STS, 30 de Octubre de 2012

La sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: <<DESESTIMAMOS EL RECURSO INTERPUESTO POR la Procuradora Doña Marta Franch Martínez, en nombre y representación de Isolux Corsán Inmobiliaria S.A., contra la orden de 359/2008, dictada por la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, el día 7/10/2008 y en la que acuerda inadmitir la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial que había presentado el 7/05/2008 en relación con los perjuicios causados en el desarrollo del proyecto de ordenación y urbanización del ámbito denominado Sector "La Fábrica", en el término municipal de Ajalvir, orden que confirmamos porque es ajustada a Derecho. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia en la tramitación de este recurso.>>

Notificada la anterior sentencia, por la representación de "Isolux Corsán Inmobiliaria" se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de 3 de marzo de 2010 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de "Isolux Corsán Inmobiliaria" se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se fundan y suplicando a la Sala "...dicte Sentencia estimando el recurso y, en consecuencia, con estimación del motivo casacional expuesto, case y anule la Sentencia recurrida, y dicte Sentencia que la sustituya y por la que, con base en el artículo 95.2.d) de la LJCA , entre a conocer del fondo del asunto, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada y, por consiguiente, con anulación de la Orden nº 359/08, de 7 de octubre, de la Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, declare la procedencia de la admisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ISOLUX CORSÁN INMOBILIARIA, S.A. y reconozca a mi mandante el derecho a una indemnización de 761.554 €, por los daños producido en los términos expresados en su demanda, actualizando esa cantidad con arreglo al artículo 141.3 de la LRJPAC, más, en su caso, los correspondientes intereses; condenando a la Administración demandada a su inmediato pago y a las costas causadas."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, y no habiéndose personado la parte recurrida, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 23 de octubre de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de Sala.

Se interpone recurso de casación por la mercantil "Isolux Corsán Inmobiliaria, S.A.", contra la sentencia de la Sección octava, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de febrero de 2010, dictada en el recurso 887/2008 , promovido en impugnación de la Orden 359/2008, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, del 7 de octubre de 2008, que inadmitió a trámite la reclamación de indemnización de los gastos que le había ocasionado el desarrollo del Proyecto de Ordenación y Urbanización del ámbito territorial denominado "La Fábrica"; en término municipal de Ajalvir (Madrid). La sentencia de instancia desestima el recurso y confirma la resolución impugnada.

El recurso se interpone por un único motivo, al amparo del artículo 88.1º.d), por el que se denuncia que se infringen en la sentencia de instancia los artículos 3.1 º y 2 º; 139.1 º y 2 º y 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como la jurisprudencia de esta Sala establecida en las sentencias de 15 de febrero de 2006 ; 7 de marzo de 2000 y 22 de marzo de 1999 y 7 de octubre de 1991 .

No se formula oposición por la defensa de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Los presupuestos fácticos que sirven de fundamento a la actuación administrativa de que trae causa este recurso son simples y están referidos al hecho de haber promovido la recurrente una actuación urbanística de transformación de suelo del denominado "Sector R.1 <<La Fábrica>>", del término municipal de Ajalvir (Madrid), llegándose a realizar los trabajos para la aprobación del Avance de la Reforma del Plan General que legitimara dicha actuación. La aprobación del Avance y como establecía el artículo 56 de la Ley Autonómica 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, de la Comunidad de Madrid, se somete a informe del Servicio de Evaluación Ambiental, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, que se emite en fecha 19 de noviembre de 2002 (obra a los folios 57 y siguientes del expediente). A juicio de la recurrente en dicho informe se había admitido la viabilidad del Proyecto de Reforma que contenía el Avance, lo que le llevó a realizar una serie de gastos tales como contratos de opciones de compra de terrenos, de redacción de proyectos y demás actuaciones propias de dicha iniciativa urbanística. Realizados tales gastos, se procede por el Ayuntamiento a requerir Informe Previo de Análisis Ambiental del Avance -es importante destacar que ese informe no es de una aprobación, siquiera fuese inicial, de la Reforma del Plan- que se emite en fecha 3 de mayo de 2007, por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental en el que, por las razones que en el mismo se contienen, se decide informar desfavorablemente la actuación urbanizadora promovida a instancias de la recurrente -obra a los folios 83 y siguientes-. Se argumenta en el razonar de la recurrente que ese informe desfavorable es el que comporta que no se continuara con la tramitación de la Reforma del Planeamiento que permitiría la aprobación del Proyecto iniciado a su instancia.

A juicio de la defensa de la recurrente, se produjo un cambio de criterio por la Administración Autonómica en relación a la viabilidad del Proyecto entre uno y otro informe y ese cambio de criterio se considera que genera el derecho de la recurrente al resarcimientos de los gastos que había realizado en la tramitación del Plan, porque tales gastos se consideraban que estaban motivados en la confianza legítima que había generado el primero de los informes.

Al resarcimiento de tales gastos y un porcentaje de los beneficios que se pretendían obtener con la actuación transformadora obedecía la pretensión accionada en la demanda, que la Sala de instancia desestima razonando en el fundamento tercero de la sentencia que el mencionado Informe Previo de Análisis Ambiental "es un mero acto de trámite y su contenido, en el caso de que sea contrario al programa o actuación propuesto, no impide necesariamente su ejecución sino que únicamente obliga a que sea el Gobierno de Madrid quien resuelva la controversia surgida entre el órgano de planeamiento y el ambiental. Esta conclusión resulta corroborada por las previsiones de la ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid", de conformidad con la normativa autonómica, de la que se deja constancia concreta. En ese mismo sentido se parte en la sentencia de la propia naturaleza del objeto a que se refería el Informe, el Avance del Plan, respecto del cual se declara que, conforme a la normativa autonómica "sólo tendrá efectos administrativos internos y en las relaciones entre las Administraciones públicas que hayan intervenido en su elaboración. Deberá expresar, en todo caso, el resultado de los trámites de información pública e informe de la Consejería competente en materia de medio ambiente y, en particular, la incidencia de éste en el contenido definitivo del avance" .

En esa misma línea se añade por la Sala de instancia que "ni siquiera aunque el informe medioambiental fuese positivo ello implicaría la necesaria aprobación del Plan en la forma propuesta por el Ayuntamiento o por su promotor si este es un particular. En la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 29 de Noviembre de 2006 , se resuelve la impugnación presentada contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, adoptado en su sesión de fecha 6 de mayo de 1999 (publicada en el BOCM nº 121, de 24 de mayo siguiente), por el que (1) se resolvió que la discrepancia, relacionada con un proyecto de extracción de granito" ; de donde se concluye que "luego es posible la controversia e igualmente que el órgano con competencia para resolverla lo haga en favor de la propuesta urbanística y no medioambiental, siempre que se cumplan las condiciones que en cada caso pueden exigirse."

En apoyo de la fundamentación anterior se razona por la Sala de instancia que "las sentencias de esta Sala de 14 de noviembre de 2008 (casación 7748/2004 ), 21 de enero de 2004 (casación 7021/2004 ), 13 de octubre de 2003 (casación 4269/1998 ), 11 de diciembre de 2002 (casación 3320/2001 ) y 17 de noviembre de 1998 (casación 7742/1997 ), entre otras muchas. En la última de ellas precisamente incidimos en que: «[...] nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva...» Resulta por lo tanto de lo expuesto que ni del informe que la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental emitió, el 19/11/2002, sobre el Avance del Plan General de Ordenación Urbana remitido por el Ayuntamiento de Ajalvir, se desprendía derecho alguno para el promotor del Plan de Sectorización en las condiciones "aceptadas", ni del posterior desfavorable de mayo de 2007 se desprende necesariamente la imposibilidad de llevarlo a cabo en los términos recogidos en su avance. No nos hallamos ante un acto administrativo que declare derecho alguno o que resuelva una solicitud de los administrados o un conflicto entre ellos planteado y no se puede derivar de él, por consiguiente, la existencia de responsabilidad patrimonial alguna de la Administración . Y, en fin, se añade como argumento a favor del rechazo de la pretensión, que "no se ha de concluir la argumentación de esta sentencia sin añadir que en el expediente administrativo queda de manifiesto que ni siquiera el informe de 2006 puede considerarse definitivo a efectos del impacto medioambiental del proyecto de sectorización, tal y como se pone de manifiesto en el informe de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid donde leemos:"... De hecho, ni siquiera se ha iniciado el procedimiento para informe definitivo de análisis ambiental ni en el caso del Plan General de Ajalvir ni en el caso del Plan de Sectorización "La Fábrica" y, por tanto, ni siquiera ha habido pronunciamiento ambiental definitivo alguno de esta Dirección General de Evaluación Ambiental sobre tales Planes... será en los correspondientes informes definitivos de análisis ambiental... donde se valoren y se justifiquen las determinaciones que, únicamente a efectos ambientales, deben adoptarse para asegurar la conveniencia o no de realizar los planes en los términos en que planteen, y las condiciones que deben establecerse para la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales..." , circunstancia que abunda en la improcedencia de la reclamación de la actora.

A la vista de las razones que se dan por la Sala de instancia en contra de la pretensión indemnizatoria, se insiste por la asistencia jurídica de la recurrente en esta vía casacional, reprochando ahora a la sentencia haber desconocido la institución de la confianza legítima, bajo cuyo amparo había actuado -realizando unos gastos y generando unas expectativas- que estaban fundadas en el informe de 2002 que se han visto frustradas por el informe de 2007 -hay otro previo de 2006, con la misma declaración desfavorable-, de donde se concluye que la Sala de instancia vulnera, fundamentalmente, el artículo 3.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la Jurisprudencia que se cita, que se dice ampara su pretensión, en contra de los argumentos que se contienen en la sentencia de instancia.

Pues bien, ante esa insistencia en la procedencia de la concurrencia de una actuación con base a la confianza legítima que genera el derecho de resarcimiento reclamado, es necesario comenzar por recordar, siguiendo lo declarado, entre otras, en la sentencia de esta Sala de 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011 ), que el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán ( Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz-Werk ) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008 ). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio , 28 de julio de 1997 , 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , citadas en la de 22 de marzo de 2012 , ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012 ). Nuestro Legislador, con ocasión de la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1999, incorpora la confianza legítima en el artículo 3 , referido a los principios generales a los que debe adaptar su actividad la Administración Pública.

Conforme a lo declarado por la antes mencionada sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que "la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento»."

En esa misma línea se declara en la sentencia de 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ) que la institución "... encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento..." . Se declara en la misma sentencia, con cita especial de la de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ), en relación con las consecuencias de la actuación contraria a la confianza legítima, "que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha...". Ese criterio se reitera frecuentemente por la Jurisprudencia de esta Sala como pone de manifiesto las citas que se contienen en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ).

En cuanto a los elementos de la confianza legítima, aparece como elemento básico para su apreciación que el ciudadano tenga, en palabras de la sentencia de 26 de abril de 2012 , antes citada, la "creencia racional y fundada" de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión. Ello no asimila la confianza legítima con el precedente administrativo, porque en éste lo que existe es una previa decisión de la Administración que, para un supuesto ulterior, no puede desconocer sin la preceptiva motivación, conforme a lo que se impone en el artículo 54 de le Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pero sin trascendencia indemnizatoria. En la confianza, la actuación administrativa a considerar está en el mismo procedimiento, en el que por las decisiones que se han adoptado por la Administración existe la creencia racional y fundada de que la decisión definitiva, la resolución, tendrá un determinado sentido para el ciudadano que, en esa creencia, ha realizado unos gastos y generado unas expectativas. Ese elemento psicológico de la confianza legítima se erige en elemento esencial de la institución y se viene exigiendo de manera reiterada por la Jurisprudencia de esta Sala. En este sentido se declara en la sentencia 3 de julio de 2012 (recurso 6558/2010 ): "... La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella "confianza" sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes...".

Lo que caracteriza a la confianza es que la propia Administración ha venido adoptando decisiones, en el mismo procedimiento, que han generado esa creencia racional y fundada de que se adoptará una decisión favorable a la petición del interesado.

Pero de las propias decisiones de esta Sala, se ha de concluir en un importante y relevante elemento para configurar la confianza legítima, a saber, que la concreta actuación que se espera en esa confianza sea conforme al Ordenamiento (sentencia últimamente citada), es decir, es preciso que la actuación de la Administración, con su conducta, induzca al administrado "a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho" ( sentencia de 3 de julio de 2012, dictada en el recurso 6558/2010 ). En ese mismo sentido se ha declarado que no puede ampararse en la confianza legítima "la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias" , como se declara en la sentencia de 22 de marzo de 2012 (recurso 2998/2008 ), en la que se concluye que no puede mantenerse irreversible un comportamiento que se considera injusto.

Dando un paso más en esa vinculación entre actuación basada en la confianza legítima, la Jurisprudencia viene excluyendo la posibilidad de apreciarla cuando la actuación de la Administración no está sujeta a una potestad discrecional. Como declara la sentencia de 10 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), -por cierto, referida a un supuesto similar al de autos y que ha de servir para el examen de las cuestiones que se suscitan en la demanda- "la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...)". Se hace con ello referencia a la idea, que se contiene en la demanda, de que la confianza legítima ha de entrar en juego cuando no se trate de una actividad reglada, porque en tales supuestos el resarcimiento deberá canalizarse por la vía de la responsabilidad patrimonial; es decir, en tales supuestos la actividad reglada habrá generado, en su caso, un auténtico derecho cuyo resarcimiento deberá canalizarse por esa institución de la responsabilidad, cuyo alcance es el valor económico del derecho frustrado; en tanto que en la confianza legítima, precisamente por esa incidencia en la actividad discrecional de la Administración, tan solo genera el derecho de resarcir los gastos o daños ocasionados en la actuación desplegada por el ciudadano, en la creencia racional y fundada y basada en hechos de entidad suficiente, de que se produciría una determinada actividad por la Administración, sin afección a derecho concreto.

Como se declara en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ) "...no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado". Y se concluye en la mencionada sentencia que "ha de insistirse en que la regulación legal no se ve alterada por el principio de confianza legítima."

Las consideraciones antes expuestas han de servir para rechazar el motivo de casación conforme ya se había razonado en la sentencia de instancia. En efecto, atendiendo a lo que antes se ha expuesto sobre el alcance de la confianza legítima y ante la insistencia que se hace al motivo casacional que nos ocupa, debe señalarse en relación con la alegada por la defensa de la recurrente que la "idoneidad de la actuación de la Administración para mover al ciudadano en un determinado sentido" debe ponerse en relación con la exigencia, ya antes mencionada, de una creencia racional y fundada en esa actuación de la Administración. Pues bien, como se hace constar por la Sala de instancia, esa creencia no puede estimarse que concurriera en el caso de autos con base al informe previo ambiental de 2002, porque si nos atenemos al mismo contenido del informe, en él no hay una declaración definitiva sobre la incidencia del Plan General, que simplemente se encontraba en una fase muy embrionaria de simple Avance que, como recuerda la Sala de instancia, con base en el artículo 56.4º de la Ley del Suelo Autonómica aplicable, comportaba que "sólo tendrá efectos administrativos internos y en las relaciones entre las Administraciones públicas que hayan intervenido en su elaboración".

Pero además de ello, es necesario detenernos en el alcance de ese informe que no se pronuncia de forma taxativa sobre la procedencia o no del Avance para la aprobación del Plan, sino que hace consideraciones de carácter más o menos general, que deberían ser tenidas en cuenta en el largo camino procedimental que aun requería la efectividad de la actuación de transformación que se había promovido por la recurrente; y ello es así porque ya el mismo informe declara, entre otras circunstancias, que "a la vista de la documentación aportada, no es posible establecer un análisis comparativo de las distintas superficies pertenecientes a cada una de las categorías de suelo definidas en la Revisión del Plan General, dado que en el texto no se recogen las superficies ocupadas tanto por el Suelo No Urbanizable de Protección, como por el Suelo Urbanizable No Sectorizado..." -folio 59 del expediente, 3 de 27 del informe-. La cuestión era de indudable relevancia porque conforme a lo que se declara en el apartado primero del informe -folio 57; 1 de 27 de informe- en el Municipio existía una porción del suelo que estaba integrado en la Zona de Especial Protección Avícola (ZEPA), denominada "Estepas cerealísticas de los ríos Jarama y Henares" ; que comprendía los terrenos "al Este de las carreteras M-206 y M-1142". Se recuerda en el informe -folios 59 y siguientes; 3 de 27- que el Avance "no cumple totalmente con dichos criterios -tipología del suelo y protección del medio ambiente- por lo que los nuevos desarrollos plateados en el planeamiento general del municipio... -se afirma- que no es posible establecer un análisis comparativo de las distintas superficies pertenecientes a cada una de las categorías de suelo definidas por la Revisión del Plan, dado que en el texto NO SE RECOGEN LAS SUPERFICIES OCUPADAS... deberán corregir sus límites conforme a los siguientes puntos:... b) El documento del Avance plantea igualmente importantes crecimientos al Este de la M-206, ocupando parte de los terrenos municipales incluidos dentro de la ZEPA... con objeto de garantizar el mantenimiento de los valores de los valores presentes en dicha ZEPA se deberán modificar los límites de los desarrollos propuestos tal y como se expresan a continuación... Actuaciones Aisladas en Suelo No Urbanizable de Protección: las actuaciones propuestas... deberán condicionarse al procedimiento de evaluación ambiental que en su caso corresponda de forma previa a la aprobación de dicha tolerancia por el Plan General...". En el apartado 19 del informe -folios 72 y siguientes; 17 del 27- se hace una especial referencia a la "Vigilancia Ambiental" , recordando la obligación de someter el Plan de Sectorización a un estudio de vigilancia ambiental que "deberá contener un programa de seguimiento" . Por último, con la generalidad que imponía el Avance y el informe, se contienen una serie de exigencias, de indudable carácter general, en el apartado tercero del informe, referido a las "Norma Urbanísticas" -folios 73 y siguientes; 18 de 27-, que en su apartado segundo, referido al "Suelo No Urbanizable de Protección", se hace referencia a la incidencia de la actuación en los terrenos de la ZEPA.

Es decir, a la vista del contenido del informe así como de la fase muy embrionaria de la actuación administrativa encaminada a la efectividad de la reforma del planeamiento que autorizase la actuación urbanística promovida por la recurrente, es indudable que, como se exige por la Jurisprudencia, no pueda hablarse de una creencia razonable y fundada de que efectivamente se habría de aprobar definitivamente el Reforma del Planeamiento que autorizase la transformación del terreno a que afecta el Plan de Sectorización en la forma que se había pretendido a instancias de la recurrente; menos aun que esa pretendida confianza fuera necesariamente concluyen -como exige la Jurisprudencia- de un informe emitido en los términos expuestos. Más bien cabe hablar de una precipitación de la propia recurrente y promotora de dicha actuación, en desarrollar una actividad, fundamentalmente encaminada a la adquisición de terrenos que en aquel momento tan incierto del resultado final, incertidumbre que comportaba un atractivo en la determinación de su valor, posiblemente muy inferior al que habría de resultar de encontrarse en un estado más avanzado la aprobación de la Reforma del Planeamiento que exigía, no se olvide, una aprobación inicial y una ulterior aprobación definitiva, conforme a lo establecido en los artículos 57 y siguientes de la antes mencionada Ley del Suelo . No hay, pues, creencia razonada y fundada para generar la confianza en la que dice había actuado la recurrente ni cabe considerar que autorizase una creencia concluyente el informe sobre esa pretendida confianza de que la mero proyecto iniciado pudiera terminar aprobándose y que lo fuera precisamente en la forma pretendida en momento tan embrionario de la reforma del planeamiento que lo haría posible.

Pero además de lo expuesto, tampoco cabe admitir que en el presente supuesto se pueda hablar de una frustración de la finalidad de la actuación de la recurrente. En efecto, en palabras de la motivación del recurso, se reprocha a la actuación de las Administraciones Autonómica y Municipal "una actuación contradictoria con la que previamente generó confianza legítima" ; actuación que estaría centrada en el Informe previo de Evaluación Ambiental de 2007 que, en el razonar del motivo del recurso, es el que habría propiciado que no se llegase a la aprobación definitiva del Instrumento del planeamiento que había permitido la realidad de las legitimas expectativas de ganancias pretendidas por la recurrente o evitados los gastos que en dicha finalidad había comprometido.

Nuevamente se desconocen los razonamientos de la Sala de instancia, que en relación con esta materia viene poner de manifiesto la improcedencia del presupuesto; es decir, que ese informe fuese el que propiciase la frustración del Proyecto, porque ni ese informe negativo era definitivo ni quiere decir que el mismo no pudiera ser enmendado en las sucesivas actuaciones durante la tramitación del proyecto. Ya hemos transcrito las razones de la Sala de instancia sobre la naturaleza y alcance de este Informe medioambiental, conforme a la normativa aplicable; baste recordar que incluso es de destacar que no consta, tan siquiera, que tras ese informe, ya a finales del año 2007, el Proyecto hubiese pasado de un simple Avance, porque ni llegó la tramitación a la aprobación provisional; y si bien es cierto que en la motivación del recurso se viene a admitir que fue ese informe el que llevó al Ayuntamiento a desistir del Proyecto -circunstancia que no consta- es lo cierto que tampoco consta que la propia recurrente, que era la promotora del proyecto, prestara la diligencia debida para que el mismo continuase su tramitación.

No es este ni el momento ni el lugar para examinar las posibilidades que incluso ese informe negativo podría haber propiciado - se deja constancia en la sentencia, como se ha visto-, porque no se olvide que el mismo, en lo que ahora interesa y en término generales, pone reparos al proyecto en la medida en que afectaba a una parte de suelo de especial protección; que estaba motivada no por el mismo planeamiento ya existente al iniciarse la tramitación del Plan, en cuyo caso podría haberse alterado, sino por afectar a terrenos de especial protección por integrarse en la Zona de Especial Protección de Aves ya mencionada que, para mayor exigencia, se había calificado, después del informe de 2002, en Lugar de Interés Comunitario (LIC) con ocasión de la Decisión de la Comisión de la entonces Comunidad Europea 2006/613, de 19 de julio de ese mismo año de 2006, pasando a incorporarse dicha ZEPA al Anexo que con dicha decisión hubo de realizarse en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres; en concreto la designada con la clave ES3110001 "Cuencas de los Ríos Jarama y Henares". Y esa circunstancia también se refleja en el informe ambiental como fundamento de la propuesta desfavorable; en cierta medida esa circunstancia obligaba a esa conclusión del informe, es decir, no se trataba ya de una decisión discrecional, sino obligatoria conforme a dicha cualificación de parte de los terrenos. Porque no se olvide, y es ello relevante para el debate que ahora abordamos, que la posibilidad de continuar la tramitación, si realmente existiera un interés similar al que llevo a promover el proyecto, es haber procedido a la modificación territorial del mismo, excluyendo la zona incluida al Este de la Carretera M-206, que es la porción que ofrece reparos; máxime teniendo en cuenta la fase tan embrionaria en que se encontraba el Proyecto, al menos en lo que suponía su tramitación administrativa, porque se habla en el motivo de casación de Proyectos y actuaciones de planificación que son ajenas a un mero Avance.

Es cierto, como en el motivo casacional se razona, que no puede asimilarse la confianza legítima con la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, y que en esta existe una auténtica frustración de un derecho, en tanto que en aquella basta con la existencia de esa creencia de que la Administración va actuar de una determinada manera, por la creencia generada con los actos previos ocasionando una serie de gastos que han de ser resarcidos; pero no supone ello que la Sala de instancia haya confundido ambas instituciones de contenido bien diferente; porque en el caso de autos, ni cabe apreciar aquella creencia razonable y fundada ni cabe apreciar la existencia de unos gastos que se hayan visto decepcionados porque la actuación de la recurrente demuestra una desidia ante el informe desfavorable -y no definitivo- impropia de la actuación que había mostrado erigiéndose en promotora del Proyecto. Razones todas que obligan a rechazar el motivo examinado.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación, determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en tres mil euros la cantidad máxima a repercutir en cuanto a honorarios de Letrado.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.