ATS, 13 de Marzo de 2007

La querella que dio lugar a las presentes actuaciones se formuló por un delito de calumnias del artículo 504.1 del Código Penal o, subsidiariamente, un delito de calumnias de los artículos 205 y siguientes del mismo texto legal. Esta Sala dictó auto, de fecha 17 de noviembre de 2006, por el que se acordaba asumir la competencia para conocer del asunto; declarar la inadmisibilidad de la querella, por carecer la entidad querellante de legitimación activa para el ejercicio tanto de la acción popular como de la acción particular; y desestimar la querella en el fondo, por no ser los hechos constitutivos de delito.

La parte querellante ha interpuesto recurso de súplica contra la resolución citada, defendiendo fundamental y únicamente su legitimación para el ejercicio de acciones penales.

El recurso no contiene impugnación alguna respecto a la decisión de desestimar la querella en el fondo, por no ser los hechos constitutivos de delito. De manera que la parte se ha aquietado con ella. Señalamos esta circunstancia en la medida en que la resolución sobre el recurso de súplica interpuesto carece de efecto sobre el devenir de la causa. Aunque se reconociera que la entidad querellante goza de legitimación, ello no modificaría la decisión acerca de la desestimación en el fondo de la querella, ya que en este punto la resolución recurrida no ha sido impugnada.

En primer lugar, la entidad querellante argumenta que sí puede ejercitar la acción popular, aún tratándose de una entidad jurídico pública, como es la Comunidad Autónoma de Madrid. Frente al auto recurrido, que cita en este punto la Sentencia del Tribunal Constitucional 129/2001, de 4 de junio, el recurso esgrime la posterior Sentencia del Tribunal Constitucional 175/2001, de 26 de julio y el mismo Auto de esta Sala de lo Penal de fecha 20 de enero de 2003 . Y a estas resoluciones debemos añadir una cuarta, señalada por el Ministerio Fiscal en su informe de fecha 15 de enero de 2007, como es la Sentencia del Tribunal Constitucional 311/2006, de 23 de octubre .

Debemos señalar brevemente cuál es el contenido de las resoluciones citadas, siguiendo su orden cronológico.

En primer lugar, tenemos la STC, Sala 1ª, nº 129/2001, de 3 de julio .

Esta resolución parte de los siguientes principios generales:

1. Los derechos fundamentales y las libertades públicas son derechos individuales que tienen al individuo por sujeto activo y al Estado por sujeto pasivo en la medida en que tienden a reconocer y proteger ámbitos de libertades o prestaciones que los poderes públicos deben otorgar o facilitar a aquéllos.

2. Por lo que se refiere al derecho establecido en el artículo 24.1 de la Constitución como derecho a la prestación de actividad jurisdiccional de los órganos del Poder Judicial del Estado, ha de considerarse que tal derecho corresponde a las personas físicas y a las personas jurídicas, entre estas últimas, tanto a las de Derecho privado como a las de Derecho público, en la medida en que la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales tiene por objeto los derechos e intereses legítimos que les corresponden. Si bien, no se puede efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos.

   En concreto, y respecto al ejercicio de la acción popular, entiende que no es posible tal ejercicio por parte de las entidades públicas ya que el artículo 125 de la Constitución «se refiere explícitamente a "los ciudadanos", que es concepto atinente en exclusiva a personas privadas, sean las físicas, sean también las jurídicas (a las que hemos extendido este concepto en las SSTC 34/1994, de 31 de enero, 50/1998, de 2 de marzo, 79/1999, de 26 de abril, entre otras), tanto por sus propios términos como por el propio contenido de la norma, que no permite la asimilación de dicho concepto de ciudadano a la condición propia de la Administración pública y, más concretamente, de los órganos de poder de la comunidad política».

   Posteriormente, se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional, dictada por el Pleno, nº 175/2001, de 26 de julio .

   No se trata de un supuesto estrictamente referido al ejercicio de acciones penales por las entidades públicas, pero contiene importantes consideraciones generales acerca de los derechos que tales entidades tienen en el seno de un proceso jurisdiccional.

   En este sentido, parte del principio general de que las personas públicas no son titulares del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Sólo excepcionalmente, y en ámbitos procesales muy delimitados, cabe admitir que las personas públicas disfrutan del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Esas excepciones, que la misma sentencia enuncia, son las siguientes:

1. Litigios en los que la situación procesal de la entidad es análoga a la de los particulares.

2. Las personas públicas son titulares del derecho de acceso al proceso.

3. También, como excepción, las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso.

   A continuación, debemos referirnos al Auto de 20 de enero de 2003, dictado por esta Sala de lo Penal .

   Sintéticamente el citado Auto sostiene que:

1. Los artículos 125 de la Constitución, 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal establecen la acción popular otorgando la legitimación para su ejercicio a los «ciudadanos», mas no cabe limitar tal expresión a las personas físicas, sino que también debe entenderse incluidas las personas jurídicas.

2. El principio «pro actione» actúa de forma más intensa en la fase de acceso a la jurisdicción que en aquellos supuestos en los que se haya obtenido una primera respuesta judicial. Este principio obliga a los órganos judiciales a interpretar los requisitos procesales de forma que impida que determinados entendimientos y aplicaciones de los mismos, eliminen u obstaculicen desproporcionadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida. Concluye que atendiendo a una interpretación amplia del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción, y la inexistencia de precepto alguno que impida a una persona jurídico pública (en el caso concreto se trataba del Gobierno de una Comunidad Autónoma) ser parte en un proceso penal, todo ello permite reconocer legitimación a la entidad jurídico pública para interponer la querella que dio lugar al procedimiento.

   Finalmente, se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala 1ª, nº 311/2006, de 23 de octubre .

   Esta sentencia se refiere, en concreto, al ejercicio de acciones penales por parte de las entidades públicas y modula las conclusiones de la STC nº 129/2001, de 4 de junio .

   La STC nº 311/2006, de 23 de octubre, parte del principio general de que las entidades jurídicopúblicas no son titulares del derecho a la tutela judicial efectiva en toda su extensión y contenido, trayendo en este punto a colación el contenido de la STC 175/2001, de 26 de julio, acerca de los supuestos excepcionales antes referidos.

   Y añade que la denegación de la personación a una entidad pública en el procedimiento penal, para ejercer la acción popular, tiene relevancia constitucional en el ámbito del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, del que es titular la citada entidad pública, al tratarse de la denegación del acceso a la jurisdicción penal. La fundamentación la encuentra en que se trata de un ámbito procesal en el que, por excepción, los sujetos públicos pueden invocar el artículo 24.1 de la Constitución frente a los Jueces y Tribunales.

   La Sentencia tras efectuar una serie de afirmaciones generales acerca del ejercicio de la acción popular, añade que respecto a la interpretación del artículo 125 de la Constitución, y especialmente sobre el término «ciudadanos», es cierto que en la STC 129/2001, de 4 de junio, se mantuvo que es un concepto atinente en exclusiva a personas privadas, sean las físicas, sean también las jurídicas; pero que esta decisión es previa a la Sentencia de Pleno 175/2001, de 26 de julio, en la que se afirmó que si bien la ampliación del término «ciudadanos» del artículo 53.2 a las personas jurídico- privadas no justifica por sí misma la ampliación subjetiva de forma automática a las personas jurídico-públicas, sin embargo, tampoco lo impide a la luz del reconocimiento de la titularidad de ámbitos específicos del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión a las personas jurídico- públicas que la citada Sentencia establece.

   Y añade que, sobre el contenido del término «ciudadanos» en su utilización por el artículo 125 de la Constitución, el argumento terminológico es insostenible desde el momento en que, con relación a otros preceptos constitucionales, el Tribunal Constitucional ha entendido que el término en cuestión no se refiere exclusivamente a las personas físicas. Y ello porque si el término «ciudadanos» del artículo 53.2 de la Constitución ha de interpretarse en un sentido que permita la subsunción de las personas jurídicas, no hay razón alguna que justifique una interpretación restrictiva de su sentido cuando dicho término se utiliza en el artículo 125 o en la normativa articuladora del régimen legal vigente de la acción popular.

   A continuación, distingue entre los supuestos de hecho de la STC 129/2001, de 4 de junio, y de la propia STC nº 311/2006, de 23 de octubre.

   La STC 129/2001, de 4 de junio tuvo su origen en una querella por delito de calumnias a una policía autónoma, respecto del cual regía la normativa procesal general, esto es, la Ley de Enjuiciamiento Criminal que, aunque prevé con carácter general el ejercicio de la acción popular en todo tipo de procesos (artículo 101 ), no contiene previsión específica alguna habilitadora para su ejercicio por las Administraciones públicas. Por consiguiente, fue en el ámbito de esta regulación legal en el que la citada Sentencia examinó la denegación de la legitimación del Gobierno Autonómico por los órganos judiciales desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, concluyendo en la inexistencia de vulneración de dicho derecho por la argumentación realizada por los órganos judiciales en las resoluciones impugnadas en amparo.

   Sin embargo, la regulación legal es distinta en el caso del supuesto de hecho de la STC nº 311/2006, de 23 de octubre . A la regulación general para todos los procesos penales se unía una previsión específica sobre el ejercicio de la acción popular por la Administración Pública en el proceso penal sustanciado (se trataba de hechos que se enmarcaban en la denominada violencia de género). Esa norma concreta era el artículo 36 de la Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre hombres y mujeres, dictada por el Parlamento de la Comunidad Autónoma Valenciana.

   A la vista de lo expuesto, la Sentencia concluye que existiendo una ley vigente, no impugnada ante el Tribunal Constitucional, que preveía la posibilidad de ejercicio de la acción popular por la entidad jurídico pública, no se podía negar sin más la aplicación de este precepto. Si el órgano judicial tenía dudas sobre la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley de las Cortes Valencianas 9/2003, de 2 de abril, debido a que, según su criterio, invadía competencias estatales al configurar una forma de acusación no prevista en la legislación común, debió plantear la cuestión de constitucionalidad. La inaplicación por parte del órgano jurisdiccional correspondiente del precepto autonómico sin plantear, previamente, la cuestión de constitucionalidad, con audiencia previa de la entidad, vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del que era titular la entidad pública.

   Tras este resumen de la doctrina del Tribunal Constitucional y de las resoluciones dictadas por esta Sala, se constata que la doctrina del Tribunal Constitucional ha sufrido una evolución, que, sin embargo, debemos entender como inacabada. En primer lugar, la Sentencia nº 129/2001, de 3 de julio, negó la posibilidad de que las entidades jurídico públicas pudieran ejercitar la acción popular, en la medida en que no podían ser incluidas en el término «ciudadanos» al que se refiere el artículo 125 de la Constitución . Con posterioridad, en la Sentencia nº 175/2001, de 26 de julio, no se recogen afirmaciones concretas referidas al ejercicio de la acción popular, pero sí principios generales sobre cuáles son los derechos que las entidades jurídico públicas ostentan en el proceso, entre ellos el derecho de acceso a la jurisdicción. Y, finalmente, tenemos la Sentencia nº 311/2006, de 23 de octubre, que sí se refiere a un supuesto concreto de ejercicio de la acción popular por parte de una entidad jurídico pública, pero no afirma con rotundidad que ese ejercicio sea legítimo.

   Y decimos esto porque la sentencia no sostiene con claridad que las personas jurídico públicas sean titulares de la acción popular. Esta afirmación no se contiene nítidamente en ella, sino que resuelve la cuestión acudiendo a una vía indirecta: se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión de la entidad pública si el órgano jurisdiccional correspondiente desoye, sin plantear la previa cuestión de constitucionalidad, un precepto legal que reconoce a su favor el ejercicio de la acción popular. Por eso, decíamos antes que la evolución es inacabada, y buena prueba de ello es la afirmación que esta sentencia contiene, cuando manifiesta que «lo razonado no implica un juicio sobre la constitucionalidad abstracta de la ampliación de la acción popular a las personas públicas, juicio que sólo podríamos realizar en caso de que la ley que así lo establezca fuera recurrida ante este Tribunal».

   Es decir, la Sentencia nº 311/2006, de 23 de octubre, no niega con la rotundidad que lo hace la Sentencia nº 129/2001, de 3 de julio, que las entidades jurídico públicas puedan ejercer la acción popular, pero tampoco afirma que puedan hacerlo. Lo único que afirma es que si una entidad jurídico pública ejerce la acción popular porque así lo reconoce un precepto legal (sobre cuya constitucionalidad el Tribunal Constitucional no se pronuncia) y el órgano jurisdiccional no tiene en cuenta este precepto, pero tampoco plantea una cuestión de inconstitucionalidad, entonces se causa indefensión a la entidad.

   Una vez vistos los precedentes jurisprudenciales, lo primero que hemos de afirmar es que la doctrina que contiene el Auto de esta Sala de lo Penal de fecha 20 de enero de 2003 ha de ser modulada. Y ello a la vista de la doctrina que contiene la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 311/2006, de 23 de octubre, que es dictada posteriormente en el tiempo.

   Dicho todo lo anterior, hemos de resolver las concretas impugnaciones que el recurso contiene.

En primer lugar, la recurrente considera que es titular de la acción popular. Afirma que en la regulación general no existe una exclusión expresa de las personas jurídico públicas para el ejercicio de tal acción, por lo que la querella debe ser admitida; así como que la amplia interpretación que el Tribunal Constitucional ha dado al término «ciudadanos», en relación con la acción popular contemplada en el artículo 125 de la Constitución, reconociendo legitimación para su ejercicio tanto a las personas físicas como a las jurídicas en general, hace que no pueda restringirse el acceso a la acción popular para las personas de naturaleza privada, negando tal ejercicio a las de naturaleza pública.

Por tanto, son dos los argumentos que la recurrente expresa: que no existe una norma legal que impida el ejercicio de la acción popular por parte de las entidades públicas y que en la regulación general de tal acción cabe entender que tales entidades están incluidas.

Empezando por el segundo argumento, consideramos que es discutible sostener, con carácter general, que las entidades jurídico públicas sean titulares de la acción popular. Y ello por, entre otras, las siguientes razones.

Primero, por razones de coherencia interna del sistema, ya que si las entidades jurídico públicas defienden, por definición, cuando actúa como acusación popular, intereses públicos y generales, para esa defensa ya se cuenta, en el seno del proceso penal, con la figura del Ministerio Fiscal.

Y, en segundo lugar, porque los derechos del acusado podrían verse seriamente afectados. Y decimos esto ya que el acusado debería defenderse frente a dos entidades públicas, el Ministerio Fiscal y la persona jurídico pública, que no son ofendidas por el delito y defienden intereses similares. En definitiva, a través del uso generalizado de la acción popular se llegaría a generar una «acusación pública alternativa».

El otro argumento utilizado por la recurrente es sostener una especie de habilitación para ejercer la acción popular por silencio de la ley. Esto es, como quiera que la regulación de esa acción no excluye de su ejercicio a las entidades publicas, entonces éstas pueden ejercerla.

Sin embargo, esos no son los términos en los que se pronuncia el artículo 125 de la Constitución, que exige expresamente que el ejercicio de la acción popular se llevara a efecto «en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine». Por tanto, no es un precepto de aplicación directa, sino que requiere una previsión legislativa que establezca expresamente la posibilidad de ejercicio de la acción popular. En consecuencia, si es preciso que exista una ley que regule las condiciones de ejercicio de la acción, no cabe sostener que el silencio de la misma tenga el efecto de habilitación legal.

En definitiva, es discutible que la regulación general existente de la acción popular permita su ejercicio por las entidades públicas y no es factible interpretar como «ley» el hecho de que tal regulación no excluya a las entidades públicas.

Si observamos el contenido de la regulación general de la acción popular, recogida en los artículos 101 a 104 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, es cierto que no excluye expresamente a las entidades públicas, pero también lo es (y esto es lo determinante) que no se recoge norma alguna que legitime específicamente a tales entidades. Es decir, la regulación de nuestra ley procesal general no es «ley» a los efectos del artículo 125 de la Constitución, en relación con las entidades públicas.

Cabría sostener que el precepto que habilita a la recurrente para el ejercicio de la acción popular es el artículo 21. v) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (precepto que, por cierto, la recurrente no trae a colación cuando defiende por qué puede ejercitar la acción popular, sino que únicamente lo hace cuando sostiene que sí puede ejercer la acción particular). El artículo referido dispone que «corresponde al Consejo de Gobierno: (...) v) Ejercitar en relación a los intereses, bienes y derechos de la Comunidad, las acciones que corresponden en vía jurisdiccional, así como el desistimiento de las mismas, y allanarse, en su caso, a las acciones que se interpongan contra la Comunidad».

Desde luego, no corresponde a este Tribunal determinar cuál ha de ser el contenido del precepto legal que, en su caso, recoja la posibilidad de ejercicio de la acción popular (ésa es tarea del legislador). Pero sí le corresponde determinar si ese precepto es la «ley» a que se refiere el texto constitucional. Y en esa tarea parece conveniente contrastar la redacción de este artículo 21.v ) con la redacción que recoge el artículo 36 de la Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre hombres y mujeres, dictada por el Parlamento de la Comunidad Autónoma Valenciana, al que se refiere la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 311/2006, de 23 de octubre . Tal artículo dice que «la Consellería con competencias en materia de mujer podrá proponer al Consell de la Generalitat el ejercicio de la acción popular, a través del Gabinete Jurídico de la Generalitat o de abogadas/os colegiadas/os, en los supuestos de agresiones físicas domésticas en los que se cause la muerte o lesiones graves a mujeres residentes en la Comunidad Valenciana». Como se observa, existe una clara diferencia entre el contenido genérico del primero y la concreción del segundo.

Si el artículo 125 de la Constitución determina que la ley habilitante ha de regular la «forma» de ejercicio y «los procesos penales» en los que cabe el ejercicio de la acción popular, es evidente que el artículo 21. v) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, no cumple con estos presupuestos. Y ello porque el artículo señalado no es más que un principio de actuación de los poderes públicos. Este precepto no contiene una referencia específica al ejercicio de una determinada acción (como es la acción popular) sino una referencia inconcreta a cualquier acción posible; no regula forma alguna de ejercicio, ya que nada dice al respecto; ni determina en qué clase de procesos penales, seguidos por hechos de especial o singular naturaleza, el ente público puede ejercer la acción. Por tanto, es un principio general que no habilita a la entidad recurrente para el ejercicio de la acción que pretende.

En conclusión, hemos de mantener el auto recurrido en el particular relativo a la falta de legitimación para el ejercicio de la acción popular.

La recurrente también considera en su recurso que puede ejercer la acción particular. En este punto, hemos de remitirnos a la resolución recurrida, ya que las alegaciones del recurso de súplica no desvirtúan su contenido.

En cualquier caso, y como afirma el Ministerio Fiscal en su informe de fecha 15 de enero de 2007, el bien jurídico protegido por el artículo 504 del Código Penal no es propio de las instituciones públicas a las que el precepto se refiere, sino que tiene un carácter supraindividual y colectivo, de manera que tales entidades (en nuestro caso, el Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma) no pueden considerarse como ofendidas o perjudicadas por el delito, siendo esta la circunstancia que legitima el ejercicio de la acción particular, como establece el artículo 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal .

Por otra parte, si lo que se ejercita es una acción particular para la persecución de un delito de calumnias genérico de los artículos 205 y siguientes del Código Penal, no consta que la querella se haya interpuesto por las personas que se consideraron directamente ofendidas por tal delito.

Por tanto, en este punto también procede mantener la resolución objeto de recurso, con la consiguiente desestimación del mismo.