STS, 17 de Octubre de 2012

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Dª Yolanda , D. Germán y Dª Debora , representados por la Procuradora Sra. Pérez Saavedra contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 21 de noviembre de 2005, posteriormente ampliado a la desestimación por silencio de la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Sanxenso (Pontevedra) en fecha 20 de marzo de 2004 y contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 2 de junio de 2004 de la Xunta de Galicia (Consellería de Pesca); sin expresa imposición de costas" .

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de doña Yolanda , don Germán y doña Debora presentó escrito, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo, no personándose las partes recurridas.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y, previos los trámites legales, "... dicte sentencia casando la recurrida y estimando el recurso contencioso-administrativo formulado en su día por esta parte en los términos planteados en la demanda" .

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizaran sus escritos de oposición, lo que verificaron en tiempo y forma, impugnando los motivos del recurso de casación, en virtud de las razones que estimaron procedentes, suplicando el Abogado del Estado, en el nombre y representación que ostenta, que la Sala "... dicte Sentencia por la que desestime el recurso, confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de las costas a los actores" , y el procurador don Arturo Vázquez Guilla, en nombre y representación del Ayuntamiento de Sanxenxo que "...declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente..." y en nombre y representación de la Xunta de Galicia, "... que se dicte, tras los trámites oportunos, sentencia por la que se desestime este recurso y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la petición de la actora, e imposición de costas a los recurrentes" .

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día NUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL DOCE , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , .

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada el 29 de mayo de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº 47/2006 , interpuesto por los también aquí recurrentes contra los siguientes actos:

A.- Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 21 de noviembre de 2005, desestimatoria de la reclamación formulada por dichos recurrentes en concepto de responsabilidad patrimonial.

B.- Desestimación por silencio por el Ayuntamiento de Sanxenxo de reclamación de igual naturaleza.

C.- Desestimación por silencio por la Xunta de Galicia del recurso de reposición deducido contra resolución de 2 de junio de 2004, por la que igualmente se rechaza la reclamación responsabilidad patrimonial contra ella formulada.

Conforme se indica en la sentencia recurrida las tres solicitudes de responsabilidad patrimonial son de idéntico contenido. En las tres se pretende una indemnización por la imposibilidad práctica de materializar la edificabilidad asignada por el Plan General de Ordenación Municipal de Sanxenxo al suelo de los recurrentes.

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo, encontrándose las razones para tal conclusión en los fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto, que dicen así:

"TERCERO.- La cuestión suscitada en el presente procedimiento respecto de la procedencia o no de la petición de responsabilidad patrimonial formulada, es esencialmente jurídica y no fáctica.

En primer lugar, se estima de interés precisar en relación con las alegaciones formuladas sobre la delimitación de la servidumbre de protección, que no es este procedimiento de responsabilidad patrimonial el cauce adecuado para dilucidar si la delimitación de dicha línea de servidumbre de protección se ha llevado a cabo o no de acuerdo con las previsiones de la legislación de costas y si los 20 metros de anchura asignados se han medido correctamente desde la línea de ribera de mar. Se tratan de cuestiones que lógicamente deben dilucidarse en el correspondiente procedimiento de deslinde.

Pero es que además, se reconoce en la propia demanda que la anchura asignada a la citada servidumbre es de 20 metros, al tratarse de terrenos clasificados como urbanos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de Costas, de acuerdo con lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera , apartado 3 de la citada Ley. Es decir, la mínima posible, por lo que difícilmente podría asignarse una anchura inferior.

Por otra parte, como señala la Exposición de Motivos de la vigente Ley de Costas, la garantía de la conservación del dominio público marítimo-terrestre no puede obtenerse sólo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino que «resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presión edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural puedan causar daños irreparables o de muy difícil y costosa reparación».

Es decir, desde la entrada en vigor de la citada Ley los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre quedaron sometidos a fuertes limitaciones, estableciéndose así la servidumbre legal de protección regulada en los artículos 23 y siguientes de la Ley de Costas , disponiéndose en concreto en el artículo 25.1.a) que en esta zona estarán prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación. Además, también se refiere a esta materia, como ya se ha dicho, la disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas que establece un régimen transitorio en la delimitación de la citada servidumbre, que es el invocado - Disposición Transitoria Tercera , apartado 3.2 de la Ley de Costas- en los Estudios de Detalle elaborados por la Corporación Local.

Se trata de una limitación a la propiedad establecida para los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre por Ley (de Costas) y para la que no se establece en dicha Ley ninguna indemnización. Es de destacar que en el régimen transitorio de la Ley de Costas (Disposición Transitoria Tercera , apartado 3 ), se hace coincidir en estos supuestos de terrenos clasificados como urbanos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, la anchura de la servidumbre de protección con la de la antigua servidumbre de salvamento prevista en la Ley de Costas de 1969, como así se señala en la Exposición de Motivos de la citada Ley. Efectivamente, en la citada Ley de 1969 se prohibía ya la edificación en la zona de servidumbre de salvamento sin obtener la autorización pertinente, sin que haya constancia en el presente caso de la existencia de dicha autorización anterior.

Como señala la resolución del Ministerio de Medio Ambiente impugnada, en línea con lo dictaminado por el Consejo de Estado - folios 12 y siguientes del expediente administrativo- la circunstancia de que la finca de los interesados se haya visto incluida dentro de la servidumbre de protección no es susceptible de generar ningún tipo de indemnización a favor de quienes queden afectados en sus propiedades por la citada servidumbre.

Falta de previsión de indemnización que ha sido considerada conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia 149/1001 , que al analizar la constitucionalidad de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas , señala que la fijación y regularización de las limitaciones a las propiedades colindantes con el dominio público marítimo-terrestre que por razón de protección de éste se 5 establecen el Título II de la Ley, aparecen plenamente justificadas constitucionalmente ( artículo 33.2 C.E .) y por ello no pueden ser consideradas como expropiaciones estricto sensu.

Este es también el criterio seguido por la STS, Sala 3ª, de 17 de febrero de 2004 (Rec. 643/2001 ) que confirma el de esta Sala y en concreto, la SAN, Sec. 1ª, de 2 de noviembre de 2000 , que consideró con cita de la STC 149/1991 , que las limitaciones a las propiedades colindantes al dominio público marítimo-terrestre, como la servidumbre de protección, no dan lugar a indemnización.

CUARTO.- En cuanto a los informes desfavorables de las Administraciones del Estado y Autonómica a los Estudios de Detalle elaborados por la Corporación Local con la pretensión de llevar a cabo edificaciones residenciales en la zona de servidumbre de protección, con supuesto amparo de la Disposición Transitoria Tercera 3.2ª de la Ley de Costas , hay que señalar que resulta ilustrativo el informe emitido por la Dirección General de Costas en fecha 28 de diciembre de 2001 -folios 102 y 103- por cuanto especifica de forma detallada las razones en las que se basa dicha emisión.

En dicho informe se señala que el ámbito de dicho Estudio de Detalle lo componen un conjunto de solares con fachada a lo largo de la playa de las Caneliñas, cuyos frentes distan de la ribera del mar entre 7 y 12 metros, y por ello afectados por la servidumbre de protección; que el propósito perseguido con dicho estudio es fijar una alineación que resuelva el actual desorden fachadista y obtener autorización para llevar a término una construcción en el solar situado en la confluencia de la avda de Pontevedra y la calle Orense. La alineación sugerida discurre por el interior de la franja sujeta a servidumbre de protección y la nueva edificación pretendida, se ubicaría en consecuencia en zona de servidumbre.

Se señala en dicho informe que con la misma finalidad se redactó una modificación puntual de las Normas Subsidiarias Municipales que fue informada desfavorablemente en fecha 18-09-2001. Se argumenta por la Dirección General de Costas que se trata de un suelo consolidado en base a edificaciones anárquicas en su disposición y altura, lo que toma imposible de alcanzar el objetivo primordial de la citada Disposición desarrollada por la Disposición Transitoria Novena 2.2ª del Reglamento de Costas , que es el tratamiento homogéneo del conjunto de la fachada marítima, pues para lograr una fachada homogénea de acuerdo con el planeamiento vigente todas las edificaciones habrían de poseer tres plantas. Eso supondría tener que actuar no solo sobre los solares vacantes sino sobre todas aquellas construcciones que no han agotado su volumen y son susceptibles de ampliación de altura o de renovación total, como es el caso del edificio en cuestión que se pretende derribar y levantar otro nuevo conforme la alienación propuesta. La longitud del conjunto de solares susceptibles de albergar dichas edificaciones excede ampliamente de la cuarta parte de la longitud de las fachada existe por lo que se informa, no se cumpliría el requisito establecido en el apartado b) de la regla 2ª de la citada Disposición Transitoria Novena.

Con posterioridad se remitió idéntica documentación a la Dirección General de Costas, que con fecha 24 de enero de 2002 - folios 100 y siguientes- informo en el mismo sentido que el anterior, un nuevo Estudio de Detalle.

En fecha 23 de enero de 2004 -folios 98 y 99- se informó también desfavorablemente un nuevo Estudio de Detalle con la pretensión de llevar a cabo dos edificaciones residenciales en el interior de la citada zona de servidumbre de protección, remitiéndose la Dirección General de Costas a los informes ya remitidos con anterioridad. Asimismo la Xunta de Galicia informó desfavorablemente con fecha 10/2/2004, como señala en el Fundamento Jurídico III de la demanda, un Estudio de Detalle por no cumplir lo dispuesto en el apartado 2, letra f) de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas .

La actora no cuestiona la conformidad a derecho de los argumentos en que se basan los citados informes, por considerarlo irrelevante, cuando ciertamente no es así, por cuanto dichos informes se amparan en la normativa de costas en ellos citada, y es dicha normativa la que constituye un obstáculo para llevar a cabo los citados Estudios de Detalle. Por ello no procede imputar a dichas Administraciones los perjuicios que en la demanda se vinculan con la falta de aprobación de los citados Estudios de Detalle.

A ello hay que añadir, como señala el Consejo de Estado, que la falta de informe favorable a los Estudios de Detalle no puede identificarse como una alteración de planeamiento que sea susceptible de generar una indemnización al amparo del artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones , ni puede estimarse como una ordenación que imponga a los interesados vinculaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos, a efectos de aplicar las consecuencias indemnizatorias establecidas en el artículo 43 de dicha Ley .

Lo mismo hay que señalar en relación con la limitación del dominio en la que consiste la servidumbre de protección, pues no se trata de una vinculación o limitación singular de las establecidas a efectos indemnizatorios en el artículo 43 de la citada Ley 6/1998 , sino que se trata de una limitación que, como ya se ha dicho, viene impuesta por la legislación de costas y que como ya se ha dicho, no da lugar a indemnización.

Por todo lo cual, no cabe apreciar la concurrencia de los presupuestos establecidos para que surja la responsabilidad patrimonial de las Administraciones demandadas.

QUINTO.- En cuanto a la vulneración del principio de igualdad que se alega señalar que no consta prima facie ese agravio comparativo que se alega pero en cualquier caso conviene recordar que la igualdad solo puede operar dentro de la legalidad ( Sentencias del Tribunal Constitucional 43/1982 , 51/1985 , 151/1986 , 62/1987 , 40/1989 , 21/1992 , 78/1997 , etc).

En este sentido la STS de 20 de enero 2004, rec 1016/2004 dictada en un supuesto de deslinde y en concreto de servidumbre de protección señala que «la igualdad ha de predicarse dentro de la legalidad, de modo que si la actuación correcta de la Administración es la ahora enjuiciada, según hemos declarado, la invocada como contraria a ella no lo fue y, por consiguiente, no cabe esgrimirla para pedir que se le aplique al recurrente un trato igual ya que, como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 16 de junio de 2003 , 14 de julio de 2003 y 20 de octubre de 2003 que «el principio de igualdad carece de trascendencia para amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico», y ello, como indica la propia Sala sentenciadora, al margen de no haberse acreditado la actuación administrativa aducida como contradictoria con la presente».

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso interpuesto" .

Disconformes los recurrentes con la sentencia, interponen el recurso de casación que ahora nos ocupa con apoyo en dos motivos, ambos aducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

Por el primer motivo denuncian los recurrentes la infracción del artículo 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

Sostienen que concurren los requisitos exigidos por el precepto de mención y por la Jurisprudencia para apreciar una limitación singular indemnizable. Afirman que se ha producido una restricción injustificada del aprovechamiento urbanístico del suelo y que no puede ser objeto de distribución equitativa, para seguidamente advertir de la equivocación de la Sala de instancia al considerarse por ésta que su demanda se basaba en la disconformidad con el trazado de la servidumbre de protección, cuando en realidad su pretensión impugnatoria se apoyaba en la doble limitación singular que concreta en lo siguiente:

1. No haber dotado de aprovechamiento a la totalidad de los solares a pesar de que otros que están en la misma situación (invadiendo la servidumbre de protección de costas) se le ha dado aprovechamiento en su integridad.

2. La edificabilidad reconocida en el Plan General de Ordenación Municipal no puede ser materializada porque lo impiden las Administraciones competentes en materia de costas.

Todo ello lleva a los recurrentes a demandar, según expresamente se recoge en el desarrollo argumental del motivo, la responsabilidad solidaria de las tres administraciones.

El motivo debe desestimarse.

La sentencia recurrida, contrariamente a lo que sostienen los recurrentes, no se equivoca cuando para resolver el tema de litis se centra en la disposición transitoria tercera , apartado 3, de la Ley de Costas , que, para suelos clasificados como urbanos reduce la anchura de la servidumbre de protección a 20 metros.

Conforme se indica en la sentencia recurrida es la Ley de Costas la que somete a fuertes limitaciones los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, para las que no prevé ningún tipo de indemnizaciones.

No nos encontramos en consecuencia con una ordenación que imponga una limitación singular, y sí ante una disposición legal.

Quizá convenga recordar lo dicho por el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/91, de 4 de julio por la que declara ajustada a la Constitución la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas . Dice así:

"Al iniciar esta tarea, conviene comenzar por advertir que el derecho que ese precepto constitucional consagra no puede ser disociado del que se enuncia en el apartado precedente del mismo artículo 33 CE , pues, aunque la advertencia parezca obvia, no es infrecuente el olvido de algunas de las consecuencias que necesariamente se siguen de la estrecha conexión de ambos preceptos.

Tal olvido parece perceptible, en efecto, en algunas de las argumentaciones empleadas por los recurrentes para negar la legitimidad constitucional de aquellas disposiciones transitorias que no prevén indemnización alguna en favor de los propietarios de terrenos colindantes con el dominio público, en la zona de protección o en la de influencia , que ahora, en virtud de las limitaciones que la Ley establece, se verán impedidos de hacer lo que antes de ella podían. Esos argumentos no imputan ciertamente a la Ley de infracción del artículo 33.1 CE por no respetar aquélla el contenido esencial de la propiedad sino la del párrafo 3º de este mismo artículo por no indemnizar la privación de derechos que de la misma se sigue, y por eso no pueden ser respondidos con la simple remisión a lo ya dicho en otras ocasiones (así STC 111/1983 , 37/1987 y otras).

Su razonamiento parece implicar, sin embargo, que sea cual sea el contenido esencial y por eso constitucionalmente intangible de la propiedad, el régimen jurídico de un determinado género de bienes no puede ser alterado en ningún caso sin indemnizar a sus propietarios por la privación de los derechos (o simples facultades), que de acuerdo con la regulación antes existente tenían y esta idea no responde a una interpretación adecuada de nuestra Constitución. La función social de la propiedad, con arreglo a la cual las leyes han de delimitar el contenido propio de ésta, opera, en efecto, no sólo en abstracto, por así decir, para establecer el contenido de la institución constitucionalmente garantizada, sino también en concreto, en relación con las distintas clases de bienes sobre los que el dominio recae. El legislador puede establecer, en consecuencia, regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de su contigüidad o proximidad respecto de dominio público marítimo-terrestre.

No es tarea propia de este Tribunal la de mediar en la disputa dogmática acerca de si estas normas que disciplinan la propiedad sobre determinados géneros de bienes delimitan el contenido propio de diversas formas de propiedad o, siendo ésa una institución única, son más bien limitaciones que al propietario se imponen en razón de la naturaleza de los bienes. Lo que sí conviene subrayar es que las limitaciones introducidas con carácter general en el Cap.II de la Ley, como los meros cambios legislativos, aun cuando impliquen una restricción de los derechos (o simples facultades), que antes de él se tenían, no implica necesariamente privación de derechos que permita, en consecuencia, exigir la indemnización que el artículo 33.3 garantiza .

Por último, tiene razón el Abogado del Estado cuando afirma que no cabe imputar a esta Disposición Transitoria Tercera vulneración alguna de la garantía expropiatoria sancionada en el artículo 33.3 de la CE , pues (...) la fijación y la regularización de las limitaciones a las propiedades colindantes al dominio público marítimo terrestre que por razón de la protección de éste y del medio ambiente se establecen en el Título II de la Ley, aparecen plenamente justificadas constitucionalmente ( artículo 33.2 CE ) y, por ello, y de acuerdo con lo ya dicho en el apartado A) de este fundamento, no pueden ser consideradas como expropiaciones stricto sensu".

En efecto, es oportuno recordar lo expresado por el Tribunal Constitucional en cuanto lo razonado en su sentencia revela la falta de razón que asiste a los recurrentes.

No mejor suerte que las del primer motivo debe correr el segundo por el que los recurrentes denuncian la infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por no ajustarse la valoración de la prueba a las reglas de la sana crítica.

Aunque el escaso desarrollo argumental del motivo plantea dudas sobre su alcance, lo que pone de manifiesto una defectuosa formulación, la referencia a la discriminación sufrida con respecto a otros solares, dictaminada por el perito de parte, permite considerar que es con relación a ese concreto extremo de la prueba pericial en lo que se fundamenta el motivo.

Pues bien, si es ello así, basta para su desestimación expresar que el principio de igualdad no es invocable en supuestos de ilegalidad. Significar que en todo caso su acogimiento exigía la facilitación de unos términos de comparación adecuados, en ningún momento proporcionados.

Pero si a lo que se refiere con el motivo es a otra cuestión fáctica, no sobra aclarar que la litis se reduce a una cuestión estrictamente jurídica.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por cada uno de los Letrados de las partes recurrida, en concepto de honorarios, la cantidad de 3.000 euros.