STS, 25 de Enero de 2013

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 2034/2002 y acumulado, interpuesto por el Ayuntamiento de Almuñecar y por la sociedad mercantil "Los Berengueles, S.A.", contra la Resolución de 25 de febrero de 2002, que recogiendo el acuerdo entre el Ministerio de Medio Ambiente (Dirección General de Costas) y la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, formalizó el acto de adscripción a la Comunidad Autónoma citada de los terrenos de dominio público marítimo terrestre ocupados por las obras relativas al "Proyecto de ampliación de la zona sur del Puerto Deportivo Punta de la Mona" en Almuñecar (Granada).

La sentencia que se recurre en casación dispone en el fallo lo siguiente:

Declara la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la entidad Los Berengueles S.A (Nº 2034/02 ) y por el Ayuntamiento de Almuñécar (Granada) -nº2.042/02- contra el acto de 25 de febrero de 2.002 , que recogiendo acuerdo entre el Ministerio de Medio Ambiente (Dirección General de Costas) y la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, formalizó el acto de adscripción a la referida Comunidad Autónoma, de los terrenos de dominio público marítimo-terrestre ocupados por las obras correspondientes al "Proyecto de Ampliación de la Zona Sur del Puerto Deportivo Punta de la Mona", en término municipal de la localidad antedicha; sin costas

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Contra dicha sentencia se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, sendos recursos de casación, interpuestos por las respectivas representaciones procesales del Ayuntamiento de Almuñecar y de "Los Berengueles. S.A.".

En ambos escritos se solicita que se declare haber lugar al recurso de casación, se case la sentencia y se estime el recurso contencioso-administrativo declarando no conforme a Derecho el acto administrativo impugnado en la instancia.

Por su parte, las recurridas --La Administración General del Estado, la Agencia Pública de Puerto de Andalucía y "Marina del Mediterráneo Este, S.L."--, solicitan que se declare no haber lugar al recurso de casación por ser la sentencia conforme a Derecho, y se impongan las costas a las recurrentes.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 23 de enero de 2013, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que se impugna declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo deducido por el Ayuntamiento de Almuñecar y por la sociedad mercantil "Los Berengueles, S.A." contra la Resolución de 25 de febrero de 2002 que, recogiendo el acuerdo entre el Ministerio de Medio Ambiente (Dirección General de Costas) y la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, formaliza el acto de adscripción a la Comunidad Autónoma citada de los terrenos de dominio público marítimo terrestre ocupados por las obras relativas al "Proyecto de ampliación de la zona sur del Puerto Deportivo Punta de la Mona" en el término municipal de Almuñecar (Granada).

La sentencia recurrida estima la causa de inadmisibilidad opuesta en sendas contestaciones a la demanda formalizadas en el recurso contencioso administrativo por las alli demandadas y aquí recurridas. En concreto, se adujo que el acto impugnado era una mera confirmación de otro anterior firme y consentido. Es decir, que el acto era una reiteración de lo dispuesto en la Resolución, de fecha 12 de junio de 1987, de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, que aprobó la ampliación de dicho puerto deportivo en los términos presentados en el proyecto.

La estimación de la indicada causa de inadmisibilidad se fundamenta en las siguientes razones que expresa la sentencia: «conviene hacer reflexión sobre el contenido del art. 49 de la Ley 22/88, de Costas , al disponer que "... la adscripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre a las Comunidades Autónomas para la construcción de nuevos puestos o modificación o ampliación de los existentes, se formalizará por la Administración del Estado... llevando implícita la aprobación de los proyectos la adscripción del dominio público en que estén emplazadas las obras y, en su caso, la delimitación de una nueva zona de servicio portuario...., formalizándose la adscripción mediante acta suscrita por representantes de ambas administraciones". (...) Y no siendo baldío reseñar, en correlación tal dictado legal, que fué en fecha de 9 de Enero de 1.981, y por resolución del Consejo de Ministros, que fué aprobado el proyecto del Puerto Deportivo del supuesto -"autorizando a puerto Deportivo Punta de la Mona S.A. a la construcción y explotación de un Puerto Deportivo Base o de Invernada en la Punta de la Mona, término municipal de Almuñécar (Granada)-, así como que fué la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía en 12 de junio de 1.987, y por efecto de las transferencias determinadas en el R.D. 3137/83-" se transfiera a la Comunidad Autónoma de Andalucía.... los derechos y obligaciones en relación a las instalaciones portuarias sujetas a régimen de concesión.... referencia b-105, título Punta de la Mona...."-, la que aprobó el proyecto de ampliación de dicho complejo deportivo "...se acuerda declarar favorable la ampliación del puerto deportivo Punta de la Mona por su zona Sur, en los términos del proyecto presentado al efecto. (...) Así las cosas, pues, y por determinación del precepto legal antes referenciado, ha de pensarse que fué en aquel preciso momento -año de 1987, cuando se autorizó la ampliación- cuando se produjo la "implícita" - según la propia dicción legal- adscripción efectiva del dominio marítimo-terrestre de que se trata, constituyendo, en suma el acta de adscripción objeto del recurso contencioso-administrativo el mero acto formal de reconocimiento y plasmación de una situación anterior jurídicamente consolidada» (fundamentos tercero y cuarto de la sentencia recurrida).

El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Almuñecar se sustenta sobre los dos motivos siguientes.

El primer motivo, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio porque se denegó una prueba, con infracción de los artículos 265.3 de la LEC , en relación con el artículo 56.4 de la LJCA , y 24.1 y 24.2 de la CE .

El segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , reprocha a la sentencia la lesión de normas del ordenamiento jurídico en tres apartados. Se aduce, en el primer apartado, la infracción de los artículos 55.1.c ) y 69.c) de la LJCA sobre la causa de inadmisibilidad apreciada por la sentencia. En el segundo apartado se denuncia que la sentencia debió analizar con carácter previo la causa de nulidad sobre la de inadmisibilidad. Y el tercer apartado aduce la vulneración del artículo 80 de la Ley de Bases de Régimen Local .

El recurso interpuesto por la mercantil recurrente alega tres motivos por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA .

En el primero se invoca la infracción de los artículos 10 y 15 de la Ley de Puertos Deportivos de 1969 y artículos 17 , 22.3 , 26 y 27 "del RD 2486/80", 47.1.a) de la LPA de 1958, 28 de la LJCA , porque la resolución de 1987 a que se refiere la sentencia recurrida ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente.

En el segundo se alega la lesión de los artículos 15 y siguientes, y 20.3 del RD 2486/1980 citado , 10 , 11 y 15 de la Ley de Puertos Deportivos de 1969, 47.1.c) de la LPA de 1958 y 28 de la LJCA , porque la resolución de 1987 se ha dictado prescindiendo del procedimiento total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Y en el tercero se aduce la vulneración de los artículos 10 y 11 de la Ley de Puertos de 1969 , 17 , 20 , 21 , 22 , 26 y 27 del citado RD 2486/1980, 28 de la LJCA, 49.3 y 77 de la Ley de Costas de 1988, 105.b y 156.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la citada Ley de Costas.

Por su parte, las tres recurridas --la Administración General del Estado, la Agencia Pública de Puerto de Andalucía y "Marina del Mediterráneo Este, S.L."--, se oponen a la casación, respecto del primer motivo, porque el quebrantamiento de forma apreciado por la Sala de instancia no concurre, pues la sentencia que se pretendía aportar no resultaba relevante para la resolución del recurso, y respecto del segundo motivo, porque el acto impugnado es una mera ejecución del acto anterior de 12 de junio de 1987. Además se indica que la aplicación del artículo 49 de la Ley de Costas que realiza la sentencia recurrida es conforme a Derecho y que, respecto de los motivos invocados por la mercantil recurrente, no se impugna ahora, ni puede impugnarse, la resolución de 12 de junio de 1987.

La panorámica de los motivos de casación, que acabamos de describir en el fundamento anterior, nos indica que debemos examinar, con carácter preferente, los motivos que cuestionan la estimación de la causa de inadmisibilidad que constituye la " ratio decidendi " de la sentencia recurrida.

Así es, aunque la ortodoxia procesal hubiera determinado, con carácter general, el previo examen del motivo primero invocado por el Ayuntamiento de Almuñecar que aduce un quebrantamiento de forma, por infracción de las normas que rigen las garantía procesales ( artículo 88.1.c/ inciso final de la LJCA ), atendidas las consecuencias que se anudan a su estimación ex artículo 95.2.c ) y d) de la LJCA , pues podría comportar la reposición de actuaciones al momento en que se produjo la infracción procesal. Sin embargo, en este caso, resulta preferente el análisis de la causa de inadmisibilidad, toda vez que la denegación de la prueba está en relación directa con el fondo del asunto suscitado en la instancia y sobre el que la sentencia no se ha pronunciado. De modo que el medio de prueba denegado sólo tendría relevancia, en su caso, no para determinar la causa de inadmisibilidad, sino para resolver el fondo del recurso contencioso administrativo.

Siguiendo el orden que acabamos de señalar, el motivo segundo esgrimido por el Ayuntamiento, que cuestiona la causa de inadmisibilidad apreciada por la Sala de instancia, ha de ser estimado, porque no compartimos lo razonado por la sentencia recurrida respecto de la inadmisibilidad apreciada en los fundamentos tercero y cuarto de la misma.

Consideramos, por tanto, que se han infringido los artículos 28 y 69.c) de nuestra Ley Jurisdiccional , por las razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar, no está de más recordar que la interpretación del citado artículo 28, en relación con la causa de inadmisibilidad del artículo 69.c) de la LJCA , ha de ser restrictiva por afectar al acceso a la jurisdicción incluido en el artículo 24.1 de la CE . En este sentido, la STC 182/2004, de 2 de noviembre declara lo siguiente:

"[...] de forma reiterada el art. 24.1 CE viene siendo interpretado por este Tribunal en el sentido de que el derecho fundamental a la tutela efectiva comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho, que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma [...] . Hemos fijado el criterio de que la aplicación razonada de la causa legal de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas conforme a la Constitución que respete el derecho fundamental ( SSTC 19/1983, de 14 de marzo FJ 4 ; 61/1984, de 16 de abril, FJ 4 ; 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3 ; y 259/2000, de 30 de abril , FJ 2, por todas). [...] En definitiva, como quiera que estamos ante un supuesto de acceso a la jurisdicción, el control constitucional de la decisión de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia aquí del principio pro actione, que implica "la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión -o de no pronunciamiento- que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión -o no pronunciamiento sobre el fondo- preservan y los intereses que sacrifican" [...]" .

En segundo lugar, porque el acuerdo impugnado, de 25 de febrero de 2002, que establece el acta de adscripción a la Comunidad Autónoma de Andalucía de los terrenos de dominio público marítimo terrestre ocupados por las obras correspondientes al " proyecto de ampliación de la zona sur del puerto deportivo Punta de la Mona " en Almuñecar, es el acto que por primera vez define y perfila los contornos a los que se extienden las obras de ampliación del puerto citado, y permite el conocimiento exacto de los recurrentes de tales circunstancias. Repárese que en la parte dispositiva del acuerdo se alude al plano de adscripción que se adjunta y que define las coordenadas UTM (huso 30) de la zona adscrita.

En tercer lugar, porque los antecedentes que cita la sentencia y, en concreto, la antes citada Resolución de 12 de junio de 1987, en relación con las transferencias realizadas mediante el RD 3137/1983, se circunscriben a la aprobación de las obras y el otorgamiento de la concesión administrativa, pero no definen la adscripción del dominio público a la Comunidad Autónoma. Es cierto, desde luego, que el artículo 49 de la Ley de Costas establece que la aprobación del proyecto llevará implícita la adscripción del dominio público en que estén emplazadas. Pero tal adscripción tiene sustantividad, procedimiento, requisitos y efectos propios, como regulan los artículos 103 a 106 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas , que no pueden desconocerse y cuya aplicación no puede quedar inmune al control judicial en virtud de lo dispuesto por el artículo 49 citado.

Dicho de otro modo, los defectos formales y sustantivos de la adscripción de bienes de dominio público marítimo terrestre no pueden tener vedado el acceso a la jurisdicción en virtud de esa implícita adscripción del dominio público que se produce por ministerio de la Ley ( artículo 49 de la Ley de Costas ), que simplemente pretende soslayar o minimizar los obstáculos derivados de la realización de puertos o de su ampliación, por las Comunidades Autónomas, sobre terrenos que necesariamente han de ser dominio público marítimo terrestre.

Conviene tener en cuenta, en fin, que los puertos de interés general quedan fuera del ámbito de la Ley de Costas que se regulan por su regulación específica, por las peculiaridades que comportan estas grandes obras públicas. Ahora bien, aunque la Ley de Costas tampoco regula, con carácter general, los puertos titularidad de las Comunidades Autónomas, sin embargo sí establece aquello que resulta imposible dejar fuera de su ámbito. Nos referimos a la ocupación de bienes de dominio público marítimo terrestre que inexcusablemente ha de ocupar la construcción o ampliación, como es el caso, de los puertos de competencia autonómica. Por ello se regula el régimen de adscripción de dichos bienes a las Comunidades Autónomas, siguiendo la " pauta marcada por los Decretos de traspaso de servicios en materia de puertos ", según indica la propia exposición de motivos de la mentada Ley de Costas.

En definitiva, en el acta suscrita entre la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma, impugnada en la instancia, se pone de manifiesto la singularidad de la adscripción, se acotan y definen de modo preciso y concreto qué parte del dominio público costero se destina a las obras portuarias y a las vías de transporte de su competencia, en contraste con los traspasos generales en materia de puertos que se hicieron con anterioridad.

Estas diferencias sustanciales, en fin, constituyen una innovación, complemento o novedad que resulta incompatible con la aplicación de dicha causa de inadmisión fundada en el artículo 28 de la LJCA . Repárese, pues, que al producirse tal innovación o añadido respecto del acto administrativo de 1987, no podemos entender que se trate de una mera " reproducción " de un acto anterior, que se limita a copiar o transcribir su contenido.

No olvidemos que la inadmisibilidad de este tipo de actos que son reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, y de confirmación de otros consentidos, se sustenta sobre elementales razones de seguridad jurídica. Así lo declara la propia exposición de motivos de la LJCA que señala que esta regla, además de sustentarse sobre razones de seguridad jurídica, se concibe no sólo " a favor del perjudicado por un acto administrativo, sino también a favor del interés general y de quienes puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por él ".

Acorde con tal finalidad, los interesados han de impugnar ese acto en la primera oportunidad que tengan tras tener conocimiento del mismo, evitando que gane firmeza. Teniendo en cuenta que cuando no se sigue este estándar de comportamiento diligente por el interesado se han de asumir las graves consecuencias derivadas de tal omisión.

Ahora bien, la seguridad jurídica en este supuesto resultaría afectada, por el contrario, si se confirma la estimación de dicha causa de inadmisibilidad por la dispersión de antecedentes del caso (acuerdo del Consejo de Ministros de 1981, Resolución de la Junta de 1987 y RD 3137/83) que no permite afirmar, por las razones antes señaladas, que hay una repetición del acto anterior en el que ahora se impugna en la instancia, es decir, que se trate de una mera reproducción del anterior.

Ni que decir tiene, por otro lado, que la causa de inadmisibilidad que examinamos puede ser apreciada en diferentes momentos procesales, lo que no significa que no pueda apreciarse en sentencia, una vez admitido el recurso contencioso administrativo, como sostiene la recurrente mediante la invocación de la infracción del artículo 51.1.c) de la LJCA . De modo que puede ser estimada, indistintamente, en la admisión del recurso ( artículo 51.1.c) de la LJCA ), en el trámite de alegaciones previas ( artículo 58.1 de la LJCA ), y en el momento de dictar sentencia ( artículo 69.c) de la LJCA ).

Nos corresponde, según el orden trazado en el fundamento tercero, examinar el motivo primero invocado en el escrito de interposición del Ayuntamiento recurrente, que, adelantamos, ha de ser también estimado.

Se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio porque se denegó la aportación de un documento, concretamente una sentencia, con infracción de los artículos 265.3 de la LEC , en relación con el artículo 56.4 de la LJCA , y 24.1 y 24.2 de la CE .

Se trataba de aportar la sentencia, de fecha 23 de noviembre de 2005, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Granada , al resolver la impugnación deducida por una de las partes ahora recurridas --"Marina del Mediterráneo Este, S.L."-- contra la Resolución de 12 de mayo de 2004 del Ayuntamiento de Almuñecar que acordaba la demolición de las obras realizadas sin licencia en el puerto deportivo Punta de la Mona de Almuñecar.

La infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales precisa de la concurrencia de dos exigencias básicas, a saber, que se haya ocasionado indefensión a la parte que lo invoca ( artículo 88.1.c/ "in fine" de la LJCA ), y que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia de existir momento procesal oportuno ( artículo 88.3 de la misma Ley Jurisdiccional ).

Pues bien, en este caso la denegación de la documental, consistente en la aportación de la sentencia antes señalada, fue impugnada mediante la interposición del correspondiente recurso de súplica, de modo que se ha pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, ex artículo 88.2 de la LJCA . Es decir, se cuestionó la legalidad de la denegación mediante los medios ordinarios de impugnación de las resoluciones judiciales, pues la suplica es el momento procesal oportuno a los efectos del citado artículo 88.2.

En relación con la indefensión, la parte recurrente abunda en que dicha infracción procesal le sitúa en una situación de indefensión, por la propia naturaleza y contenido de dicha sentencia, estrechamente ligado al examinado, atendida la coincidencia parcial de las partes procesales del recurso sustanciado ante el juez y el recurso en el que se dicta la sentencia recurrida, y referidas también a las obras del ampliación del puerto.

En definitiva, se la pedido la subsanación e invocado la indefensión derivada de la infracción.

Entrando en los detalles, conviene indicar que la denegación tuvo lugar mediante providencia de fecha 27 de febrero de 2007 que acordó la devolución del documento porque " no se hace indicación de las circunstancias temporales que concurran en el mismo a los efectos del art. 270 LEC ". Interpuesto el correspondiente recurso de suplica por escrito presentado en fecha 13 de marzo de 2007 alegando que la fecha de la sentencia que se pretendía aportar era posterior a la presentación de la demanda, dicho recurso fue desestimado mediante auto de 29 de mayo de 2007, que señala, en su único fundamento, que " no habiendo quedado desvirtuados los fundamentos jurídicos que sirvieron de basamento a la resolución impugnada, se desestima el recurso de suplica interpuesto ".

Bastaría para la estimación de este motivo con señalar que la denegación fundada en la concurrencia de la causa prevista en el artículo 270.1 de la LEC , no puede resultar de aplicación al caso, toda vez que la sentencia lleva fecha de 23 de noviembre de 2005 , y el escrito de demanda se presentó en fecha 2 de febrero de 2004. Se comprueba, por tanto, que la sentencia que se pretendía aportar era posterior al momento de la presentación de la demanda, lo que revela que no era posible acompañar la misma con el citado escrito rector.

La denegación de la prueba queda, por consiguiente, ayuna de fundamentación, pues la que se contiene en las resoluciones denegatorias, providencia y auto posterior, relativa a las "circunstancias temporales", no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 270.1 citado.

Estas consideraciones nos abocan a estimar el motivo porque se ha denegado un medio de prueba sin el correspondiente fundamento legal. Repárese, además, que al haberse estimado el motivo anterior sobre la inadmisibilidad acordada en la sentencia, la Sala de instancia ha de entrar en el fondo del recurso y tener al respecto todos los elementos de juicio.

Esto no quiere decir que la sentencia dictada por el juzgado, y ahora admitida como prueba, condicione, en modo alguno, lo que debe resolver la Sala de instancia. No. Significa, simplemente, que es un medio de prueba más, a valorar, en su caso, conjuntamente con el resto del material probatorio. Nuestra estimación en este punto se limita, en definitiva, a declarar que la denegación de la prueba no es conforme a Derecho y, por tanto, debe ser admitida.

Por lo demás, se desestiman los motivos invocados por la mercantil recurrente, pues los mismos carecen de fundamento al pretender que nos pronunciemos en casación sobre la legalidad de un acto administrativo --Resolución, de fecha 12 de junio de 1987, de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, que aprobó la ampliación de dicho complejo deportivo en los términos presentados en el proyecto--, respecto del que la sentencia recurrida consideraba que el impugnado era una reproducción.

De modo que estimado el motivo sobre la causa de inadmisibilidad, esgrimido por el Ayuntamiento, y aunque no hubiera sido así, tales motivos carecen de sustento para fundar sobre los mismos la pretensión que se esgrime ahora en casación. Repárese que la sentencia no se pronuncia sobre la legalidad de la citada resolución de 1987, sino que dicho acto es tenido en cuenta únicamente para determinar que el impugnado era reproducción de aquel, pero la estimación de dicha causa de inadmisibilidad no permite resucitar la impugnación contra un acto firme dictado hace más de veinte años.

Por cuanto antecede, procede la estimación de los motivos invocados por el Ayuntamiento, y la desestimación de los invocados por la mercantil, lo que determina que haya lugar únicamente al recurso del Ayuntamiento.

Al declararse haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento no se hace imposición de las costas procesales del mismo ( artículo 139.2 de la LRJCA ). Por el contrario, se hace imposición de las costas a la mercantil recurrente "Los Berengueles, S.A.", respecto de su recurso, en relación con lo alegado por las recurridas en su oposición al mismo ( artículo 139.2 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios de los letrados las partes recurridas, respecto de la indicada imposición de costas del recurso a la mercantil citada, no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros cada una.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.