STS, 20 de Diciembre de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 2266/2011 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 24 de febrero de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 692/2008, que desestimó el formulado por la entidad mercantil SŽESTELELLA, S. L., contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 6 de mayo de 2008 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 38.426 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Llucmayor, Isla de Mallorca (Illes Balears).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. En relación con el objeto del recurso y las alegaciones de la parte demandante se señala en el primero de sus fundamentos jurídicos: "Se interpone el presente recurso contencioso administrativo frente a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 6 de mayo de 2008 aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 38.426 metros de longitud, que comprende todo el termino municipal de Llucmayor, Isla de Mallorca (Illes Baleares), según se define en los planos fechados en 8 de junio de 2007, excepto los planos nº 4, nº 3 y nº 106 fechados el 12 de septiembre de 2007.

   Los motivos de oposición planteados por la mercantil recurrente se reducen, fundamentalmente, a lo siguiente:

1. Caducidad del expediente de deslinde, al haber transcurrido un periodo de trece años desde que se autoriza su incoación por la Dirección General de Costas, el 21 de noviembre de 1994 hasta que se dicta la OM impugnada en mayo de 2008.

2. Nulidad de la OM impugnada, ex artículo 62.1.b) LRJPAC porque se ha dictado limitando y obviando las competencias de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y del Ayuntamiento de Llucmayor, al no haberles solicitado el preceptivo informe.

3. Nulidad de la resolución recurrida ex artículo 62.1.e) LRJPAC por no facilitar al Ayuntamiento la información necesaria en el trámite de información pública para poder informar el expediente.

   En cuanto al fondo se esgrime que la OM vulnera el Ordenamiento Jurídico, por contravenir el artículo 3 de la Ley de Costas y los artículos 3 y siguientes del Reglamento de costas, por considerar que la Administración no ha justificado ni señalado las referencias comprobadas del alcance de las olas y que todos los informes, fotografías y datos aportados por los interesados hacen prueba suficiente de que no se ha realizado correctamente la delimitación. Se cita jurisprudencia sobre la línea de mar en los acantilados.

   También se alega la errónea aplicación del artículo 3 de la Ley de Costas y 4 de su Reglamento en relación a lo que debe entenderse como playa y acantilado también considera que no se ha justificado suficientemente la consideración de lo que son las dunas vivas incluidas en el deslinde, ni si están en desarrollo o evolución, ni el límite que resulte necesario para la estabilidad de la playa.

   Finalmente, considera infringida la Ley de Costas y su Reglamento, la Ley 30/1992 y el Real Decreto 1398/1993, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuanto a la falta de motivación y justificación del nuevo deslinde".

2. La caducidad del procedimiento alegada se desestima al señalar: "SEGUNDO: En cuanto a la caducidad del expediente, procede reproducir lo dicho por esta Sala en el recurso 434/2008 en el que se resolvía la impugnación planteada por el Ayuntamiento de Lluchmayor de toda la delimitación realizada .

   La caducidad del expediente de deslinde se fundamenta en haber transcurrido un periodo de trece años desde que se autoriza su incoación por la Dirección General de Costas, el 21 de noviembre de 1994 hasta que se dicta la OM impugnada en mayo de 2008, rebasando el plazo de 6 meses establecido en el artículo 44 de la LRJPAC. Para analizar dicha cuestión hay que tomar en cuenta, que la fecha de incoación del citado expediente tuvo lugar, con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas en la redacción dada por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003.

   Al no establecerse un régimen transitorio para la aplicación de esta norma, debe aplicarse por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , según la cual no será de aplicación dicha norma a los procedimientos administrativos ya iniciados a la entrada en vigor de la Ley, y, por lo tanto, el plazo de 24 meses en cuestión no sería aplicable al caso de autos, sino solo a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de Enero de 2003.

   Antes de dicha reforma, viene entendiendo la Sala ( SSAN, Sec. 1ª, de 2 de julio de 2007 (Rec. 71/2005 ) y de 12 de diciembre de 2007 (Rec. 227/2005) entre las más recientes) con fundamento en diversas sentencias del Tribunal Supremo , que el procedimiento de deslinde no esta sujeto a plazo. Así, la STS de 6 de septiembre de 2005 (Rec. 3809/2002 ) señaló sobre esta cuestión que "Como declaramos en nuestras Sentencias de 19 de mayo de 2004 y 2 de junio de 2004 , reiterando lo expresado en la anterior de fecha 31 de marzo de 2004 (recurso de casación 5371 de 2001), ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4de la repetida Ley 30/92 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado".

   La STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ) insiste en el carácter especial del procedimiento de deslinde y en la línea de la anterior señala "La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley ; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física ---en que el deslinde se concreta--- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

   Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA , que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA ---aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares---, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados "en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento".

   Por todo lo cual, y atendiendo a la fecha de incoación del procedimiento de deslinde, procede desestimar la invocada caducidad del expediente de deslinde

   ".

   c) Después de desestimar en el fundamento jurídico tercero la alegación formulada acerca de los defectos de forma invocados en el tramitación del procedimiento al no causar indefensión, se señala lo siguiente respecto de la inclusión de los terrenos litigiosos en el deslinde aprobado: "CUARTO: El tramo de costa en cuestión se encontraba totalmente deslindado por varias Ordenes Ministeriales, obrando al apartado 1.1.2 de la Memoria del Proyecto de deslinde, una tabla resumen de dichos deslindes, de cuyo examen se constata que todos ellos fueron practicados con anterioridad incluso a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, por lo (que) no incluían todos los bienes clasificados como dominio público según la vigente Ley de Costas de 1988, lo que justifica, entre otros argumentos que se exponen en la Memoria del Proyecto de deslinde, la necesidad de practicar un nuevo deslinde. No obstante se argumenta en la Consideración 2) de la OM impugnada que el deslinde propuesto es coincidente en un 71% con los deslindes aprobados anteriormente.

   En la citada Consideración 2) también se señala que en el tramo de costa deslindado se encuentran zonas de costa rocosa (tanto baja como acantilados), zonas que se ven inundadas por la influencia de las mareas, así como la presencia de playas y zonas dunares. La OM impugnada fundamenta la delimitación del demanio marítimo-terrestre realizada, en la tan citada Consideración 2) en la observación directa y los distintos dictámenes obrantes en el expediente, ubicados en el Anejo 5 "Estudios Técnicos para la justificación del dominio público marítimo-terrestre" (páginas 277 a 422 del proyecto de deslinde) así como las fotografías del anejo 10 (páginas 2637 a 2787 del proyecto de deslinde).

   En concreto en el citado Anejo 5, que es donde se encuentra el Estudio técnico para la justificación del deslinde, en el apartado relativo a Metodología, se expone que la delimitación de los diferentes ambientes se ha realizado por medio de estudios geomorfológicos, hidrológicos, sedimentológicos y evolutivos de la costa.

   La parte recurrente centra su impugnación en los vértices que transcurren entre los números 50 a 129 por lo que tanto la Orden aprobatoria del deslinde como la Memoria (pagina 18) incluye dichos vértices dentro del sector que transcurre entre los vértices 44 a 129 por entender que se trata de zona de playa ó de deposito de materiales sueltos en aplicación del articulo 3.1.b) de la Ley de Costas .

   La Memoria define el tramo de los vértices 44 a 129 (entre los que se encuentran los objeto de impugnación) en la pagina 20 de la Memoria y habla de que se trata de un tramo de costa de unos 2000 metros de longitud de playa y acantilado bajo con una cadena de dunas en la parte posterior donde el deslinde transcurre por la parte de atrás de las dunas abarcando toda la zona en que se aprecia la acumulación de materiales sueltos de clara influencia marina. Entiende que las dunas forman un continuo con la playa que se incluye en el dominio publico por aplicación del articulo 3.1.b) de la ley de costas hasta los terrenos agrícolas Considera que el terreno transcurre por zonas muy bajas incluyendo la totalidad de las dunas. Reconoce que en esta zona no coincide con el deslinde anterior y que se encuentran numerosas canteras de marés en desuso.

   En la pagina 33 de la Memoria se recoge que a lo largo de la tramitación del deslinde se han modificado determinados vértices para incluir todo el sistema dunar correspondiente a la finca SŽEstalella grafiándose la línea de deslinde en algunas zonas un kilómetro tierra adentro por imposición del articulo 3.1.b) de la Ley de Costas .

   Las alegaciones de la mercantil recurrente se contestaron a los folios 74 y ss de la Memoria donde se insiste en que se trata de una zona dunar aportándose cuatro fotografías (folios 75 y 76) donde lo que se aprecia es claramente una duna. Se entiende que lo previsto en los artículos 3.1.b) de la Ley y 4.d) del Reglamento supone que se trata de una duna y que el Informe morfológico que obra en el Anejo 5 confirma esta conclusión. Realiza en este punto algunas consideraciones que pasamos a extractar:

   -Se trata de zona arenas situadas sobre zona de marés aunque en algunos puntos está consolidada por vegetación.

   -Se insiste (folio 79) que en la zona se han realizado 9 calicatas y que 8 de ellas dan como resultado una textura arenosa en mas del 80% de la muestra y que hay un porcentaje bajísimo de materia orgánica.

   -También expone como la vegetación es la propia de zonas dunares y aporta cinco fotos mas (folios 84 a 86) de la vegetación enraizada en zona claramente arenosa.

   -La movilidad de la duna se acredita con la fotografía que obra al folio 87 del que resulta que las raíces de las plantas quedan en la superficie.

   En el Anejo 5 se incluye el Estudio del Medio Físico donde se hace mención a que se han realizado 19 calicatas de las que 15 dan como resultado dunas vegetadas (todas las situadas en la zona objeto de impugnación, tal como resulta de la comparación de lo que obra a los folios 321 y 322 con lo que obra en los planos de localización de las calicatas), y 2 calicatas dan como resultado playa. Examinando la localización de las calicatas resulta que buen parte de ellas están realizadas en los terrenos objeto de impugnación.

   A partir del folio 334 del Informe se analizan los resultados de cada una de las muestras ofreciendo los resultados de las pruebas (que arrojan como resultado arenas) así como las fotografías de las zonas donde se tomaron las muestras y ofrecen un resultado claro de que se trata de una unidad morfogenética configurada como duna.

   Es muy relevante para justificar la delimitación propuesta por la Orden de deslinde la fotografía que aparece en la pagina 391: se aprecia la diferencia entre el deslinden vigente y el propuesto pero también se aprecia como tras la costa baja rocosa existe un campo de dunas (necesarios para la estabilidad de la costa) en las que el análisis de las muestras tomadas permite apreciar que se trata de depósitos de materiales sueltos. Las fotografías que aparecen a los folios 395 hasta el folio 399 son concluyentes para confirmar la naturaleza dunar de los terrenos objeto del presente litigio.

   Las fotografías que aparecen en los folios 514 y hasta el folio 542 también son bastante clarificadoras y la que obra al folio 516 (fotografía 40) permite apreciar como la duna vegetada esta precedida de una zona de costa baja rocosa. Por lo tanto, las fotos incorporadas al escrito de demanda permiten entender como es compatible la zona baja rocosa con la existencia de una duna que justifica la delimitación del dominio publico realizada por la Orden recurrida".

   d) En cuanto a la prueba pericial practicada se señala: "QUINTO: La parte recurrente solicitó la practica de prueba pericial que se llevó a efecto tal como consta en el ramo de prueba de dicha parte.

   Dicho Informe parte del concepto de duna que resulta de determinada publicación científica (relativa, precisamente, a la costa del predio de S'Estalella y entiende que duna relicta es aquella que presenta una estabilización y fijación absolutas y que no tiene relación con el sistema duna-playa.

   A continuación, el Perito ofrece dos fotografías de la costa cada cinco vértices (aproximadamente) comentando lo que encuentra: arenas consolidadas por la vegetación, suelo pedregoso, acantilado bajo etc. Tras ello, ofrece un resumen general de la zona en tres tramos:

   -Entre el vértice 49 al 53: talud de arenas, dunas relictas.

   -Entre el vértice 53 al 90: zona de acantilado, sin arena; tramo de características rocosas

   -Entre los hitos 90 a 164 se trata de acantilado rocoso con altura de coronación en aumento.

   Considera que las calicatas no se han localizado en los sitios adecuados pues se han localizado en los caminos y que no se han realizado correctamente (por emplear una barra helicoidal que no permite mantener la cohesión de las diversas capas) y que el numero de capas es insuficiente y que no se analizaron todas las calicatas realizadas.

   Entiende que hoy no hay playa en SŽEstalella y que la presencia de arena se justifica porque hace 4500 años la zona si era playa pero que hoy tal playa ha desaparecido y que no existe contacto de la duna con la ribera del mar y que la duna se encuentra estabilizada y cubierta de vegetación.

   Concluye que SŽestalella es un campo de dunas relictas sin comunicación con el mar, estabilizadas y fijadas y que no deben ser incluidas en el dominio publico pues se encuentran fijadas y estabilizadas por la falta de conexión con la dinámica litoral y por la presencia de abundante vegetación.

   Por lo tanto, concluye que la zona impugnada está constituida por lo que llama dunas relictas y considera que estas se encuentran excluidas de la inclusión en el dominio publico".

   e) Y más adelante en relación con las dunas se indica: " SEXTO: Sobre esta cuestión relativa a la posibilidad de excluir del dominio publico las dunas estabilizadas ó ajenas a la dinámica marítima, la sentencia de esta Sala y Sección dictada en el recurso 282/2009 ya se estableció que: Esta Sala, ya en sentencias antiguas como la dictada en el recurso 1891/1996 estableció que la zona de dunas estaba incluida en el dominio publico marítimo terrestre: Por lo pronto debemos tomar como premisa el hecho de que el artículo 3.1.b de la Ley de Costas de 1.988 atribuye la consideración de playa, y por tanto de dominio público, a toda clase de "dunas", sin establecer clases o categorías dentro de éstas. Es el Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/89 el que establece una matización en su artículo 4.d al señalar que deben considerarse incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino así como las dunas fijadas por vegetación hasta el limite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. Quiere decirse con ello que como el precepto legal primeramente citado se refiere a las dunas, sin establecer distinciones, las matizaciones que introduce la norma reglamentaria han de ser interpretadas de una manera estricta a fin de no desvirtuar ni modificar el sentido del precepto legal.

   La sentencia, también de esta Sala, dictada en el recurso 627/1999 planteó el problema de las dunas vegetadas y partió de la aplicación de la normativa en la materia:

   - La Constitución, en el art. 132.2 establece que "Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental".

   - El Art 3 de la Ley de Costas señala que "Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución : 1. La ribera del mar y de las rías, que incluye: b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales".

   - El apartado d) del art. 4 del Reglamento de Costas , establece que: "Se considerarán incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino. Así mismo se incluirán las fijadas por la vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

   Sobre esta base entendió que «Es claro, pues, que se incluyen en el dominio público marítimo-terrestre estatal, las playas, y dentro de ellas, las dunas. Según la Ley de Costas su inclusión comprende, tanto las que tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales.

   Es decir, para la Ley, las dunas, todas las dunas, son de dominio público. Es el Reglamento quien efectúa una restricción en aquella definición, al comprender como pertenencia demanial "las dunas fijadas por la vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

   Semejante restricción solo puede ser entendida como una singular excepción que el legislador reglamentario efectúa del precepto legal, a menos que consideremos que por esta vía caben las definiciones demaniales, en contra de lo establecido en la Constitución al consagrar el principio de reserva legal.

   Así las cosas para excluir una duna del dominio público estatal, se precisa, una prueba específica y contundente de que la duna ha sido fijada por la vegetación hasta tal punto que no resulta necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. En definitiva, que se haya convertido en un elemento geológico muerto, sin actividad alguna para el entorno ni para sí misma, de forma tal que nada recibe de su periferia, ni esta nada de aquella.

   Mas contundente resulta, aún, una reciente sentencia del Tribunal Supremo de fecha 17 de Diciembre de 2009, dictada en el recurso 3828/2005 , la cual, en su fundamento jurídico Séptimo ha establecido: La cuestión jurídica a dirimir, como consecuencia del motivo de casación aducido por el Abogado del Estado, no es otra que la de si las dunas fijadas por la vegetación, cual son las que se encuentran entre los hitos 133 al 156 del tramo conocido como Cala d'es Torrent, forman parte de la ribera del mar y, por tanto, del dominio público marítimo terrestre.

   La solución se encuentra en el propio texto de los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas y de su Reglamento , que incluyen en la ribera del mar las dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino y otras causas naturales o artificiales, sin que el alcance de ambos preceptos pueda restringirse por una interpretación como la que hace el Tribunal de instancia de lo dispuesto en el artículo 4. d) del referido Reglamento, de manera que, estén o no en desplazamiento y evolución, las dunas litorales formadas por la acción del mar o del viento marino hay que incluirlas dentro de la ribera del mar y, por tanto, son bienes de dominio público marítimo terrestre, contrariamente a lo que opina la Sala sentenciadora.

   Así lo había declarado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia de 13 de julio de 2001 (recurso de casación 6963/1994 , fundamento jurídico quinto), según la cual «las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de playa siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación», y de lo que no hay duda, en contra de lo que sostiene la representación procesal de la entidad recurrente, es que las dunas en conflicto son litorales, como se desprende de toda la prueba practicada y valorada por la propia Sala de instancia, de manera que el motivo de casación alegado por el Abogado del Estado debe prosperar.

   Idéntico criterio resultó de la sentencia de fecha 15 de Junio de 2005 (Rec 3813/2002 ) dictada con ocasión de un supuesto como el que ahora nos ocupa en que había una costa rocosa seguida por una zona de dunas. El Tribunal Supremo siguió el mismo criterio que venimos exponiendo de considerar que nos encontramos ante dominio publico sobre la base del siguiente razonamiento: De aquí que no compartamos nosotros el criterio de la Sala sentenciadora acerca de las dunas con vegetación cuando la costa es rocosa y abrupta, formando un verdadero rompiente, pues entendemos que, aun así, esas dunas con vegetación pueden servir para garantizar la defensa de la costa, pero de lo que no cabe duda es de que las zonas de depósito de arenas, formadas por la acción del mar o del viento marino, constituyen parte de la ribera del mar y, por tanto, conforme a los mencionados artículos 3.1, b) de la Ley de Costas y 3.1b) de su Reglamento, deben delimitarse como ribera del mar y, en definitiva, como bienes de dominio público marítimo terrestre natural en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución , razón por la que el motivo de casación alegado debe ser íntegramente desestimado

   .

   Por lo tanto, en atención a que la argumentación de la parte recurrente concluye en que la zona en cuestión es una duna, aunque duna ajena a la dinámica litoral, no procede sino confirmar la Orden aprobatoria del deslinde puesto que siguiendo el criterio de las sentencias que acabamos de citar, la zona en cuestión tiene una clara consideración dunar y, por lo tanto, debe resultar incluida en el dominio publico marítimo terrestre"

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la entidad mercantil SŽESTELELLA, S. L., recurso de casación, en el cual esgrimía cuatro motivos de impugnación. Al haberse inadmitido por Auto de 29 de septiembre de 2011 los motivos segundo y tercero de impugnación ---como se ha puesto de manifiesto en el quinto de los Antecedentes de Hecho de esta sentencia---, únicamente vamos a referirnos a los motivos admitidos en ese auto, a saber:

   1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA). En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe los artículos 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), y 42.2, 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, así como la jurisprudencia que fuere aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

   4. - Al amparo del mismo artículo 88.1.d) de la LRJCA . En concreto, se considera que la sentencia de instancia incurre en infracción de los artículos 3 y 4 de la LC , así como de los artículos 4.d ) y 5 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, de los artículos 33 y 24 de la Constitución Española , del 77 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y de la jurisprudencia que cita.

   Antes del examen de los motivos admitidos debe rechazarse la solicitud de suspensión de la Diligencia de Votación y Fallo del Recurso de Casación formulado por la entidad recurrente, con base en un insólito y sorprendente informe emitido en fecha de 12 de diciembre de 2012 por el Jefe de la Demarcación de Costas de las Islas Baleares y cuyo destinatario era la Jefa de la Abogacía del Estado de las Islas Baleares; impropias resultan las valoraciones jurídicas que en el mismo se realizan sobre el concreto tramo afectado por el deslinde que nos ocupa analizando un proyecto de ley que se encuentra en tramitación parlamentaria.

   CUARTO .- En el primero de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que, aunque el procedimiento administrativo de deslinde se haya incoado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/2003, de 30 de diciembre, que introdujo un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la LC y fijó un plazo de "veinticuatro meses" para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, ello no supone que en este caso no se haya producido la caducidad de dicho procedimiento, al haberse incoado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, y haber transcurrido con exceso el plazo de seis meses, entonces aplicable, desde el 6 de septiembre de 1999 ---fecha de la incoación del procedimiento de deslinde--- hasta la fecha de aprobación del mismo mediante Orden Ministerial de 6 de mayo de 2008.

   Este motivo ha de ser estimado por las razones que se exponen a continuación.

   La jurisprudencia más reciente --- SSTS de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ), 6 de abril de 2011 (casación 1795/2007 ) y 18 octubre de 2012 (casación 2981/2011 )--- ha señalado, en relación con los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la LRJPA , llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que los mismos son también aplicables a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre "iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999".

   En la citada sentencia de 26 de mayo de 2010 se anula la de instancia, precisamente por no haber declarado caducado el procedimiento administrativo de deslinde marítimo-terrestre al que se refiere, y se anula la Orden impugnada del Ministerio de Medio Ambiente por haberse dictado cuando había caducado ese procedimiento al haber transcurrido "el plazo de seis meses" previsto en el artículo 42.2 de la LRJPA , en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que se consideraba aplicable por haberse iniciado el procedimiento de desline cuando ya estaba en vigor esa Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002. Se dice, en concreto, así en esa sentencia:

   "Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo tiene ya declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 28 de enero de 2009 (recurso de casación 4043/2005 ), 29 de abril de 2009 (recurso de casación 5036/2005 ), 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 3046/2006 ) y 19 de mayo de 2010 (recursos de casación 2839/2006 y 2993/2006 ), que el plazo de caducidad establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992 es aplicable a los procedimientos de deslinde de vías pecuarias porque el artículo 44.2, redactado por Ley 4/1999, de 13 de enero , contempla la caducidad de los procedimientos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, lo que hace referencia a cualquier persona concreta afectada y no como en la redacción anterior que aludía a la ciudadanía en general.

   También en nuestra sentencia, de fecha 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 5447/2006 ), hemos declarado, en relación con un procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, iniciado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que resulta aplicable el plazo de caducidad establecido en la nueva redacción del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , al no haber norma alguna reguladora de ese procedimiento que establezca un plazo superior al de tres meses, que fija este precepto.

   (...) Hasta ahora esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado acerca de la aplicación de los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la Ley 30/19992 , llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero, a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999, y antes de la vigencia, el 1 de enero de 2003, de la Ley 53/2002, que fijó un plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre.

   Pues bien, en armonía con el indicado criterio que hemos establecido para los deslindes de vías pecuarias y para la recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, debido a que, a partir de la vigencia de la Ley 4/1999, al regular los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio ya no se refiere a la ciudadanía en general sino que se limita a sancionar con la caducidad los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como sucede con el que examinamos, tenemos que entender que, de no dictarse resolución expresa en el plazo establecido en el artículos 42 de la Ley 30/1992 , en la nueva redacción dada por Ley 4/1999, el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre debe declararse caducado con el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas ( artículos 132.1 de la Constitución , 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ).

   (...) La cuestión, una vez establecida la doctrina de la posible caducidad de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que lo fue, como hemos dicho, el día 14 de abril de 1999, es la determinación del plazo para resolver dichos procedimientos antes de haber entrado en vigor la citada Ley 53/2002, que, como también hemos indicado, fue el 1 de enero de 2003, pues, los procedimientos de deslinde iniciados a partir de esta fecha, cuentan con el plazo ya indicado de veinticuatro meses.

   Ni la Ley de Costas 22/1988 ni su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, habían fijado un plazo general para resolver los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre, lo que impuso a la jurisprudencia una tarea de interpretación, que dio como resultado la doctrina a que se ha atenido la Sala de instancia para resolver, si bien acabamos de explicar las razones por las que no es de aplicación a los procedimientos de deslinde incoados a partir del día 14 de abril de 1999, en que entró en vigor la Ley 4/1999.

   De esta ausencia de fijación de un plazo podríamos deducir, como hicimos en nuestra citada sentencia de 25 de mayo de 2009 respecto del procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, que ese plazo es el de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , según redacción dada por Ley 4/1999, debido a que las normas reguladoras del procedimiento de deslinde marítimo-terrestre no fijan un plazo máximo.

   No obstante, si analizamos el procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre desarrollado minuciosamente en el mencionado Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, comprobamos que contiene una serie de trámites obligados desde su incoación para los que se señalan unos plazos que, sumados, superan el de tres meses, de manera que hemos de entender que las normas reguladoras del procedimiento ( artículos 20 a 27 del Reglamento en ejecución de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Costas ) fijan un plazo superior a tres meses para dictar resolución expresa.

   Ahora bien, al estar este plazo establecido por una norma reglamentaria es aplicable lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo 42 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por Ley 4/1999, según el cual el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor (como ahora sucede con la redacción dada al artículo 12.1 de la Ley de Costas por Ley 53/2002 ) o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

   Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002 ocurrida el 1 de enero de 2003, no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.

   Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento».

   En la STS de esta Sala de 6 de abril de 2011, a la que antes se ha hecho referencia, también se anula la sentencia de instancia, así como la Orden del Ministerio de Medio Ambiente impugnada de 27 de mayo de 2004, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre al que se refiere, por "caducidad del procedimiento en el que fue dictada", al haber sobrepasado con creces el plazo de seis meses señalado en el artículo 42.2 de la LRJPA , en la redacción dada por la Ley 4/1999, siendo ese plazo el aplicable por haberse iniciado el procedimiento el 27 de julio de 2000.

   Pues bien, este criterio es el que tenemos que aplicar también al supuesto de autos.

   Aunque la sentencia de instancia alude a que la Dirección General de Costas "autoriza" la incoación del procedimiento de deslinde el 21 de noviembre de 1994, lo cierto es que esa fecha no puede tenerse en cuenta para ser considerado como el de la iniciación del procedimiento de deslinde, pues no lo incoa, sino que autoriza a la Demarcación de Costas de Baleares para que lleve a cabo, de oficio, el deslinde del dominio público marítimo-terrestre en el término municipal de Llucmayor-Mallorca.

   No es hasta el 6 de septiembre de 1999 cuando la Demarcación de Costas en Illes Balears dispone ---en escrito que lleva por título "Incoación de expediente e información pública durante el plazo de un mes, del deslinde de oficio del límite interior del dominio público marítimo-terrestre del término municipal de Llucmayor-Mallorca, para comparecencia, examen y formulación de alegaciones a la delimitación provisional" ---, que, en cumplimiento de los artículos 21 y 22 del Reglamento de la Ley de Costas , se somete a información Pública "durante el plazo de un mes, a partir del día siguiente a la publicación del presente anuncio en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears (BOCAIB), el expediente de deslinde" , añadiendo: "Hacer pública la suspensión de otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo y terrestre y en su zona de servidumbre de protección, hasta la resolución del expediente de deslinde, que llevara implícita el levantamiento de dicha suspensión. No obstante, y previa autorización, podrán realizarse obras de emergencia para prevenir o reparar daños". Esa publicación se efectuó en el BOCAIB de 16 de septiembre de 1999 .

   Consta también la remisión del citado acuerdo de la Demarcación de Costas de las Illes Balears el 7 de septiembre de 1999 al Diario de Mallorca ---que lo publicó el 9 siguiente --- así como al Ayuntamiento de Llucmayor para su publicación en el Tablón de Edictos.

   La publicación en el Tablón de Anuncios de la propia Demarcación de Costas se efectuó desde el 8 de ese mes de septiembre hasta el 18 de octubre de 1999 .

   El procedimiento de deslinde viene regulado en el artículo 12 de la vigente Ley de Costas y desarrollado en los artículos 20 y siguientes del Reglamento General . El artículo 21.2 del Reglamento dispone que "La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo terrestre y en la zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión" . Y en el siguiente artículo 22.2 del Reglamento se establece que el Servicio Periférico de Costas procederá simultáneamente a " la publicación del anuncio de incoación del expediente en el boletín oficial de la provincia, en su propio tablón de anuncios y en un diario de los de mayor circulación en la zona, con el fin de que en el plazo un mes, cualquier interesado pueda comparecer en el expediente...y formular las alegaciones que estime oportunas ".

   Es, precisamente, en el citado Acuerdo de la Demarcación de Costas de 6 septiembre de 1999 cuando se dispone la publicación de la incoación del expediente y se hace pública la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo y terrestre y en su zona de servidumbre de protección. Es decir, ese Acuerdo de 6 de septiembre de 1999 contiene las distintas exigencias procedimentales que corresponden al Acuerdo de incoación del expediente de deslinde, por lo que ha de estarse a esa fecha como de inicio del procedimiento, máxime cuanto la resolución que "autoriza" la realización del deslinde de 21 de noviembre de 1994 no fue objeto de publicación, lo que la priva de efecto alguno frente a terceros.

   Así resulta de la STS de 18 de octubre de 2012 (casación 2981/2011 ), que confirma la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 11 de marzo de 2011, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 258/2008 , que había declarado la caducidad del procedimiento, en un supuesto análogo al aquí planteado.

   Sucede, además, que en el expediente remitido por la Administración se reconoce que la incoación del procedimiento de deslinde no se efectuó el 21 de noviembre de 1994, sino con posterioridad a esa fecha . Así, en el apartado 1.1.2 sobre "Justificación y antecedentes administrativos", que consta en el Tomo III, se indica ---de forma expresa--- que la incoación del expediente se produjo el 6 de septiembre de 1999. En el Acuerdo de la Demarcación de Costas en Illes Balears de 7 de febrero de 2003, que dispone un nuevo trámite de información pública, se señala que el procedimiento de deslinde fue incoado "mediante anuncio publicado en el BOIB con fecha 16/09/99" .

   De esta manera, al iniciarse el procedimiento de deslinde el 6 de septiembre de 1999, es decir, después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero (lo que se produjo el 14 de abril de ese año) ---lo que, por otra parte, también sucedería de entenderse incoado ese procedimiento el 16 de septiembre de 1999, como se admite por la Demarcación de Costas en el mencionado Acuerdo de 7 de febrero de 2003--- , y haberse dictado la Orden ministerial aprobatoria del mismo el 6 de mayo de 2008, nos encontramos ante un procedimiento que había caducado por haber sobrepasado con creces el plazo de seis meses señalado por el artículo 42.2 de la LRJPA , en la redacción dada por Ley 4/1999.

   Por esta razón, además de declarar que ha lugar al recurso de casación por ser estimable el primero de los motivos alegados, procede, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la LRJCA , la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto y la anulación de la citada Orden Ministerial de 6 de mayo de 2008.

   Por ello no resulta necesario el examen del otro motivo de impugnación planteado por la mercantil recurrente.

   QUINTO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la citada LRJCA , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordantemente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley , este último en la redacción que estaba vigente cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo, aquí aplicable.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 2266/2011, interpuesto por la representación de la entidad mercantil SŽESTELELLA, S. L., contra la sentencia dictada el 24 de febrero de 2011 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso contencioso-administrativo 692/2008 , que, en consecuencia, queda casada, anulada y sin efecto alguno.

2. - Que, con estimación del Recurso Contencioso-administrativo 692/2008 interpuesto por la representación de la entidad SŽESTELELLA, S. L., debemos anular y anulamos la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 6 de mayo de 2008 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 38.426 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Llucmayor, Isla de Mallorca (Illes Balears).

3. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.