STS, 11 de Octubre de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 2044/2010 la sentencia que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó el 2 de febrero de 2010, en su Recurso Contencioso- administrativo 627/2008 , por medio de la cual desestimó el formulado por entidad mercantil COMERCIALIZACIONES Y DISTRIBUCIONES GARCÍA RUIZ, S. L. ---así consta en el poder general para pleitos obrante en autos---, contra la Orden de 10 de julio de 2008 de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se impone a la recurrente una sanción de multa en la cuantía de 200.000 euros, como consecuencia de la comisión de la infracción que en ella se indica, prevista en el artículo 58.a) de la 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, por la ejecución de las obras y actividades que en la misma se mencionan sujetas a Evaluación de Impacto Ambiental, sin haber obtenido la Declaración de Impacto Ambiental positiva; infracción que es calificada como grave en virtud del artículo 59.h) de la misma Ley, imponiéndose asimismo a la recurrente la obligación de legalización de las obras, en los términos que se señalan en esa resolución, así como el mantenimiento de las medidas cautelarse adoptadas hasta la obtención de la legalización de la actuación.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. En el primero de sus fundamentos jurídicos se destacan los siguientes hechos que se consideran de interés para la resolución del recurso: "El 6 de marzo de 2007, miembros del Servicio de Agentes Forestales de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, formularon denuncia contra la mercantil aquí actora por realizar actividades de extracción de áridos a cielo abierto que afecta al nivel freático, sin disponer de las preceptivas autorizaciones, en la parcela 321 del polígono 23, de 19,2 ha, en término municipal Meco (Madrid) a menos de 2 km de su casco urbano, con un frente de explotación de 100 metros, visible desde R-2 y M-121.

   A partir de diversos informes de las correspondientes Áreas de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (Servicio de Actuaciones Normativas y del Área de Evaluación Ambiental), con fecha 18 de septiembre de 2007, el Director General de Promoción y Disciplina Ambiental, acordó la incoación de expediente sancionador contra la aquí actora, por hechos constitutivos de infracción muy grave, del artículo 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid y que, tras las tramitaciones oportunas, terminó con Orden de 10 de julio de 2008 del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, que le impuso una sanción de 200.000 €, y la obligación de legalizar las actuaciones realizadas en el plazo de seis meses, manteniendo las medidas cautelares de suspensión de la actividad hasta que se obtenga la referida legalización, y todo ello "por no disponer de declaración de impacto ambiental positiva, hecho constitutivo de infracción administrativa grave prevista en el artículo 59.h) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid y frente a la que se interpone el presente recurso contencioso administrativo".

2. Después de hacer mención en el segundo de sus fundamentos jurídicos a las alegaciones formuladas en la demanda, se indica lo siguiente sobre la legislación aplicable al caso: "TERCERO.- Sin embargo, respecto de la ley aplicable, no cabe duda de que es debida la aplicación de la Ley 2/2002 de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid ya que, al tratarse de una infracción continuada, no cabe la interpretación que efectúa la recurrente de aplicar la legislación vigente al momento de inicio de los trabajos, ya que éstos también se efectuaban en el momento de la denuncia de los hechos, debiendo desestimarse también las alegaciones de la recurrente sobre prescripción, al no darse ésta por las razones antedichas del carácter continuado de la infracción, por lo que no sólo constituye infracción el inicio de unas obras o actividades sin la correspondiente DIA, sino que, mientras no se obtenga la misma, también su desarrollo y ejecución, pues el art. 58.a) de la Ley 2/2002 considera infracción muy grave, "el inicio o ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido declaración de Impacto Ambiental positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma", de forma que, a efectos de prescripción, el comienzo del cómputo del plazo prescriptivo o dies a quo será el día de la finalización de las obras o actividades que aquí no consta, mientras que para el presente caso, la exigencia de dicha Declaración de Impacto Ambiental viene establecida en el artículo 22, y en los apartados c) y e) de epígrafe 14 del Anexo II de la Ley 2/2002, de 19 de junio ".

3. Respecto de la acreditación por parte de la Administración de los hechos imputados a la recurrente que han dado lugar la resolución sancionadora se señala en el mismo fundamento jurídico tercero: "Por otra parte, deben estimarse acreditados los hechos imputados a la recurrente, a través de la denuncia de 6 de marzo 2007 que goza de los beneficios jurídicos de la presunción de veracidad que le confiere el artículo 137.3 de la Ley 30/1992 , sin que quepa cuestionar o poner en tela de juicio la veracidad de las afirmaciones contenidas en la denuncia, salvo prueba en contrario que aquí no ha resultado suficiente para desvirtuarla, de un lado porque la recurrente tiene reconocido que realizó movimientos de tierra que, según ella, no se corresponden con una extracción de áridos, sino con la mejora de la finca para labores agrícolas para lo que disponía de licencia municipal de obras, lo cual no le exime de la obligación de disponer de Declaración de Impacto Ambiental, trámite obligado en todos los proyectos comprendidos en los Anexos de la Ley 2/2002, incluyéndose el de autos en el epígrafe 14 del Anexo II de la misma; de otro, porque los hechos denunciados fueron presenciados directamente por los agentes con competencia técnica en las funciones que le son propias y en el presente caso, los agentes forestales que extendieron la denuncia, acreditaron directa y personalmente los hechos objeto de sanción, explotación de áridos a cielo abierto en la que resultó afectado el nivel freático, sin la correspondiente autorización, acompañando reportaje fotográfico anexo al informe, sin que la recurrente, haya presentado prueba fehaciente que permita destruir la presunción de veracidad de la que está dotada la denuncia".

4. Respecto de la valoración de los daños se indica: "CUARTO. - Tampoco cabe admitir que la valoración de los daños al medio Diente resulte arbitraria y errónea por parte de la Administración, pues en el informe emitido por los Agentes Forestales con fecha 16 de julio de 2007, se determina que la superficie afectada es de 2.3 hectáreas, que a esa fecha continua la extracción y se aportan dos fotografías en la que se aprecia la afectación del nivel freático. Y con fecha 5 de diciembre de 2007, los Agentes Forestales emitieron un informe en el que consta que la superficie afectada es de 2,8 hectáreas, la profundidad de extracción de 5 metros, y que la actividad consiste en la extracción de gravas y arenas mediante retroexcavadora, carga del material extraído en camiones, y posterior relleno de las zonas de extracción con tierras diversas de las que se desconoce la procedencia.

   Y en cuanto a los criterios utilizados en la valoración de los daños, se determinó y midió la profundidad de la extracción, así como el perímetro de la superficie afectada, tal como consta en el informe de los Agentes Forestales de fecha 30 de mayo de 2008; y los daños se determinan considerando los producidos en la vegetación, el volumen extraído, y la profundidad, así como que la zona en cuestión se encuentra ubicada dentro de la zona ZEPA y en suma, consta informe de fecha 1 de octubre de 2007, del Área de Conservación de Montes en el que se va loran los daños producidos en 2.111.400 € y con fecha 5 de diciembre de 2007, los Agentes Forestales emitieron un informe en el que consta que continua la actividad extractiva".

5. A continuación se señala lo siguiente respecto de la calificación jurídica de los hechos imputados y el principio de proporcionalidad: "QUINTO.- En lo que se refiere a la calificación jurídica de los hechos, consideramos correcta la efectuada por la Administración que, en principio, los estimó constitutivos de infracción administrativa muy grave, de conformidad con lo dispuesto en el citado art. 58 a) de la Ley 2/2002 , si bien luego, y en consideración a los daños efectivos producidos al medio ambiente la infracción fue recalificada como grave, de conformidad con lo dispuesto en el art. 59.h), toda vez que la propia Ley prevé que puedan ser calificadas como graves aquellas infracciones que por su cuantía y entidad no merezcan la calificación de muy graves sin que sea posible que las muy graves se recalifiquen directamente a leves, como pretende la recurrente pues ello haría que cualquier infracción pudiera ser calificada como leve, introduciendo un tipo no previsto en la norma y alterando el sistema establecido en aquella.

   Por fin, tampoco se aprecia vulneración del principio de proporcionalidad cuando en el art. 62.2 de la Ley 2/02 se establece que «por la comisión de las infracciones graves podrá imponerse alguna de las siguientes sanciones:

1. Multa entre 60.001 y 240.405 €..."

   Y en este caso, se acordó sanción de 200.000 €, y la obligación de legalizar las actuaciones realizadas, manteniendo hasta entonces la suspensión de la actividad atendiendo a los criterios de la superficie afectada, el volumen extraído, la profundidad, y la valoración de daños, así como que la zona en cuestión se encuentra ubicada dentro de zona ZEPA, y a la propia actitud de la recurrente que continua la actividad extractiva tras la denuncia, por lo que no cabe entender vulnerado el principio de proporcionalidad, pues que, junto con esas circunstancias, impuesta se ajusta y se encuentra dentro de los márgenes que se establecen para estas infracciones en el art. 62 de la citada Ley, procediendo la desestimación del recurso presentado junto con la declaración de que la resolución administrativa recurrida es conforme a derecho".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de COMERCIALIZACIONES Y DISTRIBUCIONES GARCÍA RUIZ, S. L. , Recurso de Casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio (LRJCA), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

   1. - Por infracción de lo dispuesto en los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución Española (CE ) y de la jurisprudencia aplicable.

   2. - Por vulneración del artículo 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y del artículo 24.2 CE .

   3. - Por infracción del artículo 25.1 CE que garantiza el principio de legalidad en materia de derecho administrativo sancionador.

   En el primero de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la resolución administrativa sancionadora imputa a la recurrente una infracción grave por realizar actividades de movimiento de tierras para la mejora de la finca rural privada de que se trata ---la parcela 321 del polígono 23 del término municipal de Meco (Madrid)--- iniciadas en el año 2001, sin el requisito de haber obtenido previamente la Evaluación de Impacto Ambiental, que no era exigible, a su juicio, para esa actividad, a tenor de la Ley de la Comunidad de Madrid 10/1991, de 4 de abril, para la Protección del Medio Ambiente. Por ello alega la recurrente que, al ser sancionada en virtud de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, se ha efectuado una aplicación retroactiva de disposiciones no favorables, en contra de lo dispuesto en el artículo 9.3 de la CE . También se alega que no puede ser sancionada por una actividad continuada, al no contemplarse en esa Ley 2/2002 ninguna conducta como infracción continuada, lo que vulnera los preceptos legales y constitucionales que cita.

   Este motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   Ha de precisarse, en primer lugar, que la recurrente no ha sido sancionada por realizar actividades de movimiento de tierras "para la mejora" de la finca rural a la que antes se ha hecho mención, sino, tal y como resulta de la Orden impugnada de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 10 de julio de 2008, por la extracción de áridos a cielo abierto en la citada finca, parcela 321 del polígono 23 del término municipal de Meco, a menos de 2 km de su casco urbano, visible desde la R-2 y la M-121, y que afecta al nivel freático, sin la correspondiente autorización . Esos hechos se mencionan en la denuncia formulada en fecha de 6 de marzo de 2007 de los Agentes Forestales que la suscriben, y a ellos se refiere la sentencia de instancia en sus fundamentos jurídicos primero y tercero. En este último fundamento se señala que los hechos imputados a través de esa denuncia se consideran acreditados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 137.3 LRJPA y por las demás razones que en el mismo se mencionan, aspecto al que luego se volverá a hacer referencia.

   Es, pues, esa extracción de áridos, sin haber obtenido la recurrente la Declaración de Impacto Ambiental positiva ---que es exigible a tenor del artículo 22, en relación con los apartados c) y e) del punto 14 del Anexo II, de la citada Ley 2/2002 ---, la que determina la comisión de la infracción que le ha sido imputada a la recurrente.

   El artículo 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid , que estaba vigente en la fecha de denuncia, tipifica como infracción "muy grave" el inicio o ejecución de las obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental (DIA) positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma, si bien en la Orden impugnada se reconsideró la calificación de muy grave de la infracción imputada a la recurrente ---que había sido indicada en la propuesta de resolución--- y se calificó como "grave" a tenor del artículo 59.h) de esa Ley, que considera como tal la comisión de alguna de las infracciones tipificadas en el artículo anterior, "cuando por su cuantía y entidadno merezcan la calificación de muy graves" .

   No se vulnera, por tanto, el artículo 9.3 de la CE por la sentencia de instancia, que considera aplicable a los hechos imputados, objeto de la mencionada denuncia de 6 de marzo de 2007, la citada Ley Autonómica 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, que estaba vigente cuando se produjeron esos hechos por los que ha sido sancionada la recurrente.

   Tampoco se vulnera por la Sala sentenciadora ni el principio de legalidad ni el artículo 25.1 de la CE , que se invocan por la recurrente, pues tanto la infracción administrativa por la que ha sido sancionada como la sanción impuesta de 200.000 euros, que se contienen en la resolución impugnada de 10 de julio de 2008, están previstas en la mencionada Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid.

   Por todo ello ha de desestimarse este motivo de impugnación.

   CUARTO .- El segundo motivo de impugnación también ha de ser desestimado, pues no se vulnera por la sentencia de instancia el derecho a la presunción de inocencia, establecido en el artículo 24.2 de la CE así como en el artículo 137 de la citada LRJPA .

   El derecho a la presunción de inocencia quiebra en el procedimiento administrativo sancionador cuando existe una prueba suficiente, practicada por la Administración ---pues nadie está obligado a probar su propia inocencia---, que lo desvirtúa, que es lo que sucede en este caso.

   En este sentido ha de señalarse que en la sentencia de instancia se consideran acreditados los hechos imputados a la recurrente en virtud de la denuncia de los Agentes Forestales de 6 de marzo de 2007 , teniendo en cuenta la presunción de veracidad, que admite prueba en contrario, que se establece en el artículo 137.3 de la citada LRJPA , respecto de los hechos constatados en la denuncia, que fueron apreciados directamente por los denunciantes y que no han sido desvirtuados por la recurrente, como se señala en el fundamento jurídico tercero de esa sentencia, en el que también se hace mención al reportaje fotográfico, anexo al informe de los denunciantes. Ese informe de 16 de julio de 2007 consta a los folios 5 y ss. del expediente.

   La valoración de los daños que se contiene en la Resolución administrativa impugnada también se considera acreditada por la Sala sentenciadora en virtud de la documentación obrante en el expediente, en especial en el informe del Área de Conservación de Montes de 1 de octubre de 2007, al que se refiere la sentencia recurrida en su fundamento jurídico cuarto.

   Aunque la mercantil recurrente considera que los hechos recogidos en la denuncia no están acreditados, pues las actividades que realizaba en la finca agrícola eran, según ella, de "restauración de la misma", y que, además, han sido desvirtuados por la documentación aportada con la demanda, discrepando también de la valoración de los daños realizada y de la inclusión dentro de la zona ZEPA de la finca donde se realizó la actividad infractora, esto no puede llevar a la anulación de la sentencia recurrida, pues lo que se pretende, en realidad, por la recurrente en este motivo de impugnación es que se haga por este Tribunal una nueva valoración de la prueba realizada en la instancia, lo que no es procedente en casación. Como se indica en la sentencia de esta Sala de 29 de abril de 2011 (casación 3932/2007 ), en LRJCA no existe el motivo de casación consistente en error en la valoración de la prueba, de manera que, según jurisprudencia reiterada, el cuestionamiento en casación de la valoración de la prueba sólo tiene cabida en los casos en que se hayan infringido las normas sobre valoración de la prueba, en particular las que atribuyen valor tasado a determinados medios de prueba, y aquellos en que la valoración de la prueba resulte absurda, ilógica o contradictoria o de todo punto inexistente, lo que aquí no acontece.

   De todas formas no está de más señalar:

1. Que la extracción de áridos de que se trata, afectando al nivel freático, no solo figura en la denuncia de los Agentes Forestales de 6 de marzo de 2007, pues a ella también se refieren esos Agentes en el informe de 5 de diciembre de 2007, que consta en el expediente, y al que también se refiere la sentencia de instancia en el fundamento jurídico cuarto, al final. En este informe se señala que la actividad denunciada es extracción de áridos (grava y arena), que se realiza mediante retroexcavadora, y que "se sigue produciendo en la actualidad", con una profundidad de extracción de 5 metros y que afecta al nivel freático ;

2. Que los Agentes Forestales de la Comunidad de Madrid tiene condición de autoridad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de esa Comunidad 1/2002, de 27 de enero, por la que se crea el Cuerpo de Agentes Forestales de la Comunidad de Madrid;

3. Que la recurrente no ha acreditado que hubiera obtenido la Declaración de Impacto Ambiental necesaria para la extracción de los áridos de que se trata, y cuya falta determina la comisión de la infracción prevista como "muy grave" en el artículo 58.a) de la Ley Autonómica 2/2002, de 19 de junio , de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, aunque haya sido luego calificada en la Orden impugnada como "grave", a tenor del artículo 59.h) de esa Ley, como se ha dicho; y,

4. Que para la sanción impuesta no se ha teniendo únicamente en cuenta la inclusión de la actividad en la ZEPA "Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares", con la que discrepa la recurrente, pues también se hace mención en la resolución administrativa, aparte de los daños que se citan, a la continuación por parte de la entidad recurrente con la extracción de áridos sin haber legalizado esa actividad y sin haber iniciado el procedimiento ambiental correspondiente.

   Por todo ello, ha de desestimarse este motivo de impugnación.

   QUINTO .- El tercero de los motivos de impugnación también ha de ser desestimado, pues no se vulneran por la sentencia de instancia los artículos 25.1 y 9.3, ambos de la Constitución , que se invocan como infringidos.

   En este motivo de impugnación se reiteran argumentos utilizados en el primero de esos motivos. Basta para su desestimación con remitirnos a lo señalado en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, pues la recurrente ---como se indica en ese fundamento jurídico--- no ha sido sancionada en virtud de la Ley de la Comunidad de Madrid 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid por hechos cometidos o iniciados en el año 2001, sino por la extracción de áridos afectando al nivel freático en la finca de que se trata, en virtud de la mencionada denuncia de los Agentes Forestales de 6 de marzo de 2007, sin la correspondiente DIA positiva, lo que constituye la infracción muy grave prevista en el artículo 58.a) de esa Ley, aunque haya sido calificada como grave en la Orden impugnada de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 10 de julio de 2008, como se ha reiterado.

   SEXTO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 2.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 2044/2010, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil COMERCIALIZACIONES Y DISTRIBUCIONES GARCÍA RUIZ, S. L., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 2 de febrero de 2010, en su Recurso Contencioso administrativo 627/2008 .

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.