ese momento no existe aprobación definitiva.

Esta tesis no merma las posibilidades ni debilita los derechos del Estado a la hora de defender su posición o competencias, porque caso de no cumplirse el condicionado de la "supeditación" el instrumento de planeamiento nunca verá la luz, con lo cual, las competencias del Estado quedan incólumes, de cumplirse la condición porque de una u otra forma el instrumento de planeamiento debe publicarse y, a partir de ese momento, podrá impugnarlo la Delegación del Gobierno.

Desde el punto de vista de la realidad de las decenas de procesos que penden ante esta Sala con el mismo objeto, la experiencia nos muestra que los instrumentos de planeamiento nacieron con la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística y después de pasar por la Comisión Territorial de Urbanismo con "supeditados" al volver al Ayuntamiento para la redacción del texto refundido se ha aprovechado, a veces por voluntad municipal a veces por obligación legal, a adaptarlos conforme a las disposiciones transitorias de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana e incluso a la Ley Estatal 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, en materia de viviendas de protección oficial, con lo cual, se produce un doble fenómeno, uno, los procesos (éste no es el caso) llegan a sentencia y todavía no se ha producido la aprobación definitiva que permita la publicación del instrumento de planeamiento, dos, de aprobarse por la Comisión Territorial ha sufrido numerosas modificaciones alguna de las cuales cambian la perspectiva del enjuiciamiento. Así, sirva de ejemplo, que el Ayuntamiento antes de aprobar el texto refundido pide informe a la Confederación Hidrográfica la perspectiva del proceso que nos ocupa de no haberlo solicitado con anterioridad es totalmente diferentes para todos los contendientes.

Desde el punto de vista de la protección del recurso hídrico que mueve a la Delegación del Gobierno, no corre peligro de ningún tipo:

1. Hasta que no se publica un instrumento de planeamiento no adquiere eficacia, así el art. 52.1 de la Ley 30/1992, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , nos dice con toda claridad: "...Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial que corresponda...".

2. En el hipotético supuesto de que a Delegación del Gobierno no impugnase el instrumento de planeamiento una vez publicado, el art. 2 en relación con el art. 59.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas es muy claro:

1) Todas las aguas son "dominio público".

2. - Están sometidas a concesión administrativa que otorga la Confederación Hidrográfica.

   En conclusión, desde el prisma que estamos examinando el recurso sería inadmisible".

   Ahora bien, a pesar de que en el fundamento de Derecho tercero la sentencia apunta, como acabamos de reseñar, que no existe aprobación definitiva del Plan, inmediatamente a continuación, en el fundamento de Derecho cuarto, se afirma por la propia Sala que a lo largo del proceso esa aprobación definitiva y subsiguiente publicación ya se ha producido (aunque estas consideraciones se ponen en relación con unas supuestas alegaciones de una entidad llamada "Realengo y Mas de Oli S.L." , de la que se dice que ha opuesto la inadmisibilidad del recurso por esta misma razón, pero que realmente ni siquiera consta personada en las actuaciones):

   "La particularidad del proceso que nos ocupa es que durante la tramitación del proceso se ha producido la aprobación definitiva y publicación. La Sala es consciente de la doctrina del Tribunal Supremo en que de producirse la aprobación definitiva y publicación de un instrumento de planeamiento el recurso pasa a ser admisible, así en la sentencia de la Sala Tercera Sección 5ª del Tribunal Supremo en sentencia 1.2.2005 cuando afirma:

   "...Mientras no recaiga la aprobación definitiva, se ignora el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas o si han quedado subsanados posibles defectos formales invalidantes, por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse, y ello no produce indefensión alguna a la recurrente al estar legitimada para ejercer, una vez aprobadas definitivamente aquéllas, cualesquiera acciones, de que se crea asistida, contra ellas, razón por la que, como hemos indicado, ambos motivos de casación esgrimidos, deben ser desestimados...".

   Ahora bien, como quiera que la aprobación definitiva se produjo el 10.10.2006 y se publicó en el BOP 308 de 28.12.2006 (con posterioridad a la contestación de la demanda del Abogado del Estado, 24.07.2007), la Abogacía del Estado ante la excepción planteada en la contestación a la demanda el 17.01.2008 aduciendo esa excepción en el fundamento de derecho segundo, debió solicitar la ampliación de la demanda, pues ha contestado a la misma con unos parámetros que han podido cambiar y de hecho cambian consecuencia de nuevas leyes, adaptación de los planes a diversos informes etc, es decir, conectando como el fundamento de derecho anterior, no se trata de que ante la aprobación definitiva de la Comisión Territorial de Urbanismo faltase la mera publicación, sino que una aprobación sometida a condición suspensiva de varios puntos, con lo que el cumplimientos de dicho puntos puede dar lugar a divergencias que hacen inviable el recurso sino se amplia al mismo.

   En definitiva, lo que se viene a decir en la presente sentencia es que:

1. - Una impugnación supeditada no es una aprobación definitiva y el recurso es inadmisible.

2. - Si en el curso del proceso se produce la aprobación definitiva, la Abogacía del Estado debe ampliar el recurso a la nueva resolución, incluso adoptar su demanda y pretensiones a la nueva situación que se haya podido crear como consecuencia de las actuaciones posteriores a la supeditación, máxime cuando en el presente caso "Realengo y Mas de Oli, S.L." había puesto de relieve tal causa de inadmisibilidad y acompañó el Boletín Oficial de la Provincial con la aprobación definitiva".

   Finalmente, se refiere la sentencia a la necesidad de publicación de las normas jurídicas para concluir que

   "En suma, la publicación de las normas es un requisito ad solemnitatem, necesario no sólo para la eficacia y vigencia de la norma sino asimismo para que la misma como tal nazca a la vida jurídica. Si bien obviamente es viable exigir la publicación de una norma ya aprobada, como se deduce ahora de los arts. 104 y 107 LUV en relación con el art. 29 LJCA , esto no significa que la norma aún no publicada se inserte en el ordenamiento; sólo lo hará precisamente en el momento en que se produzca su publicación. No de otra forma debe entenderse la expresión "producción de efectos jurídicos" que utiliza el art. 52-1 de la ley 30/92 ; lo que quiere decir el precepto es que no se producen los efectos jurídicos propios de la norma como tal norma precisamente porque la misma, hasta su publicación, no es tal, no se inserta en el ordenamiento. Y así por ejemplo la STS de 14 de octubre de 2008 , entre otras muchas, deduce que nos encontrábamos en ese concreto caso ante una circular interna y no ante una norma jurídica precisamente porque no había existido más publicidad que en una web de un colegio profesional.

   El principio constitucional de publicidad de las normas exige precisamente considerar que dicha publicidad es requisito, no ya de la eficacia de la norma, sino de su mismo nacimiento a la vida jurídica como elemento integrante del Ordenamiento. Sin publicidad no hay norma aunque haya acto aprobatorio; pero tampoco es adecuado considerar impugnable el acto aprobatorio cuando la norma aún no ha sido publicada porque estaríamos ante un acto aprobatorio en el vacío".

Contra la resolución indicada, se preparó, primero ante el Tribunal a quo , y se interpuso, después, ante esta Sala, recurso de casación por la Administración General del Estado, invocando dos motivos por el cauce procesal previsto en el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

En el primero se denuncia la infracción de los artículos 9.1 y 24.1 de la Constitución española de 1978 ; los artículos 1 , 25 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción 29/1998; los artículos 52.1 y 107.3 de la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo Común; el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 ; y los artículos 1113 , 1114 y 4.1 del Código Civil , así como de la jurisprudencia dictada en su aplicación. Alega el Abogado del Estado, en síntesis, que el recurso interpuesto se refiere al acto en sí, como acto válido, y no al Plan como norma; acto susceptible de control, ya fuera considerado acto de trámite o definitivo, al ser contrario al informe previo, preceptivo y vinculante sobre recursos hídricos. Apunta, de cualquier modo, que en este caso se ha producido una aprobación definitiva, dado que el Acuerdo impugnado es plenamente válido, por cuanto que la supeditación al cumplimiento de condiciones se refiere al complemento documental del Plan, pero el asunto sale de la Comisión Territorial de Urbanismo para no volver a la misma, dado que no hace falta que vuelva. Insiste en que el plan es válido desde que se aprueba definitivamente, por lo que es impugnable aunque no se haya publicado.

A su vez, en el segundo motivo se alega la infracción de la jurisprudencia que se cita sobre la publicación de los planes, sobre la diferencia entre validez y eficacia del Plan, y sobre la validez de los planes no publicados y su impugnabilidad ( SSTS de 16 de abril de 1998 , 1 de junio de 2000 , 28 de abril de 2004 , 19 de diciembre de 2007 y 11 de diciembre de 2008 ).

Admitido a trámite el recurso de casación por Auto de 14 de enero de 2010, por ulterior proveído de 9 de marzo de 2010 se dio traslado a las partes recurridas para oposición, formalizándose por la Generalidad Valenciana el 9 de abril de 2010, y por el Ayuntamiento de Chelva el 23 de abril de 2010

Aduce la Generalidad Valenciana, con carácter previo, la concurrencia de causas de inadmisión del recurso de casación. Alega, así, la Generalidad Valenciana que el recurso ha sido deficientemente preparado por no haberse justificado la infracción de normas de Derecho estatal, tal y como exigen los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley Jurisdiccional , porque las normas invocadas en la preparación no coinciden con las que se mencionan como infringidas en la interposición, porque en el escrito de interposición del recurso de casación se introducen "cuestiones nuevas", y porque la cuestión suscitada en casación se rige únicamente por normas de Derecho autonómico. En cuanto al tema de fondo, se remite la Generalidad Valenciana a la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia sobre la inexistencia de aprobación definitiva (sino supeditada) del Plan concernido, cuyos razonamientos considera plenamente acertados. Aduce que la diferenciación entre el acto aprobatorio en sí mismo considerado y el plan urbanístico como norma reglamentaria constituye una "cuestión nueva", y añade que aun en el supuesto de que se considerase que el acto recurrido ante el Tribunal a quo era un acto impugnable, no se habría agotado la vía administrativa mediante la interposición del preceptivo recurso de alzada ante el superior jerárquico. Se refiere a la inimpugnabilidad de los planes urbanísticos aprobados pero no publicados, y señala, en fin, que la cita de jurisprudencia que se hace en el segundo motivo carece de utilidad porque no se razona la identidad de supuestos entre los hechos examinados en unos y otros litigios.

En cuanto al Ayuntamiento de Chelva, insiste en que el instrumento de planeamiento sobre el que gira el proceso no ha sido definitivamente aprobado ni publicado en ningún Diario Oficial, por lo que no puede ser objeto de recurso; y en cuanto a las sentencias invocadas en el motivo segundo, alega que se refieren a casos diferentes del examinado.

Con fecha 17 de junio de 2011 el Ayuntamiento de Chelva presentó ante la Sala un escrito por el que ponía de manifiesto que el día 5 de mayo de 2010 la Confederación Hidrográfica del Júcar ha informado favorablemente la homologación y plan parcial del sector "Polígono Industrial", aquí concernido, acompañando copia del referido documento. Previo traslado del mismo a las partes, para alegaciones, por proveído de 14 de julio de 2011 se acordó la unión a las actuaciones de dicho documento, de conformidad con lo establecido en el artículo 271.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Acordado señalar día para la votación y fallo, se fijó a tal fin el día 13 de marzo de 2013, en que tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

Merecen análisis preferente, por las consecuencias que se anudarían a su estimación, las causas de inadmisión opuestas por la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida en escrito de oposición al recurso; causas que no podemos acoger.

Ante todo, cuando, como en este caso ha acaecido, la sentencia declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo por ser el acto impugnado un acto de trámite o no susceptible de impugnación, para llegar a tal conclusión se han aplicado normas procesales y, por tanto, estatales. Además, el escrito de preparación del recurso de casación cita con la debida precisión las normas de Derecho estatal que se reputan infringidas, razonando y justificando su relevancia. Se mencionan, así, en dicho escrito el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, el artículo 52.1 de la Ley 30/1992 , y el artículo 70.2 de Bases de Régimen Local; y se cita también como vulnerada por la sentencia de instancia la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 28 de abril de 2004 (con cita de numerosas sentencias ) y 16 de abril de 1998 . Preceptos, todos estos, cuya infracción por la sentencia de instancia se justifica en el escrito de preparación en términos coincidentes con los que se han desarrollado en la interposición. Es verdad que esa cita de normas infringidas, que se anuncia en la preparación, se completa después, en el escrito de interposición, con otras, pero estas últimas no hacen sino abundar en las infracciones normativas ya anunciadas en la fase preparatoria. Por eso, ni puede decirse que no se haya cumplido con la carga procesal que impone a la parte recurrente en casación el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional , ni existe discordancia entre los escritos de preparación e interposición. En fin, el contenido del escrito de interposición se desarrolla, en todo momento, en términos de crítica jurídica de la fundamentación de la sentencia de instancia y de las razones que en ella se exponen, por lo que no puede decirse que a través del mismo se susciten cuestiones nuevas.

Despejada la anterior objeción procesal planteada, debemos abordar los dos motivos de fondo sobre los que sustenta el Abogado del Estado este recurso de casación.

Ahora bien, con carácter previo al examen de dichos motivos, debemos hacer unas precisiones sobre el contenido de la sentencia de instancia. Esta parece haber sido redactada, al menos en parte, tomando como base un modelo elaborado para otro caso, pues de otra forma no se explica que se atribuyen al acto administrativo impugnado en el proceso afirmaciones que el mismo no contiene, se hace referencia a una supuesta parte procesal que realmente no se ha personado en autos, y se sostiene que el Plan urbanístico concernido ha sido definitivamente aprobado y publicado en el Diario Oficial correspondiente, cuando eso es negado por todas las partes.

Así, en efecto, el fundamento jurídico segundo, in fine , dice transcribir un párrafo de la resolución de aprobación supeditada del Plan impugnado, pero ese párrafo que la sentencia transcribe no figura en el texto de dicha resolución. Luego, en el fundamento jurídico cuarto, se afirma que la peculiaridad de este proceso es que durante su tramitación se ha producido la aprobación definitiva y publicación del Plan impugnado, llegándose incluso a dar las fechas de su aprobación y publicación en el Boletín Oficial de la Provincia. Sin embargo, este dato es ignorado no sólo por la parte recurrente sino también por las propias partes recurridas, que insisten una y otra vez en que esa aprobación definitiva no se ha producido nunca (hasta el punto de que basan en este extremo su petición de inadmisión del recurso); y más aún, el voto particular discrepante lo pone de manifiesto de forma explícita, cuando enfatiza y explica que " el fundamento 4º contempla y trata un supuesto que ni se da ni ocurre en el caso de autos" . Por lo demás, examinado el Boletín Oficial al que se refiere la sentencia (BOP nº 308 de 28 de diciembre de 2006 ), no se localiza en su índice ninguna referencia a una aprobación definitiva de la homologación y plan parcial que aquí nos ocupa. Sí que se publica en ese Boletín la Resolución de 10 de octubre de 2006 del Director General de Ordenación del Territorio, por la que se subsanan las deficiencias a que se refiere el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 31 de julio de 2006 y se declara definitivamente aprobada la modificación puntual número 7 y de Plan Parcial del Sector 6 El Realenc, del Plan General de Carcaixent, pero no se localiza la menor referencia al Plan sobre el que gira este pleito. En fin, el mismo fundamento jurídico cuarto, in fine , dice que este dato de la supuesta aprobación y publicación del plan ha sido puesto de relieve por "Realengo y Mas de Oli S.L.", que es una entidad que ni se ha personado en los autos ni se alcanza a comprender qué relación tiene con este caso.

Lo que realmente parece haber sucedido es que, en este punto, la sentencia ahora combatida en casación se limitó a copiar acríticamente un fundamento jurídico de otra sentencia dictada por la misma Sala y Sección el 20 de febrero de 2009 en el recurso contencioso-administrativo nº 59/2007 , contra la que se promovió un recurso de casación que ha sido estimado por sentencia de esta Sala y Sección de 24 de abril de 2012 (recurso de casación nº 2263/2009 ), pues en este último asunto sí que se discutía sobre la legalidad de la modificación puntual número 7 del Plan General y de Plan Parcial del Sector 6 El Realenc, de Carcaixent, sí que se había personado la entidad "Realengo y Mas del Oli", y sí que se planteó la incidencia que pudiera suponer el hecho de que durante la tramitación del proceso se hubiera aprobado definitivamente y publicado el Plan; conteniendo la sentencia de instancia de dicho pleito nº 59/2007 un fundamento (que nuestra sentencia de casación transcribe) que es totalmente idéntico al que se ha recogido en el fundamento 4º de la sentencia contra la que se ha interpuesto el presente recurso; con referencia, pues, a extremos que, insistimos, nada tienen que ver con lo acaecido en el caso sobre el que gira el presente litigio.

Consiguientemente, en esta sentencia prescindiremos de lo que se dice en el fundamento de Derecho cuarto de la sentencia aquí impugnada en casación, como han hecho las partes litigantes, que nada dicen sobre el particular en sus respectivos escritos de interposición y oposición, sin duda porque son conscientes de que se trata de cuestiones ajenas al presente procedimiento.

Dicho esto, en la precitada sentencia de esta Sala y Sección de 24 de abril de 2012 (recurso de casación nº 2263/2009 ) hemos estimado un recurso de casación planteado también por el Abogado del Estado contra una sentencia que llegó al mismo pronunciamiento de inadmisión que esta que ahora revisamos, y por razones similares y que es precisamente la sentencia cuya fundamentación jurídica reproduce la recurrida en el presente recurso de casación. Posteriormente, en sentencias de 25 de septiembre de 2012 (recurso de casación 3135/2009 ) y 23 de enero de 2013 (recurso de casación nº 3832/2009 ) hemos estimado otros recursos de casación planteados de nuevo en términos substancialmente similares, en los que la sentencia de instancia (dictada en todos los casos por la misma Sala y Sección) se había remitido, precisamente, a la sentencia recaída en el recurso contencioso-administrativo 59/2007 .

Las consideraciones que expusimos en esas sentencias resultan plenamente extensibles al caso ahora examinado.

Dijimos en esas sentencias de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 , y 23 de enero de 2013 , y hemos de repetir ahora, que las cuestiones que suscita el Abogado del Estado en uno y otro motivo han sido ya resueltas por esta Sala y Sección en numerosas sentencias anteriores que se pronunciaron sobre asuntos procedentes de la misma Comunidad Autónoma. Son las Sentencias de 25 de junio de 2010 ( recurso de casación nº 4513/2009), de 30 de junio de 2010 ( recurso de casación nº 4614/2009), de 22 de septiembre de 2010 ( recurso de casación nº 4450/2009), de 15 de octubre de 2010 ( recurso de casación nº 4629/2009 ) y las más recientes de 24 de mayo de 2011 ( recurso de casación 1490/2010 ) y 15 de noviembre de 2011 ( recurso de casación nº 6638/2010 ).

La doctrina jurisprudencial fijada en esas sentencias puede resumirse en que, en contra del parecer de la Sala de instancia, el acuerdo impugnado en el proceso constituye la aprobación definitiva de un Plan urbanístico, aunque se supedite a determinadas condiciones, cuyo cumplimiento no priva a la aprobación de su carácter definitivo, de manera que, en contra de lo declarado por la Sala a quo, el planeamiento cuestionado por la representación procesal de la Administración del Estado no debe ser sometido a ulterior aprobación una vez constatado el cumplimiento de las condiciones señaladas. Las razones que nos han conducido a esta conclusión son las siguientes:

1. El acuerdo ha sido aprobado definitivamente aunque sujeto a un "condicionado", es decir, se " supedita la aprobación definitiva ", según declara el acuerdo recurrido en la instancia, a unas circunstancias. Entre ellas, que se justifique la suficiencia de recursos hídricos . Pues bien, el cumplimiento de esta exigencia no priva a la aprobación de su carácter definitivo en la medida que puede cuestionarse en el recurso contencioso administrativo si se han, o no, observado las formalidades precisas para su aprobación o si se han seguido, o no, los trámites exigidos en su sustanciación, concretamente el cumplimiento del artículo 25.4 de la Ley de Aguas .

2. El plan no vuelve a ser sometido a otra aprobación posterior. En efecto, la aprobación impugnada en la instancia se ha realizado al amparo del artículo 41 de la Ley valenciana 6/1994, que diferencia entre aprobación parcial y supeditada. En el caso de la segunda, por lo que hace al caso, establece que para los reparos de "alcance limitado" , puede procederse a la subsanación mediante una "corrección técnica específica" a la que se supedita la eficacia de la aprobación, que puede hacerse por un órgano subordinado, incluso unipersonal, mediante la comprobación de la corrección acordada. De manera que, sin entrar en la cuestión de fondo sobre la interpretación y aplicación del artículo 41 citado, se puede efectivamente impugnar en sede jurisdiccional tanto si puede aprobarse un plan general, sin, o en contra, del informe del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , cómo si el supuesto concreto examinado es un caso que encaja o no en el indicado artículo 41.

3. Es cierto que venimos diferenciado entre el acto aprobatorio de un plan de urbanismo y el contenido de dicha disposición general, para señalar que en el primer caso estamos ante la impugnación de un acto administrativo y en el segundo de una disposición general, porque se cuestiona la legalidad de sus determinaciones concretas. Sobre esta diferencia, que hemos realizado esencialmente a propósito de la aplicación del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , podemos citar la sentencia de 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5100/2005 ). Pues bien, ahora estamos ante un supuesto que no coincide con estos casos porque, si bien no se impugnan las concretas previsiones materiales del plan, tampoco se cuestionan los requisitos de orden formal en el acto de aprobación. Lo que en realidad se cuestiona en el recurso contencioso administrativo es si podría, o no, aprobarse un plan en las condiciones que se hace en este caso, a tenor del contenido del artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 , respecto de la disponibilidad de recursos hídricos que satisfagan las demandas de agua que comporta el nuevo plan, lo que se conecta con el propio procedimiento de elaboración del plan y la naturaleza de los informes que se exigen en el curso del mismo.

No estamos, por el contrario, y hacemos ahora una delimitación negativa, ante un acto de aprobación inicial o provisional del plan general respecto de los cuales efectivamente hemos declarado su carácter de acto de trámite, aunque con alguna matización que merece la pena constatar. Así, venimos declarando, por todas Sentencia de 26 de junio de 2008, dictada en el recurso de casación nº 1662/207 que « este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos. (..)Sin embargo, hemos declarado (v.g. sentencia de 16 de Diciembre de 1999, casación nº 3343/1994 ) que ello es así cuando se alegan "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento ", es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización ».

Lo dicho hasta aquí sería suficiente para declarar que ha lugar al recurso de casación por infracción de los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en relación con el 24.1 de la Constitución . Ahora bien, debemos salir al paso de cuanto se razona en la sentencia de instancia y, en consecuencia, de la fundada impugnación que se expone en el escrito de interposición de la casación, en orden a la relevancia que pueda tener sobre el carácter de acto administrativo de trámite o definitivo que el plan no haya sido publicado.

La cuestión, por tanto, se resume en lo siguiente: si puede impugnarse en sede jurisdiccional, por las razones expuestas sobre la exigencia del informe previsto en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , la aprobación de un plan general que ha sido comunicado a la Administración General del Estado pero que no ha sido publicado.

Ni que decir tiene que lo que se impugna, insistimos, no son las determinaciones sustantivas previstas en el plan, pendiente de publicación, sino, por el contrario, lo que se cuestiona es si debió de aprobarse un plan en los términos en que se hizo, es decir, cuando se aducen defectos relativos a su tramitación, concretamente respecto de la observancia de trámites preceptivos, es decir, si constan los informes exigidos legalmente.

Pues bien, ninguna trascendencia tiene sobre tal impugnación, en particular, ni sobre la diferenciación entre acto de trámite o definitivo, en general, que se haya procedido o no a la publicación del plan. Dicho de otro modo, el mismo acto de aprobación no puede tener la consideración de acto de trámite antes de publicación y definitivo tras ella. De modo que carece de relevancia en dicha diferenciación, que se haya o no publicado el plan. La publicación, en definitiva, es condición de eficacia pero no de validez del plan, como viene declarando esta Sala, de modo uniforme y con tal profusión que nos exime de cita expresa.

Se trata, por tanto, de categorías jurídicas muy diferentes, porque el acuerdo de aprobación puede ser válido pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no comporta su invalidez, sino la imposibilidad de su ejecución, que es un efecto bien distinto. La falta de publicación del plan, por tanto, impide que la Administración imponga sus determinaciones mediante actos de ejecución a los ciudadanos, que podrán impugnar el acto de aplicación basándose precisamente en la falta de publicación del plan, pero no acarrea su invalidez, pues el juicio sobre esta tiene lugar por las causas previstas en el artículo 62 y 63 de la Ley 30/1992 .

La falta de publicación de la aprobación del plan o de sus determinaciones no convierte, en definitiva, a un acto definitivo en un acto de trámite, sino que supone que estamos ante un acto o disposición válida pero ineficaz, como se deduce de los artículos 52.1, respecto de las disposiciones general, y 57.2, en el caso de los actos, de la Ley 30/1992 .

La estimación de los dos motivos de casación alegados y la consiguiente declaración de haber lugar al recurso interpuesto, nos sitúa en la perspectiva de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2 d] de la Ley de esta Jurisdicción ).

Pues bien, sobre las cuestiones planteadas en torno al tema de fondo debatido en el proceso nos hemos pronunciado en las precitadas sentencias de 24 de abril de 2012 y 25 de septiembre de 2012 , y 23 de enero de 2013 , en las que dejamos expuestas unas consideraciones que pasamos a reproducir.

A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001). En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:

" Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".

Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:

"Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica. "

Debiéndose tener en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda , apartado 4 º, establece lo siguiente:

" la Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias , emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado , y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales ".

Norma, esta última, cuya aplicabilidad al urbanismo valenciano fue expresamente asumida por el legislador de esta Comunidad Autónoma, mediante la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, que en su artículo 83.2 (en su redacción aplicable, anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias " , y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ".

Ha de tenerse en cuenta, en fin, el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, que en su redacción inicial, vigente hasta su modificación por obra de la disposición adicional 8ª de la Ley autonómica 16/2005, establecía en su párrafo 1º que "la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados" , añadiendo en el párrafo 2º que "el informe previo deberá emitirse en el plazo de tres meses, transcurridos los cuales sin que el organismo de cuenca se hubiera pronunciado al respecto se entenderá otorgado en sentido favorable" (la modificación de 2005 suprimió la expresión "favorable" del primer párrafo y modificó el párrafo 2º, que quedó redactado en los siguientes términos: "Dicho informe se emitirá en los plazos y con los efectos establecidos por la normativa estatal vigente en la materia" ).

Pues bien, en una contemplación conjunta de este sistema normativo y de acuerdo con las citadas sentencias podemos extraer las siguientes apreciaciones, que resultan de indudable aplicación al caso que ahora examinamos:

1. ) No cabe aducir que mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio , el artículo 25.4 de la Ley de Aguas , no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente

   Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y desde luego tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales " que comporten nuevas demandas de recursos hídricos " es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y por eso mismo hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.

   Por lo demás , la exigibilidad del informe para estos supuestos de planes que comporten un incremento del consumo de agua viene dada en todo caso por el artículo 19.2 de la Ley autonómica 4/2004, que ya desde su redacción inicial, y también tras su reforma de 2005, lo exige en términos tajantes (la reforma de 2005 afectó a otros aspectos pero no al de la propia exigibilidad del informe, sin que el mismo pueda ser sustituido por el de las llamadas "entidades colaboradoras autorizadas", como razonaremos más adelante).

2. ) No cabe tampoco aducir que la disposición adicional segunda , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado.

   Es verdad que la Ley 13/2003 tiene por objeto la regulación del contrato de concesión de obra pública; y es también verdad que la exposición de motivos de la Ley se refiere a esta disposición adicional (junto con la siguiente, 3ª) en los siguientes términos: " las disposiciones adicionales segunda y tercera contienen las correspondientes precisiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia y, sin perjuicio de aplicar los principiosy modalidades regulados ya en nuestro ordenamiento título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), traducen de manera expresa en la norma la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional, dictadas con ocasión del análisis del alcance de la competencia estatal sobre obras públicas concretas de interés general y su articulación con el ejercicio de las demás competencias concurrentes "; pareciendo indicar que su ámbito de operatividad se restringe a la obra pública de interés general y no a cualesquiera supuestos de concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. Ahora bien, aun cuando eso puede predicarse de la adicional 2ª en sus demás apartados, y también de la adicional 3ª, diferentemente, el apartado cuarto de esta adicional 2ª, que es el que realmente interesa, tal y como está redactado, no tiene por qué entenderse restringido al estricto ámbito de las obras públicas de interés general y de competencia estatal ( ex art. 149.1.24 CE ), desde el momento que el mismo, a diferencia de los anteriores, se extiende genéricamente a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general.

   Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la adicional segunda tan citada se intitula " colaboración y coordinación entre Administraciones públicas ", con una dicción que por su amplitud proporciona sustento a la interpretación amplia del apartado 4º. Además, esta interpretación responde a un orden de lógica con sólido respaldo constitucional. Como hemos dicho en sentencia de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ) respecto al defecto de la exigencia de un informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación: « La ordenación territorial y urbanística (se dice en nuestra mentada Sentencia) es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido »; añadiendo en esa misma sentencia que aun cuando es cierto que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ( ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución ó la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

   Sobre esta base, decíamos en esa sentencia de 9 de marzo de 2011 , repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora, que en estos y en otros casos, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

   Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

   Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

   Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

   Es el caso, también, del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional; un trámite contemplado antes en la disposición adicional primera de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998 y actualmente en la disposición adicional 2ª del vigente texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que "en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado.... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad" (fundamento jurídico 48º) .

   Del mismo modo, la Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, en su art. 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se mueve la posterior Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, en su artículo 26.2 .

   Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).

   Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 46/2007 (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial) ha hecho un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este peculiar ámbito, en los siguientes términos:

   "resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el Estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio".

   Esta doctrina resulta plenamente aplicable a la disposición adicional 2ª , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes ( resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada" ), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a " la preservación de las competencias del Estado ", que no respecto de otros ámbitos o materias.

   En cualquier caso, la cuestión queda despejada desde el momento que el propio legislador valenciano ha dejado sentada con carácter general la aplicación de este precepto a la ordenación urbanística de la Comunidad autónoma. No cabe sostener -como pretende la Generalidad Valenciana- que el artículo 83.2 de la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, cuando se remite a la tan citada disposición adicional 2ª , 4º, de la Ley 13 /2003, lo hace sólo en cuanto afecta a las concesiones de obras públicas estatales. Al contrario, el tenor de este artículo 83.2 es claro en cuanto abarca con amplitud a los diversos campos y distintas competencias en que se desenvuelve la acción administrativa estatal, sin que haya base para defender una interpretación tan reduccionista como aquella pretende.

3. ) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo , en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana .

Al hilo de estas consideraciones, y siguiendo de nuevo las citadas sentencias, obligado resulta reiterar la reflexión que en las mismas se contiene. No ignoramos que el artículo 15.3 del texto refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3 a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal), no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como "vinculante" sino como "determinante", admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto, recordemos, lo siguiente:

" 3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

1. El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.

[...]

Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada ".

Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 no es de aplicación, ratione temporis , al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.

De cualquier forma, en relación con ese carácter "determinante", que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir: 1º) que partiendo de la base de que determinar es "fijar los términos de algo", si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación nº 771/2006 ), se trata de informes " necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes ". Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y 2º) más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso) y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 de la Ley de Suelo estatal concuerda con la precitada disposición adicional 2ª , 4ª, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a establecer, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.

No cabe excluir la aplicabilidad de cuanto acabamos de razonar al presente caso so pretexto de que al mismo no le resultasen aplicables, ratione temporis (en atención a las fechas de inicio y tramitación -en sus diferentes fases- del procedimiento para la aprobación del instrumento de planeamiento aquí concernido), las reformas del art. 25.4 de la Ley de Aguas estatal y del art. 19.2 de la autonómica valenciana 4/2004 del año 2005, sino que hubiera de tomarse en consideración la redacción inicial de una y otra Ley, lo que - se dice por la recurrida- tendría relevancia desde el momento que en esa redacción inicial se establecía un régimen de silencio positivo (a diferencia de la derivada de la reforma de 2005, que lo configura como negativo).

Tal objeción carece de consistencia para fundamentar la conclusión que la Administración autonómica recurrida propugna.

Ante todo, ha de partirse de la base de que la exigibilidad del informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar resultaba incuestionable, y esta conclusión ha de mantenerse con independencia de que se considerase aplicable la inicial redacción del artículo 25.4 de la Ley estatal de Aguas o la introducida en 2005.

En efecto, aunque nos situáramos en la perspectiva de la toma en consideración de la redacción inicial del artículo 25.4, ya en ella se disponía que las Confederaciones Hidrográficas habrían de emitir informe previo, entre otros supuestos, sobre los planes en materia de ordenación del territorio y urbanismo que afectasen " al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales " (como es el caso, a tenor de lo que acabamos de apuntar), estableciéndose una regulación concordante en la disposición adicional 2ª , 4º de la Ley estatal 13/2003, en cuanto, recordemos, establece el carácter preceptivo del informe estatal "en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales" . Además, las dudas se disipan atendiendo a lo establecido en el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004 de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, cuya aplicabilidad en su inicial redacción reconoce la propia Administración recurrida (págs. 12 y ss de la contestación a la demanda), que establece en términos bien claros la exigibilidad de dicho informe, requiriendo incluso en esa inicial redacción que el mismo fuera "favorable", o, lo que es lo mismo, vinculante.

Centrada, precisamente, en el carácter favorable del informe y en el sentido del silencio ante la falta de emisión del informe por la Confederación Hidrográfica, insiste la Generalidad Valenciana en que el artículo 25.4 de la Ley de Aguas del Estado , en su redacción inicial, que es la que considera aplicable, establecía un sistema de silencio positivo en caso de no emisión del informe en plazo, en términos concordantes con el artículo 19.2 de la ley autonómica 4/2004 también en su primera redacción. Empero, el argumento tampoco puede merecer acogida favorable en el sentido que propugna esta parte, por cuatro razones:

- primero, porque ese régimen jurídico de silencio positivo establecido en el art. 25.4 de la Ley de Aguas en su primera redacción debe entenderse corregido, ya antes de la reforma del precepto en 2005, por la tantas veces citada disposición adicional 2ª , 4º, de la Ley estatal 13/2003, que exceptuaba del silencio positivo aquellos supuestos en que se viera afectado el dominio público de titularidad estatal;

- segundo, porque el artículo 19.2 de la ley autonómica establecía un plazo para la producción del silencio positivo de tres meses, que en este caso no se había cumplido a la fecha de aprobación del Acuerdo de aprobación del Plan, según se desprende de las manifestaciones de la Administración recurrente (no negadas por las partes enfrentadas en este concreto extremo), que en sus informes y escritos procesales insiste en que la última petición de informe a la Confederación tuvo entrada en dicho organismo el 23 de enero de 2007, y el Acuerdo recurrido se adoptó el 18 de abril de 2007; de manera que cuando se dicta ese Acuerdo impugnado en el proceso, aquel plazo de tres meses no había transcurrido aún, por lo que mal puede invocarse un silencio positivo que no podía existir;

-tercero, porque para que entre en juego la técnica del silencio positivo en relación con el informe de la Confederación Hidrográfica, resulta imprescindible que la Confederación se encuentre en condiciones de emitir ese informe por disponer de toda la información pertinente para formar su criterio, siendo carga que pesa sobre la Administración instructora del procedimiento de aprobación del Plan la de aportar a la Confederación toda esa documentación que esta considera razonablemente necesaria a tal efecto; cosa que no ocurrió en este caso, dado que, como también antes anotamos, la Confederación manifestó en todas sus intervenciones a lo largo del expediente que no se encontraba en condiciones de emitir el informe solicitado, al carecer de datos imprescindibles para poder hacerlo por no serle trasladados esos datos;

- y cuarto, porque hasta la propia resolución administrativa impugnada en el proceso supedita la aprobación definitiva del Plan a la emisión de informe por la Confederación Hidrográfica del Júcar, lo que demuestra sin necesidad de mayores consideraciones que la misma Administración autora del acto aprobatorio del Plan era plenamente consciente de que ese informe faltaba y debía ser requerido e incorporado al procedimiento.

Por lo demás, no puede dejar de llamarse la atención sobre el hecho de que al pedirse informe a la Confederación Hidrográfica, se interesase un informe "de convalidación" del previamente emitido por la empresa suministradora. Esta expresión, "convalidación", tiene un significado técnico preciso en sede de Derecho Público, pues con ella se hace referencia a la subsanación de los vicios de los actos anulables ( art. 67 de la Ley 30/192, de Procedimiento Administrativo Común ). Parece, no obstante, que la Administración demandada utilizó dicha palabra no en ese sentido técnico, sino en el más general y coloquial de confirmación o ratificación del informe previo de aquella entidad. Pues bien, como hemos resaltado en nuestras sentencias precedentes sobre la misma cuestión, limitar la intervención de la Confederación Hidrográfica a una especie de supervisión de aquel informe, como si este último fuera el verdadero centro del sistema, supone degradar de forma inadmisible la intervención en el procedimiento de la Confederación, cuya actuación no puede reducirse a un visto bueno de lo informado por entidades privadas colaboradoras, sino que ha de informar de forma preceptiva y con plena libertad de criterio sobre todos los aspectos que estime oportunos desde el plano de su propia competencia.

Surge precisamente, en relación con la intervención de esas denominadas "entidades colaboradoras autorizadas", el problema, que antes dejamos anotado y ahora hemos de resolver, de que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, ya desde su inicial redacción (no modificada en el punto que a continuación desarrollaremos por la reforma posterior del precepto), establece que habrá que requerir informe sobre disponibilidad de recursos hídricos del Organismo de cuenca competente "o entidad colaboradora autorizada para el suministro" . Este concreto inciso parece decir que el informe del Organismo de cuenca puede ser sustituido por el de esa -sic- "entidad colaboradora autorizada para el suministro", de forma que quede al albur de la discrecionalidad del órgano de tramitación del plan acudir al Organismo de cuenca o a esa entidad colaboradora.

Pues bien, si esa hubiese sido la intención del legislador autonómico (y, desde luego, ello podría sostenerse a tenor de la dicción del precepto), estaríamos ante una regulación claramente inconstitucional en cuanto que, con menoscabo de la competencia estatal, pretende soslayar la clara y tajante dicción del artículo 25.4 de la Ley de Aguas , en relación con la disposición adicional 2 ª, 4º, de la también estatal Ley 13/2003 , que no ha contemplado la posibilidad de que el informe de la Confederación Hidrográfica pueda verse sustituido por el de esas "entidades colaboradoras", que no tienen la posición institucional ni la competencia técnica, la objetividad, los conocimientos y la visión panorámica de los intereses implicados que tienen las Confederaciones. Obvio es, a juicio de esta Sala, que el legislador autonómico carece de competencia para regular, en contraposición con la normativa estatal, aspectos sustantivos estrechamente relacionados con la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad autónoma ( art. 149.1.22 CE ).

La consecuencia lógica y jurídica de cuanto acabamos de apuntar sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con ese inciso, dado que la Administración demandada se aferró precisamente a él para justificar en su Acuerdo de 18 de abril de 2007 la legalidad del Plan impugnado, desde el momento que, aun consciente de que no se había recabado en tiempo y forma el informe del Organismo de cuenca, acudió al informe favorable la empresa sedicentemente titular del suministro de agua a la localidad para justifica la legalidad de su decisión.

Sin embargo, en nuestras sentencias tantas veces mencionadas de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 y 23 de enero de 2013 ya dijimos que no es necesario llegar a este extremo, dado que, situado este precepto en el bloque normativo en el que se inserta, ha de concluirse que ese inciso carece de toda operatividad al haber sido desplazado por la legislación estatal y por la propia legislación autonómica, hasta el punto de poder considerarse implícitamente derogado ya antes de la aprobación del instrumento de planeamiento ahora examinado.

Apuntábamos, en efecto, en dichas sentencias que la ley urbanística valenciana de 2005, en su artículo 83.2 (en su redacción anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias ", y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración General del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ". Es evidente que tanto por tratarse de una ley posterior como por la propia especificidad de su contenido y de la remisión que contiene, esta Ley deja sin efecto que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004 permita sustituir el informe del Organismo de cuenca por el de esas denominadas empresas colaboradoras.

De hecho, así lo ha venido a asumir en este caso la propia Generalidad Valenciana, que en el curso de la vía administrativa no se conformó con el informe favorable de la sedicente entidad colaboradora, sino que insistió en la necesidad de recabar y obtener el informe de la Confederación Hidrográfica, hasta el punto de llevar esta apreciación a la parte dispositiva del acto aprobatorio del Plan (aunque en términos jurídicamente inaceptables, como infra explicaremos); y luego, ya en el proceso de instancia, reconoce abiertamente en su contestación a la demanda que el informe de la Confederación Hidrográfica es preceptivo (págs. 14 y ss. de dicho escrito).

Ante tan clara toma de posición de la misma Administración autonómica, huelgan mayores consideraciones sobre la cuestión.

Precisamente en torno al carácter vinculante del informe del Organismo de cuenca, la Administración demandada plantea una matización que debemos estudiar. Aduce la Generalidad que el informe de la Confederación Hidrográfica debe limitarse a pronunciarse estrictamente sobre la inexistencia o insuficiencia de recursos hídricos asignables o la incompatibilidad de la asignación con las previsiones de los planes hidrológicos, de manera que dicho informe se aparta ilegítimamente del ámbito que le es propio si, más allá del pronunciamiento sobre la existencia o suficiencia, física o fáctica, de recursos hídricos, pretende basar el juicio desfavorable en consideraciones referidas a la inexistencia de concesión u otro título de derecho inscrito respecto del caudal de agua que demanda la nueva actuación. En apoyo de esta distinción dialéctica, alega la demandada que si hay recursos hídricos disponibles, el informe de la Confederación debe ser favorable, y en tal supuesto no cabrá justificar el informe desfavorable en apreciaciones acerca de la inexistencia o inutilidad a los efectos pretendidos de los títulos de aprovechamientos invocados.

No podemos compartir este planteamiento. El bloque normativo antes transcrito establece que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de versar sobre el aprovechamiento y disponibilidad de los recursos hídricos, y esa disponibilidad no puede verse circunscrita a la mera existencia física del recurso, sino también a su disponibilidad jurídica, pues, cuando se trata de verificar si existe o no agua para el desarrollo urbanístico pretendido, de nada sirve constatar que la hay si luego resulta que no es jurídicamente viable su obtención y aprovechamiento para el fin propuesto. En definitiva, el ámbito competencial de las Confederaciones Hidrográficas se extiende con toda legitimidad no sólo a la constatación técnica de la existencia del agua sino también a la ordenación jurídica de los títulos de aprovechamiento (de su obtención, disponibilidad y compatibilidad), y ambas cuestiones pueden y deben ser contempladas de forma inescindible, conjunta y armónica, cuando se trata de formar criterio sobre la disponibilidad de agua para la ordenación urbanística proyectada, de manera que no cabe atribuir carácter vinculante a una pero no a la otra.

Queda por resolver una última cuestión, consistente en si pudiera entenderse salvada la legalidad del Plan impugnado en la medida que, al fin y a la postre, en el caso aquí examinado la aprobación del Plan quedó expresamente supeditada a la obtención de informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar respecto a la suficiencia de recursos hídricos.

Nuestra respuesta ha de ser negativa.

Ya hemos dejado anotado que la aprobación supeditada es realmente una aprobación definitiva, derivando de esta caracterización jurídica que no puede adoptarse sin el informe previo y favorable de la Confederación Hidrográfica, por lo que mal puede aceptarse que se prescinda de ese informe a la hora de aprobar el Plan mediante el artificio de diferir su obtención a un momento posterior. Como resulta del artículo 41 de la Ley autonómica valenciana Reguladora de la Actividad Urbanística 6/1994, la aprobación supeditada es un cauce procedimental que permite aprobar los Planes urbanísticos cuando se aprecian reparos a esa aprobación definitiva, siempre y cuando esos reparos "son de alcance limitado y pueden subsanarse con una corrección técnica específica" . Pues bien, nos parece evidente que un trámite tan esencial como es el informe favorable de la Confederación no puede degradarse a tan modesto nivel, dado el carácter sustantivo y nuclear que reviste ese informe de cara a la aprobación del Plan. Al expresar esto no nos estamos situando en el plano de la interpretación y aplicación del Derecho autonómico, sino que traemos a colación la norma autonómica a fin de verificar si se han respetado o no las exigencias del Derecho estatal, consagradas en el artículo 25.4 de la ley de Aguas en relación con la disposición adicional segunda , apartado 4º, de la Ley 13/2003 .

Llegados a este punto tenemos que hacer referencia al escrito últimamente presentado por el Ayuntamiento correcurrido, en el que se apunta que finalmente, ya en el año 2010, la Confederación Hidrográfica del Júcar ha emitido informe favorable en relación con el desarrollo urbanístico aquí concernido. Tal dato resulta irrelevante por lo que respecta al juicio sobre la validez del acto administrativo impugnado en este proceso, pues lo que aquí se ha debatido es si aquella aprobación supeditada podía reputarse conforme a Derecho tal y como se aprobó (esto es, en los exactos términos y con la fundamentación jurídica con que fue aprobada), lo que, ya hemos dicho, no es el caso. Cuestión distinta es que a la vista de ese último informe favorable de la confederación Hidrográfica pueda dictarse en debida forma un nuevo acto de aprobación del Plan, sobre cuya definitiva y completa validez no podemos adelantar en esta concreta sentencia juicio alguno.

Siendo, pues, claro que, en el supuesto enjuiciado, se aprobó un Plan de ordenación urbanística pese al informe desfavorable de la Confederación Hidrográfica, resulta evidente que el recurso contencioso-administrativo ha de prosperar en el sentido pretendido por el Abogado del Estado, esto es, en el de declarar la nulidad del Acuerdo, de 18 de abril de 2007, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, por el que se aprobó la Homologación Modificativa y Plan Parcial del sector "Polígono Industrial" del término municipal de Chelva, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992 , 68.1 b ), 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede formular expresa condena al pago las costas del mismo, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, conforme lo establecido en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 85 a 95 de la Ley Jurisdiccional .