STS, 29 de Junio de 2012

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, se ha seguido el recurso contencioso administrativo deducido por la mercantil ahora recurrida contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de 27 de julio de 2004, que aprobó el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz y se crea su comisión de seguimiento.

La expresada Sala de lo Contencioso-administrativo dicta Sentencia, con fecha 23 de enero de 2009, cuyo fallo es el siguiente:

>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación por la ahora recurrente, solicitando que se estime el recurso de casación, se anule y deje sin efecto la sentencia recurrida y, en su sustitución, se declare ajustado a Derecho el decreto recurrido.

Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 10 de septiembre de 2009, se acordó admitir el recurso de casación al no estimar la causa de inadmisión opuesta por la recurrida al tiempo de su personación.

Por su parte, la recurrida solicitó que se inadmitiera el recurso de casación o que se desestimara el mismo, con expresa condena en costas a la parte recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 26 de junio de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que se impugna estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil ahora recurrida, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de 27 de julio de 2004, que aprobó el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz.

Sostiene la sentencia, al transcribir un precedente anterior de la misma Sala de instancia al que nos referiremos más adelante, que el incumplimiento del plazo de un año fijado en el Acuerdo de 10 de mayo de 1994 del Consejo de Gobierno para la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, determina la nulidad del mismo, al constatarse que la duración de la elaboración duro más de diez años.

En este sentido la sentencia razona que art 63 de la Ley 30/92 >>.

Se sustenta la presente casación sobre los siguientes tres motivos.

El primer motivo, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA, denuncia la lesión de los artículos 120.3 de la CE, 209.2 y 3 y 218 de la LEC, y 24 de la CE, por la falta de motivación de la sentencia.

El segundo, por el mismo cauce procesal, reprocha a la sentencia la infracción del artículo 217.2 de la LEC porque no se han acreditado los hechos sobre los que se funda la sentencia.

El tercero, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, aduce la vulneración de los artículos 43.4, 62.2, 63, 67 y 92.4 de la Ley 30/1992, antes de la reforma por Ley 4/1999, 24 de la Ley del Gobierno. Y si se considerara aplicable la Ley 30/1992, en su versión tras la reforma por Ley 4/1999, entonces se aduce la lesión de los artículos 44, 62.2, 63, 67 y 92.4 .

Por su parte, la mercantil recurrida aduce que el recurso es inadmisible porque se trata de la interpretación de normas propias de la Comunidad Autónoma, y dicha cuestión no puede abordarse en casación. También se alega que el recurso ha de ser desestimado porque la sentencia está motivada, los hechos acreditados y cita finalmente jurisprudencia de esta Sala sobre el plazo para elaborar los planes de ordenación de recursos naturales.

La lógica procesal nos obliga a analizar, con carácter preferente, la causa de inadmisión que opone la recurrida en los términos que acabamos de reseñar en el fundamento anterior, pues su estimación nos relevaría de analizar las cuestiones de fondo suscitadas. Teniendo en cuenta que esa causa de inadmisión no fue analizada por la Sección Primera en el auto de fecha 10 de septiembre de 2009, que hemos citado en el antecedente cuarto.

Reparemos que el artículo 86.4 LJCA tan sólo condiciona la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal y es que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Y si esto es así, debemos determinar, en primer lugar, si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal, y en segundo lugar, si fueron alegadas en el proceso o aplicadas en la sentencia. El escrito de interposición se fundamenta únicamente sobre normas estatales, como revela el panorama general que hemos dejado descrito en el fundamento anterior. Y ello no sólo por la invocación de dos motivos al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, respecto del que no rige la exigencia del artículo 86.4 de la LJCA, sino porque el único motivo alegado por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA responde, efectivamente, a lo sucedido en el recurso contencioso administrativo.

Así es, la panorámica de motivos invocados responde a lo alegado por las partes en el proceso y al contenido de la propia sentencia, a la concreta interpretación y aplicación de normas que se hace en los fundamentos de la misma.

Específicamente advertimos que el escrito de demanda ya invocaba la aplicación al caso de diversos artículos de la Ley 30/1992, relativos a la caducidad en el procedimiento administrativo. Por ello, no es de extrañar que el motivo tercero, que aduce la lesión de normas del ordenamiento jurídico, reproche a la sentencia la infracción de los artículos 43.4, 62.2, 63, 67 y 92.4 de la citada Ley 30/1992 .

Por tanto, la inadmisión que opone la recurrida ha de ser rechazada.

Antes de examinar los motivos, ya expuestos, que sustentan esta casación, debemos hacer una doble advertencia preliminar que afecta al contenido de la sentencia recurrida.

En primer lugar, se fundamenta la sentencia recurrida, tras citar el Plan que se impugnaba y la posición procesal de las partes, en la extensa copia de lo razonado en un precedente de la propia Sala de instancia. Nos referimos, según señala el fundamento segundo de la sentencia recurrida, al recurso contencioso administrativo nº 1344/2004 en el que recayó Sentencia de 21 de abril de 2006 .

El indicado precedente, Sentencia de 21 de abril de 2006, fue impugnado en casación, concretamente en el recurso nº 3399/2006 en el que ya dictamos Sentencia de fecha 8 de junio de 2012 .

Ahora bien, en esta sentencia declaramos haber lugar a la casación porque la sentencia había incurrido en incongruencia al haberse basado su decisión sobre un motivo no invocado por las partes en el proceso, por lo que se acordó reponer actuaciones para hacer uso de lo dispuesto en el artículo 33.2 de la LJCA, es decir, para plantear la tesis a las partes.

En conclusión, la sentencia precedente, que transcribe la ahora recurrida, ha sido casada por esta Sala Tercera, pero su fundamentación no resulta ahora de aplicación porque en el caso examinado sí se alegó por la mercantil entonces demandante y ahora recurrida --en el hecho primero y fundamento segundo del escrito de demanda-- el motivo que determina la nulidad del plan a juicio de la Sala de instancia.

En segundo lugar, sí resultan de aplicación al caso, sin embargo, otros precedentes de esta Sala Tercera que se han pronunciado sobre la cuestión relativa al carácter esencial, o no, del plazo de un año establecido para la elaboración de planes de ordenación del territorio. Dicho de otro modo, si el incumplimiento del citado plazo determina, o no, la nulidad del plan.

Es el caso de las Sentencias de 8 de marzo de 2012 (recurso de casación nº 4912/2008 ) y de 8 de junio de 2012 (recurso de casación nº 5240/2009 ) que resuelven los recursos de casación interpuestos contra las sentencias que resuelven el recurso interpuesto contra la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva, y a cuyo contenido hacemos referencia en los fundamentos siguientes.

La falta de motivación de la sentencia, que se alega en el primer motivo, reprocha a la sentencia la lesión de los artículos 120.3 de la CE, 209.2 y 3 y 218 de la LEC, y 24 de la CE .

La copia completa de un precedente anterior, que se incorpora al contenido de la sentencia, no comporta el quebrantamiento de forma denunciado. Así es, la extensa cita de una sentencia precedente de la propia Sala de instancia como única fundamentación no acarrea, por sí misma, la infracción de normas reguladoras de la sentencia que se denuncia, es decir, el déficit de motivación de la sentencia. Serán otras cuestiones conexas las que determinen esa falta de motivación. Nos referimos, en el fundamento siguiente veremos con qué alcance, a los supuestos en que la transcripción realizada no venga al caso, sea de insuficiente la motivación del precedente, no resulte relevante para resolver la cuestión, o, en fin, resulte inadecuada o limitada para resolver, de forma completa, lo planteado en la instancia.

Por el contrario, no concurre falta de motivación, pues, cuando la sentencia trae a colación lo razonado en otra sentencia dictada en un asunto igual al examinado, en el que se impugnaba el mismo plan de ordenación, recordemos, el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, en base a las mismas razones. De manera que no se vulnera la exigencia constitucional expresamente recogida en el artículo 120.3 de la CE, cuando se pone de manifiesto, por razones de coherencia en la aplicación de las normas, aunque sea por remisión a una resolución precedente, por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley, de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido, al tiempo que se hace posible comprobar que el razonamiento --o la decisión sin más-- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, pues puede ser revisada en vía de recurso.

En consecuencia, la sentencia no puede ser tildada de inmotivada por lo que se refiere a la cita del precedente.

Ahora bien, y seguimos con el primer motivo, la sentencia adolece de una insuficiente motivación respecto de la explicación de las razones por las que considera que el cumplimiento del plazo de un año es esencial y necesario y que, por tanto, su incumplimiento determina la invalidez del plan.

Interesa destacar al respecto que la sentencia, o mejor dicho el precedente que transcribe, para sustentar su decisión estimatoria se desenvuelve en un plano genérico e indeterminado, que no desciende a concretar y especificar el cambio de circunstancias producido desde el momento de la adopción de la decisión de elaborar el plan y cuando, años después, se aprueba definitivamente el mismo. De modo que no se expresa, ni determina, la alteración de la realidad inicialmente considerada que debía satisfacer el plan de ordenación territorial programado, y la situación fáctica concurrente al tiempo de su aprobación, poniendo de manifiesto en qué resultaba ya inoperante, inútil o desfasada la regulación del plan.

Estas lagunas o carencias determinan una falta de motivación de la sentencia que integra el quebrantamiento de forma denunciado. En el que se aprecia, además, una elocuente falta de cita de normas que sustenten la conclusión del carácter esencial del plazo de un año. En fin, el razonamiento que expone la sentencia no cuenta tampoco con soporte probatorio alguno, aunque sobre esta cuestión abundaremos al analizar el motivo siguiente.

En consecuencia, el primer motivo ha de ser acogido en lo relativo a la ausencia de motivación de la sentencia sobre la necesidad del cumplimiento del plazo establecido por la Administración autonómica para la elaboración del Plan de Ordenación Territorial impugnado en la instancia.

El motivo segundo, que denuncia la vulneración del artículo 217.2 de la LEC, debe ser también estimado, aunque debemos hacer una matización previa.

Es cierto que correspondía al demandante la carga de probar la certeza de los hechos de los que se desprenda el efecto jurídico determinante de la estimación de la pretensión, como nos indica el citado artículo 217.2 de la citada Ley de trámites. Y también es cierto que se denegó el recibimiento a prueba, mediante auto de la Sala de instancia de 12 de septiembre de 2005, que había solicitado la parte recurrente en el recurso contencioso administrativo. Ahora bien, sucede que la razón de decidir de la sentencia no fundamenta completamente su argumentación sobre hechos, porque los relevantes, el transcurso del plazo de diez años, son admitidos por la Administración entonces recurrida y ahora recurrente, sino sobre una cuestión netamente jurídica.

Dicho de otro modo, los hechos de los que parte la Sentencia son que el Acuerdo de la Administración recurrente, de 10 de mayo de 1994, fija un plazo de un año para dictar el Plan de Ordenación Territorial de la Bahía de Cádiz, y, pese a tal requisito temporal, el plan se aprueba diez años más tarde. Como se ve, los hechos relevantes han sido admitidos por ambas partes procesales. De modo que la cuestión jurídica se traslada a resolver qué efectos tiene el incumplimiento de ese plazo. Es decir, si acarrea o no la invalidez de mentado plan. Y ésta es una cuestión de índole jurídica y, en todo caso por lo que hace a este motivo, ajena a cualquier reparto de la carga de la prueba.

Hecha la anterior matización, sin embargo, la cuestión relativa a si se han frustrado o malogrado los objetivos para los que se concibió el plan, por razón del paso del tiempo, precisa de un sustrato justificativo, rayano con el probatorio, que se echa en falta en este caso.

Quizás por ello el desarrollo de este motivo deriva en una crítica a la falta de motivación de la sentencia, y por tal planteamiento no hemos realizado objeción alguna al cauce procesal utilizado, a través del artículo

88.1.c) de la LJCA .

Este planteamiento nos remite, por tanto, a lo señalado respecto del motivo primero, y además a destacar que la Sala de instancia fundamenta su pronunciamiento anulatorio en unos hechos que no han sido objeto de justificación ni de prueba, por lo que este motivo, en la medida que invoca dicho déficit de motivación, ha de ser también acogido. En efecto, en el escrito de demanda la parte actora aducía, entre otros argumentos, la desmesurada demora en la aprobación del Plan de Ordenación Territorial de la Bahía de Cádiz, lo que hacía inviables, o por lo menos de difícil concreción, determinadas actuaciones de su ordenación que señalaba. Ahora bien, tales razones acogidas por la sentencia, no fueron acompañadas de prueba alguna al respecto, pues, cómo hemos señalado, se denegó el recibimiento a prueba, mediante auto de la Sala de instancia de 12 de septiembre de 2005, y dicho recibimiento había sido solicitado por la parte recurrente en el recurso contencioso administrativo. En definitiva, ninguna actividad probatoria se desplegó por la entonces demandante para probar la certeza de unas circunstancias sobre las que más tarde se fundamentaría la sentencia para declarar la nulidad del Plan, lo que constituye, como hemos visto en el fundamento anterior y ahora insistimos, un defecto en la motivación de la sentencia.

El tercer motivo, único que se invoca al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, alega la vulneración de los artículos 43.4 (si resulta aplicable la Ley 30/1992 antes de la reforma por Ley 4/1999), 44 (si es posterior a dicha reforma), y 62.2, 63, 67 y 92.4 de la Ley 30/1992, en todo caso.

Este motivo tiene similar hechura al alegado en las sentencias precedentes que hemos relacionado en el fundamento cuarto -- Sentencias de 8 de marzo de 2012 (recurso de casación nº 4912/2008 ) y de 8 de junio de 2012 (recurso de casación nº 5240/2009 )--, y por tanto lo dicho entonces ha de ser ahora reiterado.

La sentencia recurrida fundamenta la nulidad del plan en la esencialidad del plazo de un año fijado por la propia Administración, y ello debido a una supuesta --pero no acreditada-- alteración de las características que inicialmente se tuvieron en cuenta, y al hecho de haber permanecido un largo tiempo, diez años, sin respuesta una serie de expectativas e inquietudes y sin concretarse los efectos de la decisión de la Administración en el diseño urbanístico. La Sala de instancia no aplica ningún precepto de la Ley 30/1992, salvo la cita del 63 de dicha Ley, de los que ahora en casación se citan como infringidos, ni analiza los efectos del incumplimiento del plazo en relación con el instituto de la caducidad, aunque tales preceptos sí fueron invocados oportunamente en el recurso contencioso-administrativo.

Quiere decirse con ello que la sentencia no acude expresamente a la caducidad, ni al régimen jurídico que al respecto diseña la Ley 30/1992, para fundar su decisión, sino que sigue un esquema más sencillo. Se limita a declarar que el plazo reviste un carácter esencial y, por tanto, su incumplimiento acarrea la nulidad del plan.

En todo caso, no está de más declarar que la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos

43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero ) viene referida a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general, según señalamos en sentencias de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3214/2008 ) y 17 de noviembre de 2010 (casación 1473 / 2006). Por esa razón, y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento, sino los propios del silencio administrativo, positivo o negativo, según los casos.

Conclusión que se refuerza si se considera la finalidad a la que responde el referido plazo de un año fijado en el Decreto de incoación del expediente, que no es otra que la de apremiar a los distintos órganos responsables de la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio para que, con su rápida aprobación, los intereses públicos a los que da cobertura dicho Plan se vean satisfechos con prontitud. La anulación del Plan por la mera superación de ese plazo produciría precisamente el resultado contrario al que se pretendió con la fijación del plazo, generando un retraso aún mayor en la satisfacción de esos intereses públicos, lo que no dejaría de ser un absurdo. En este sentido, Sentencias de 16 de noviembre de 1992 (recurso de apelación nº 1018/1987 ), 14 de octubre de 1996 (recurso de apelación nº 151/1991 ) y 27 de marzo de 1998 (recurso de casación nº 137/1995 ).

La sentencia recurrida debe ser, por tanto, casada, por lo que al situarnos en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d/ de la LJCA, para resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, advertimos que las cuestiones invocadas en la instancia y no resueltas por la sentencia recurrida, que sólo resuelve sobre la exigibilidad de evaluación de impacto ambiental y el incumplimiento del plazo de un año citado, precisan de la interpretación y aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma.

Así es, la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, es la norma de aplicación. Y, siendo ello así, de conformidad con la doctrina establecida en Sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación nº 7638/2002 ), deben reponerse las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda. En el bien entendido de que no podrá estimar el recurso contencioso- administrativo acogiendo el motivo impugnatorio formulado en la demanda sobre la exigibilidad de la evaluación de impacto ambiental y sobre el transcurso del plazo de un año inicialmente establecido para la elaboración del Plan de Ordenación al haber quedado ya resuelta esa cuestión.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo, a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .