STS, 2 de Octubre de 2012

PRIMERO.- El día nueve de enero de dos mil doce se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso.

Por Diligencia de Ordenación de dos de marzo siguiente se tuvo por presentado el recurso, se requirió a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo correspondiente a la resolución impugnada, y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición.

SEGUNDO.- El día veinticuatro de abril de dos mil doce se dictó Diligencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con él las sucesivas actuaciones.

TERCERO.- Mediante Diligencia de dieciocho de mayo de dos mil doce se tuvo por formalizada en tiempo y forma la demanda, y se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

CUARTO.- Contestada la demanda en legal forma, se declaró por Diligencia de veintidós de junio de dos mil doce concluso el recurso y pendiente de señalamiento para cuando por turno correspondiera.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veinticinco de septiembre de dos mil doce, en cuya fecha se deliberó, votó y falló.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma.

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso administrativo por el Ayuntamiento de Manuel (Valencia), frente al Acuerdo del Consejo de Ministros de cuatro de noviembre de dos mil doce, que desestimó la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador deducida por dicho Ente Local, reclamando la cantidad de 71.819,76 euros que había abonado una vez satisfecho el importe de justiprecio que había sido fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, al haberlo así acordado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Valencia al haber sido declarado inconstitucional por sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 el artículo 59 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, que determinaba que en los supuestos de valoración de terrenos destinados a sistemas generales o dotaciones locales en suelo urbano, que se obtuvieran por expropiación, se abonaría el 75% del aprovechamiento tipo.

Esa normativa resultaba de aplicación por ser la vigente en el momento del inicio del expediente de expropiación, y fue la considerada por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia para fijar el justiprecio de unas fincas destinadas a dotación escolar, si bien su posterior declaración de inconstitucionalidad -por STC 61/1997- en tanto se resolvía el recurso contencioso-administrativo deducido contra el justiprecio, hizo que la Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia aplicase la norma que sobrevino vigente del Texto Refundido de 1976, que ordenaba para esta misma situación que había de estarse al 100% del aprovechamiento que corresponda al terreno expropiado.

Y de esta manera, dedujo el Ayuntamiento de Manuel la reclamación de indemnización al Estado Legislador por el daño que alegaba haber sufrido como consecuencia de la aplicación de un precepto posteriormente declarado inconstitucional en la valoración del justiprecio, que fue desestimada por el Consejo de Ministros mediante la aceptación del dictamen del Consejo de Estado, afirmando que "...la flexibilidad en la consideración de 'particular' a los efectos de la responsabilidad patrimonial no puede reconocerse cuando la reclamante es una Administración que resulta involucrada en su condición de tal y bajo la titularidad y ejercicio de potestades administrativas, o como señaló este Consejo de Estado en el dictamen 8.881/2.009, de 16 de julio de 2.009, cuando 'es el caso de la Administración expropiante -y señaladamente en la fase de justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa-'. En virtud de lo expuesto, debe concluirse que el Ayuntamiento de Manuel no está legitimado para formular la reclamación de responsabilidad patrimonial que ha dado curso al expediente sobre el que se dictamina".

SEGUNDO.- Con carácter previo a la cuestión que suscita el recurso y su oposición, relativa a la operatividad del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración -en este supuesto del Estado Legislador-, reclamada entre distintas Administraciones Públicas con ocasión del ejercicio de sus potestades de ius imperium , debe tomarse en consideración que el escrito de contestación a la demanda puso de manifiesto el incumplimiento por el demandante de la exigencia de que con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se acompañe el documento a que se refiere el art. 45.2,d) LJCA , que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que ya se hubiera incorporado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento que acredite la representación del compareciente, y ello porque que la Corporación demandante no aportó aquella documentación tras la notificación del escrito que expuso su omisión, como tampoco efectuó manifestación alguna.

Dicho lo cual, la cuestión que plantea el Sr. Abogado del Estado ha sido resuelta por el Pleno de esta Sala en la sentencia de cinco de noviembre de dos mil ocho, recaída en el recurso de casación 4.755/2.005 , reiterada en las de 27 de abril de 2.010, 16 de marzo de 2.011, 28 de octubre de 2.011, 6 de marzo y 18 de mayo de 2.012 (recursos 296/2.008, 3.629/2.011, 2.716/2.009, 4.374/2.010 y 1.587/2.010).

Así, en la Sentencia citada de 16 de marzo de 2.011 dijimos: "No ofrece duda que la representación con la que compareció la demandante en la instancia fue la de un procurador al que se había otorgado poder para personarse en juicio en nombre de la sociedad recurrente. Pero tampoco cabe duda de que la sociedad recurrente no aportó junto a lo anterior "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado" tal y como dispone el art. 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción . Ese acuerdo no se acompañó con el escrito de interposición y no se había incorporado al poder que acreditaba la representación con que comparecía.

Ese defecto procesal lo denunció la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda solicitando la inadmisión del proceso de conformidad con lo dispuesto en el art. 69.b) de la Ley 29/1.998 , que dispone que "la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso (...) en los casos siguientes: b) que se hubiera interpuesto por persona (...) no debidamente representada". La aseguradora demandante no subsanó ese defecto cuando tuvo conocimiento de esa alegación, y nada dijo sobre esa cuestión en su escrito de conclusiones, mientras que, por el contrario, en ese mismo trámite la Administración insistió en ese vicio de falta de cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas, solicitando de nuevo la inadmisión en sentencia del proceso. La respuesta de la sentencia nos es conocida.

Esta cuestión en la que se trata de analizar el contenido del art. 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción en relación con el art. 138 de la misma, quedó definitivamente resuelta por la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2.008, recurso de casación núm. 4.755/2.005 , y en el que concurrían las mismas circunstancias que en el presente, como ya hemos advertido, a saber denuncia por la demandada del defecto, e inactividad de la demandante para proceder a su subsanación, si bien en aquel supuesto la Sala de instancia declaró la inadmisión del recurso, mientras que en este asunto la Sala rechazó la inadmisión planteada.

Como consecuencia de lo expuesto reproducimos ahora los argumentos más significativos de la sentencia del Pleno mencionada. En ella expresamos que: "el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998, (...) se refiere a las "personas jurídicas", sin añadir matiz o exclusión alguna, disponiendo literalmente que a aquel escrito de interposición se acompañará "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado".

Por tanto, tras la Ley de 1998, cualquiera que sea la entidad demandante, ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo.

Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que solo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente".

La sentencia del Pleno como ocurre también en este supuesto constató que "la escritura de sustitución de poder general para pleitos que se acompañó con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, no incorpora o inserta dato alguno del que quepa deducir que el órgano de la mercantil competente para ello hubiera decidido ejercitar la acción. En ella, comparece ante el Sr. Notario quien manifiesta intervenir "en nombre y representación, como apoderado, de la sociedad".

Lo que quedaba acreditado era, por tanto, que dicho Procurador podía representar, con las facultades propias de un poder general para pleitos, a la mercantil en cuyo nombre comparecía. Pero no que tal representante ejecutara al interponer el recurso una decisión de litigar adoptada por el órgano competente de dicha mercantil.

Seguidamente la sentencia de 5 de noviembre de 2.008 analizaba el contenido del art. 45.3 de la Ley de la Jurisdicción que impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto. Es cierto que ese precepto fue modificado por el apartado 3 del art. 14.8 de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre , de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial de modo que el examen de oficio de la validez de la comparecencia la debe realizar ahora el Secretario judicial, así como el requerimiento para la subsanación de los defectos que se aprecien, siendo el Juez o Tribunal quien acordará el archivo de las actuaciones sino se subsanaran los defectos apreciados.

Pero salvado lo anterior la sentencia citada afirmó que "el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala (ahora el Secretario) no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala (ahora el Secretario) que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción , comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2.004 , 9 de febrero de 2.005 , 19 de diciembre de 2.006 o 26 de marzo de 2.007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2.005, 27 de junio de 2.006, 31 de enero de 2.007 o 29 de enero de 2.008), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo (ahora por medio de Diligencia de Ordenación del Secretario, apartado 2 modificado por el art. 14 . 65 de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre , de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial) y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca ha hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138.

Además, y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución . Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1.994, de 3 de octubre ".

TERCERO .- Asimismo, en Sentencia de 24 de noviembre de 2006 (recurso 5.847/2.003 ), con cita de la de 30 de enero de 2.002, declaró este Tribunal Supremo con relación al ejercicio de acciones judiciales por los ayuntamientos, que es el Pleno, integrado por todos los concejales y presidido por el Alcalde, quien tiene competencia para el ejercicio de las acciones judiciales, siendo por el contrario el único documento que acompañó al escrito de interposición un subapoderamiento notarial, autorizado con anterioridad a la notificación del acto que se quiere recurrir en esta sede, por el que una apoderada del Ayuntamiento para realizar actos procesales otorga poder para pleitos al Procurador que ha comparecido en nombre y representación del municipio.

Dicho esto, cabe recordar que si bien es cierto que es doctrina constitucional que el acceso a la jurisdicción merece una especial protección, por lo que los órganos judiciales deben llevar a cabo una adecuada ponderación entre el defecto cometido y la consecuencia que debe acarrear, también lo es que, primero, el principio pro actione impone la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines a que aquellas causas preservan y los intereses que se sacrifican, pero no implica la forzosa selección de la interpretación mas favorable a la admisión de entre todas las posibles de las normas que la regulan (así STC 38/1.998 , 78 y 122/1.999 ), y, segundo, en dicha ponderación debe atenderse a la entidad del defecto y a su incidencia en la consecución de la finalidad perseguida por la norma infringida, y su trascendencia para las garantía procesales de las demás partes del proceso, así como a la voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte en orden al cumplimiento del requisito procesal omitido o irregularmente observado ( STC 119/1.998 , 34/1.999 ), y en lo que nos ocupa es directamente la Ley ( art. 45.2,d y art. 138.1 LJCA ) la que efectúa el juicio de proporcionalidad entre el quebranto procesal que supone la omisión del documento acreditativo del cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar la acción por la asociación recurrente y la consecuencia que ello supone.

Asimismo, es igualmente doctrina constitucional, recogida en la STC 168/2.000 , la que sostiene que "Un requisito como es el de hacer constar el acuerdo de interposición del recurso no es en si mismo atentatorio del art. 24.1 CE , pues, antes al contrario, es siempre obligado que exista constancia de que la persona jurídica ha solicitado la tutela judicial".

A la luz de lo que hemos dejado expuesto nuestra Jurisprudencia es aquí de aplicación; el Ayuntamiento de Manuel no aportó al recurso contencioso-administrativo el documento justificativo a que hacemos continua referencia, y tampoco realizó manifestación alguna con relación a la causa de inadmisión puesta de manifiesto por la Administración del Estado en el escrito de contestación a la demanda, ni por tanto pretendió que se tuviera de alguna manera cumplimentada o subsanada la justificación documental del cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar la acción judicial, supuestos en los que, ciertamente, por ser combatida, sería exigible el previo requerimiento como advertencia de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia sobre el fondo de la cuestión litigiosa, por lo que procede estimar la causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo planteado por el Sr. Abogado del Estado contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha cuatro de noviembre de dos mil once.

CUARTO.- Al dictarse la Sentencia en única instancia de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción aquí de aplicación por razón temporal, se impondrán las costas a la parte procesal que ve rechazadas todas sus pretensiones, hasta el importe máximo de tres mil euros por el concepto de minuta del Letrado de la parte recurrida.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

Inadmitimos el recurso contencioso administrativo número 8 de 2.012 , interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Manuel, frente al Acuerdo del Consejo de Ministros de cuatro de noviembre de dos mil once, por el que se acordó desestimar la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador deducida por el referido ayuntamiento. Con imposición de las costas procesales causadas al Ayuntamiento de Manuel, hasta el límite señalado en el último de los fundamentos de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.