STS, 7 de Diciembre de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 25 de noviembre de 2009, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1016/2006 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

QUE DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por EL CANAL DE ISABEL II contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto el 10 de mayo de 2006 contra resolución de 22 de marzo de 2006 dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo, acordando la revisión de la autorización del vertido de aguas residuales otorgadas a la recurrente mediante resolución de 16 de marzo de 1993, confirmando la resolución recurrida, SIN COSTAS .

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Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia, de fecha 17 de febrero de 2010, que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de ésta, y, una vez que se recibieron las actuaciones en esta Sala, se hizo saber al indicado Letrado de la Comunidad de Madrid para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en dicho plazo, lo que llevó a cabo con fecha 25 de mayo de 2010, solicitando se declarara haber lugar al recurso y se casara y anulara la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dió traslado por copia a la representación procesal de la Administración General del Estado, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 15 de noviembre de 2010.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendiente de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijo para votación y fallo el día 5 de diciembre de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas legalmente.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de fecha 22 de marzo de 2006, acordando la revisión de la autorización del vertido de aguas residuales otorgada a la recurrente mediante resolución de 16 de marzo de 1993, procedentes de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Picadas al cauce del arroyo Pelayos, en el término municipal de Pelayos de la Presa.

Fundamenta la sentencia la conclusión que expresa en el fallo, respecto de la aplicación de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , por el que se modifica el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, que «Para resolver esta cuestión hay que acudir en primer lugar a la Disposición Transitoria segunda del Real Decreto 606/03 ( relativa al régimen de las autorizaciones de vertido otorgadas conforme a la ley 29/85 ), fundamento de la cobertura jurídica de la revisión de la autorización impugnada, cuyo apartado primero se expresa en los siguientes términos: 1.- El organismo de cuenca revisará, en el plazo de dos años, las autorizaciones de vertido concedidas a la entrada en vigor de este Real Decreto, para adaptarlas a lo dispuesto en los art. 245 y siguientes del Reglamento del Dominio público Hidráulico".

La finalidad de la norma se encuentra pues en que las autorizaciones otorgadas conforme a la antigua norma 29/85 se adapten al nuevo régimen de autorizaciones de vertidos que se consagran en los art. 245 a 271 del RDPH, que fueron modificados por el Real Decreto 606/03 .

Esto supone que la Confederación Hidrográfica del Tajo está legitimada para revisar las autorizaciones a fin de adecuarlas a las nuevas normativas existentes.

Alega la recurrente que la revisión efectuada en su caso, no ha tenido por objeto la adecuación a la normativa en vigor, pues procede la imposición de condiciones nuevas, relacionadas con cuestiones técnicas de gestión de aguas y de vertidos, que en nada se han visto afectadas por el Real Decreto 606/03 , siendo por tanto innecesaria su adaptación al nuevo reglamento del dominio público hidráulico. Para resolver esta cuestión hay que acudir al artículo 261 del Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, (...) Con fecha de 7 de junio de 2003 entró en vigor la modificación del reglamento del Dominio público hidráulico, aprobado por RD 606/03, de 23 de mayo , estableciendo en su disposición transitoria segunda , que el Organismo de Cuenca revisará las autorizaciones de vertido para adaptarlas a lo dispuesto en los artículos 245 y siguientes del RDPH.

Según lo expuesto, hay que estar a lo que se establezca en los planes Hidrológicos y en este caso, el plan hidrológico de la Cuenca del Tajo, aprobado por Real Decreto 1664/98, de 24 de julio, y orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones del contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Tajo, establecen como objetivo de calidad para el tramo del río Guadarrama y sus afluentes aguas una serie de tramos referentes a concentraciones, y tal y como se explica en la resolución de 10 de febrero de 2006, en la propuesta de "revisión de la determinación de zonas sensibles atendiendo a los criterios establecidos en la Directiva 91/271/CEE de la Confederación Hidrográfica del Tajo " se incluye a la zona donde se realiza el vertido de la EDAR como zona sensible,.

Es por ello, que el RD 606/03 si que se refiere a cuestiones técnicas de gestión de aguas y vertidos en la medida en que el aparado c) del artículo antes mencionado permite la revisión para adecuar el vertido a las normas de calidad ambiental correspondientes al medio receptor contemplado en el respectivo plan hidrológico de cuenca o, en su defecto, a las normas de emisión y de calidad ambiental que se dicten con carácter general, y en este caso, tal y como se ha expuesto, el plan hidrológico y la normativa indicada determinan objetivos de calidad a fin de conseguir concentraciones determinadas de sólidos en suspensión, DBO5, Amonio, y fósforo total...

La propia revisión se considera pues un componente esencial en cualquier estrategia ambiental y para que logre en realidad desempeñar tal papel, debe a la vez ser eficiente y eficaz y mantenerse en proceso de revisión dinámica, que permita dar respuesta a las necesidades que surjan y las adecuaciones a los avances que esta materia tiene a nivel internacional. Este proceso abarca la Ley Marco y demás regulaciones legales destinadas a proteger el medio ambiente, incluidas las normas técnicas en materia de protección ambiental , siendo así que la normativa en materia ambiental es continúa, entre otras muchas, y a título de ejemplo destacar la ley 9/06, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de planes y programas de Medio Ambiente, Ley 42/07, de 13 de diciembre , de patrimonio natural y biodiversidad, la ley 26/07 , de responsabilidad medioambiental ...».

El recurso de casación se construye sobre cinco motivos invocados al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción .

El primero por infracción de lo dispuesto en el artículo 62.1 e) y, subsidiariamente, en el artículo 63.1, ambos de la Ley 30/1992 , por haberse rechazado la alegación de nulidad y, en su caso, anulabilidad de la resolución impugnada, ya que la resolución administrativa recurrida se excedió, al imponer a la autorización del vertido determinadas condiciones, de la previsión contenida en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , de modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 11 de abril de 1986, que reconoce la facultad del organismo de cuenca de revisar las autorizaciones de vertidos otorgadas conforme a la Ley 29/1985, de Aguas y su normativa de desarrollo, para adaptar las mismas a lo prevenido en los artículos 245 y siguientes del Reglamento de Dominio Público Hidráulico . Siendo así que la revisión efectuada por la Confederación Hidrográfica del Tajo de la autorización, otorgada el 29 de junio de 1993, no tuvo por objeto la adecuación de dicha autorización a la redacción en vigor del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, sino que procedió a la imposición de unas condiciones nuevas relacionadas con cuestiones técnicas de gestión de aguas y vertidos, que en nada se han visto afectadas por el referido Real Decreto 606/2003.

El segundo por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, que desarrolla el Real Decreto-Ley 11/1995, que establece las normas aplicables al tratamiento de aguas residuales urbanas, ya que el Cuadro del Anexo I señala los parámetros del fósforo que habrá que estar a la media anual, por lo que no procede aplicar un límite máximo de emisión sobre una muestra tomada durante un periodo de 24 horas. Sin que ello esté justificado, como incorrectamente considera la Sala de instancia, por el artículo 27.2 del Plan Hidrológico del Tajo, aprobado por Orden de 13 de agosto de 1999, que permite imponer en las autorizaciones de vertidos seguimientos más rigurosos cuando fuera preciso para garantizar que las aguas receptoras cumplen con los objetivos de calidad normativamente previstos, pues, frente a ello, el referido Cuadro 2 del Anexo I del Real Decreto 509/1996 dispone que se podrá utilizar uno u otro parámetro, pero deber ser la Confederación quien realice los análisis procedentes para determinar cuál es el límite de fósforo que corresponde a la Estación Depuradora.

El tercero por haber vulnerado la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 101.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , al hacer recaer, con base en este precepto, sobre el Canal de Isabel II el cumplimiento de determinadas obligaciones que legalmente le son ajenas, entre ellas remitir en el primer trimestre de cada año un informe con el resumen de los datos de seguimiento y explotación de las instalaciones de tratamiento, en el que se deberá incluir la información referida a la existencia de vertidos en los colectores de sustancias peligrosas.

El cuarto motivo de casación, en relación a la condición V del aparado 1.a), sobre la realización de la analítica del efluente por entidad colaboradora, señala que ni el artículo 101 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ni el 255 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico disponen la intervención preceptiva del tal tipo de entidades. Así el titular de la autorización podrá acreditarse por entidades que se homologuen al efecto, convirtiéndose la intervención por entidad colaboradora como facultativa según el artículo 12, apartados 2 y 3, y 13.3, de la Orden MAN 985/2006 de 23 de marzo que desarrolla el régimen jurídico de las entidades colaboradoras de las Administraciones hidráulicas en materia de control y vigilancia de la calidad de las aguas y de gestión de los vertidos al dominio público hidráulico.

Y, por último, el quinto motivo imputa a la sentencia recurrida haber vulnerado lo dispuesto en el artículo 113 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , por cuanto, a su amparo, el apartado 6º de la Condición XII, incurre en duplicidad impositiva, toda vez que se solapa con el hecho imponible de la tasa, denominada canon de control de vertidos, regulada en el mencionado artículo 113. Y ello porque, en el mencionado apartado de la expresada condición, se señala que, a efectos de comprobar la incidencia del vertido en la calidad del medio receptor, la Confederación podrá inspeccionar y vigilar las obras e instalaciones, siendo por cuenta del autorizado los gastos que por tal motivo se originen, de manera que concurren en una misma finalidad, que es la de velar por el medio receptor del vertido, dos cargas pecuniarias a soportar por el autorizado. De un lado la referida tasa y de otro los gastos a repercutir por la Confederación al amparo de la condición impugnada.

Por su parte. la Administración recurrida aduce que dicho recurso de casación es inadmisible, puesto que el recurso se basa, con carácter general, en un intento de reproducción de debate surgido en la instancia, prescindiendo de lo resuelto por Sentencia. En concreto, respecto del primer motivo no se señalan las infracciones concretas que se imputan a la decisión judicial recurrida. Y, respecto al motivo tercero, insiste en que debe inadmitirse porque no hay crítica de la sentencia.

Entrando en detalle, por lo que respecta al primer motivo, concluye que no hay un exceso a la habilitación legal en la revisión de la autorización, pues la Disposición Transitoria Segunda del RD 606/2003, de 23 de mayo , que modificó el Reglamento de Dominio Público Hidráulico autorizó la revisión de las autorizaciones, habiendo quedado afectada por el contenido de la reforma la autorización otorgada el 6 de septiembre de 2000. Así el artículo 261, apartado c ) permite al organismo de cuenca la revisión para adecuar el vertido a las normas de calidad de las aguas contempladas en el plan hidrológico de cuenca. El segundo merece también la desestimación, pues el propio recurrente viene a reconocer las facultades de la Administración Hidráulica. En el motivo tercero, por su parte, se reitera incorrectamente el debate sustanciado en la instancia sin hacer una crítica de la sentencia, y se indica que la vinculación entre el Canal de Isabel II y la Administración recurrente es tal que no merece ser discutida por evidente. El motivo cuarto también debe ser desestimado pues de los artículos 101.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , 255 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y 3.1 de la Orden de 23 de marzo de 2005 se deduce que la analítica la efectuará una entidad colaboradora habilitada al efecto con carácter exclusivo. Y, finalmente, por lo que respecta al quinto motivo de casación, también debe ser desestimado porque, como se declara en la sentencia recurrida, lo que grava el canon de control de vertidos es el hecho del vertido autorizado, por lo que dicho canon es compatible con los gastos girados por el control, inspección o vigilancia efectuados, en concreto por la inspección y vigilancia de las obras e instalaciones. Por todo ello terminó con la súplica de que se " inadmita el recurso o, en su defecto, declare no haber lugar al mismo " con imposición de costas a la recurrente.

Resulta obligado analizar, con carácter preferente, la inadmisión que invoca el Abogado del Estado.

Esta oposición a la admisión del recurso de casación se basa en la falta de crítica de la sentencia, al reproducir el debate surgido en la instancia. Hemos de rechazar esta causa de inadmisión del recurso, toda vez que las infracciones que se invocan en el escrito de interposición se imputan a la sentencia recurrida, emitiendo un juicio crítico sobre la misma al desarrollar las infracciones normativas esgrimidas, aunque se utilicen argumentos ya expuestos en la instancia.

En concreto, en relación al motivo primero, el recurrente identifica las concretas infracciones que reputa a la sentencia recurrida, esto es, los artículos 62.1.e) y el 63.1 de la Ley 30/1992 , por cuanto entiende que la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 606/2003 , no ampara cada una de las condiciones que la resolución impugnada impuso de nuevo a la autorización del vertido, declarando que todas ellas tenían una causa legítima. Y, por su parte, lo mismo sucede respecto del motivo tercero, cuando se señala que la Sala de instancia ha vulnerado los artículos 101.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y 251 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , a los que alude expresamente la propia sentencia en el fundamento de derecho cuarto, punto 2º, en relación con el deber de informar sobre la existencia de vertidos en los colectores de sustancias peligrosas.

Despejado tal obstáculo procesal nos corresponde examinar los motivos que vertebran esta casación.

Como hemos anticipado, en el primer motivo de casación se achaca a la Sala de instancia la lesión de los artículos 62. 1 e ) o 63.1, ambos de la Ley 30/1992 , por cuanto desestima la pretensión relativa a la nulidad o anulabilidad de la resolución administrativa impugnada por haberse excedido en el establecimiento de determinadas condiciones respecto de la previsión contenida en la citada Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , que reconoce la facultad del organismo de cuenca de revisar las autorizaciones de vertidos otorgadas de conformidad con la Ley 29/1985, de Aguas, y su normativa de desarrollo, para adaptar las mismas a lo prevenido en los artículos 245 y siguientes del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , redactados conforme al mentado Real Decreto.

El motivo ha de ser estimado por las razones que seguidamente se expresan, y que ya hemos declarado en Sentencias de 30 de marzo de 2012 (recurso de casación nº 2322/2009 ), 12 de abril de 2012 (recurso de casación nº 1478/2009 ), 20 de julio de 2012 (recurso de casación nº 2016/2009 ), 28 de septiembre de 2012 (recurso de casación nº 3374/2009 ) y 28 de septiembre de 2012 (recurso de casación nº 1584/2009 ), sobre la misma cuestión.

El marco normativo que presta cobertura al acto administrativo impugnado en la instancia es, como antes anunciamos, el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los Títulos preliminar, I, IV, V, VI y VIII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.

En el citado real decreto se contiene una disposición transitoria segunda , cuyo apartado 1 dispone que " el organismo de cuenca revisará, en el plazo de dos años, las autorizaciones de vertido concedidas a la entrada en vigor de este real decreto , para adaptarlas a lo dispuesto en los artículos 245 y siguientes del Reglamento de Dominio Público Hidráulico ".

Esta norma transitoria nos indica, teniendo en cuenta que no se cuestiona que estemos ante una autorización de vertidos anterior a la entrada en vigor de ese real decreto, que su finalidad es adecuar y acomodar --"adaptar" dice la norma-- el contenido de tales autorizaciones a " lo dispuesto en los artículos 245 y siguientes " del citado Reglamento. Por ello conviene traer a colación lo que señala el preámbulo del citado Real Decreto 606/2003 al respecto, que, sin hacer mayores precisiones, indica que la revisión de tales autorizaciones tiene por objeto su " adecuación a la normativa en vigor ", que impone, como es natural, dicha modificación reglamentaria, a realizar en dos años.

Si esto es así, resulta obvio que las condiciones introducidas, al revisar la autorización, excederán de los contornos que fija dicha disposición transitoria, cuando incumplan o se desentiendan de los términos que la habilitación reglamentaria impone para efectuar tal revisión. Dicho de otro modo, al socaire de la modificación reglamentaria realizada por el RD 606/2003, no pueden introducirse modificaciones desvinculadas de lo dispuesto en los artículos 245 y siguientes del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , que es precisamente lo que ha sucedido en el caso examinado.

El examen de la resolución impugnada en la instancia, a pesar de los esfuerzos de la sentencia recurrida por hacer un enjuiciamiento integral de las condiciones introducidas desligada de su acomodación a los límites que fija la citada disposición transitoria segunda del RD 606/2003 , pone de manifiesto que en la misma se ha realizado una revisión completa y prolija de las condiciones de la autorización del vertido, desligada de lo dispuesto en los artículos 245 y siguientes del citado reglamento a que se remite la transitoria segunda. La comparación entre aquellos y ésta no resiste, a estos efectos, el menor contraste sobre la cobertura de sus previsiones.

Así es, el contenido del acto revisor del organismo de cuenca no indica el engarce de las modificaciones que introduce -- condiciones-- con las previsiones de tales preceptos, artículos 245 y siguientes, a los que se remite la citada transitoria. No se justifica, por tanto, el amparo normativo reglamentario --dentro de los citados artículos 245 y siguientes-- de cada novedad que se introduce al revisar la autorización. De modo que se hace una suerte de revisión completa y global desvinculada de los contornos que marca la indicada disposición transitoria segunda , apartado 1, del RD 606/2003 , y desbordando, por tanto, los límites que impone la mentada norma reglamentaria.

Conviene añadir que la autorización se concedió mediante Resolución de la citada Confederación, que autorizó al Canal de Isabel II el vertido de aguas residuales procedentes de la indicada estación depuradora de Picadas al cauce del río Pelayos. Posteriormente, al entrar en vigor, en fecha 7 de junio de 2003, ex disposición final segunda del mentado RD 606/2003 , la modificación citada del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, es cuando se procede a la revisión de las autorizaciones de vertido anteriores.

En definitiva, la revisión de las condiciones de la autorización no encuentra fundamento en la habilitación que establece la disposición transitoria segunda del RD 606/2003 , al encontrar su soporte normativo extramuros de la modificación de los artículos 245 y siguientes. De manera que la determinación de los límites máximos de fósforo y de nitrógeno, de los métodos de control, de la remisión de información, de la realización de declaraciones analíticas, del abono de gastos, y, en fin, de todas las cuestiones impugnadas, son muestra de la independencia de la revisión impugnada en la instancia, respecto de la reforma reglamentaria de tanta cita, llevada a cabo por RD 606/2003. Y, por tanto, más parece que se han aprovechado las previsiones que introduce el Real Decreto de 2003 de tanta cita en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, para hacer una revisión general de la autorización concedida en 1993.

Tampoco consideramos suficiente, por lo demás, lo dispuesto en el artículo 245.3 de del Reglamento de tanta cita.

Así es, el citado precepto reglamentario, expresamente aludido en la transitoria cuya infracción se alega cuando se refiere a los " artículos 245 y siguientes ", establece la finalidad de alcanzar un " buen estado ecológico de las aguas ", teniendo en cuenta las " normas de calidad, los objetivos ambientales y las características de emisión e inmisión establecidas en este reglamento y en el resto de la normativa en materia de aguas ". La referencia genérica a la normativa de aguas no permite asumir cualquier regulación ajena a las previsiones de los artículos 245 y siguientes del reglamento, según establecía la transitoria segunda de tanta cita.

En definitiva, las revisiones globales de las autorizaciones de vertido exceden de los límites que fija la citada transitoria segunda, y no encuentran amparo en la referencia del artículo 245.3, pues la invocación de toda la normativa vigente en materia de aguas desvirtúa la naturaleza de la revisión específica que impone la disposición transitoria segunda del RD 606/2003 .

La interpretación contraria que postula la Administración recurrida nos llevaría a la conclusión de que al amparo de la revisión prevista en dicha norma reglamentaria transitoria, se puede realizar una adaptación integral de una autorización concedida en 1993 a todas las normas posteriores o a las vigentes al tiempo de la revisión, prescindiendo de los cauces adecuados para realizar tal revisión, y sin tener en cuenta, insistimos, el tenor literal de la citada norma reglamentaria transitoria y la finalidad que está llamada a cumplir, a saber, la adaptación de tales autorizaciones a las previsiones de los artículos 245 y siguientes del reglamento de tanta cita.

La estimación del motivo primero, en los términos realizados, hace innecesario el examen separado de los demás. Ni que decir tiene que esta estimación comporta, como se deduce de cuánto hemos expuesto al amparo del artículo 95.2.d) de la LJCA , la declaración de haber lugar al recurso de casación, y la estimación del recurso contencioso administrativo.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto determina que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, según lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.