STS, 26 de Abril de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 4822/2009 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó en fecha 2 de julio de 2009, en su Recurso Contencioso-administrativo 108/2006 , por el que estimó el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por D. Teodulfo contra la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente de fecha 1 de diciembre de 2005, por la que se desestima recurso de alzada interpuesto contra la anterior Resolución de 5 de julio de 2001, de la Secretaría General Técnica de la misma Consejería, por la que fue aprobada la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Paymogo, provincia de Huelva.

SEGUNDO .- La Sala de instancia, examina en el Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia la caducidad del procedimiento planteada por la parte demandante, lo que hace determinando, en primer lugar, la normativa procedimental aplicable en función de la fecha de inicio del expediente ---que tuvo lugar por Resolución de 12 de abril de 1999---, por lo que considera no ser aplicable a la misma la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ya que según la Disposición Transitoria Segunda de esta última Ley, al haberse iniciado el procedimiento antes de su entrada en vigor (que tuvo lugar el 14 de abril de 1999, por aplicación de la Disposición Final Única que establecía el plazo de tres meses siguientes a su publicación en el BOE, que, por su parte, tuvo lugar el 14 enero de 1999).

Por todo ello concluye señalando que el procedimiento se rige por "la normativa anterior, Ley 30/92 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el Decreto 155/98 que aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo art.16.1 establecía un plazo para resolver los expedientes de clasificación de 18 meses, ampliable por otros 9 meses más, mediante resolución motivada. Pues bien, siendo esto así, el plazo de los 18 meses expiraba el 12 -11-00, por lo que, habiéndose dictado la resolución clasificatoria el 5-7-01, que no se notifica hasta el 23-7-01, es decir más de 27 meses desde la incoación, la caducidad se consumó, aún cuando se hubiera ampliado el plazo por otros nueve meses. Es más, es cierto que el plazo se amplió por 9 meses, de acuerdo con elart 16.4 del Decreto 155/98, por resolución de 27-9-00. Pero, con todo, dicha resolución se notificó cuando ya la caducidad operada en el primer periodo se había consumado, no teniendo virtualidad revitalizadora esta ampliación notificada con posterioridad a la consumación de la caducidad. Los plazos, han de contarse hasta la notificación o publicación de la resolución clasificatoria, único momento en que se entiende que lo resuelto llega a conocimiento de su/sus destinatario/os, y hay fehaciencia de su dictado. Lo contrario equivaldría a dejar al libre arbitrio de la Administración la fecha a consignar en sus resoluciones, aún cuando la notificación se haga mucho después, pasados con creces los plazos establecidos.

El expediente caducó. La administración debió declarar la caducidad del expediente y archivar las actuaciones".

TERCERO .- Contra esa sentencia ha formulado la JUNTA DE ANDALUCÍA el presente recurso de casación, en el que alega como único motivo de impugnación el siguiente:

"Único. Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Por infracción de los artículos 43.4 , 48.1 , 2 , 3 y 4 , 63.3 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en su redacción originaria, antes del a modificación de la Ley 4/1999. Igualmente, por infracción del artículo 132 de la Constitución Española , Ley 22/1974, de 27 de junio y artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias. Finalmente , por infracción de la jurisprudencia sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo que citamos en el presente recurso y expresamente de las Sentencias de 8 de junio de 2009 , y Sentencia de 15 de junio de 2009 ".

Alega, en síntesis, la parte recurrente que el procedimiento en que se dictó el acto de clasificación impugnado (1) se dictó dentro de plazo y (2) no resultaba aplicable el instituto de la caducidad.

Respecto del primer argumento (1), indica que la notificación del Acuerdo de ampliación de plazo se notificó a la ahora recurrente dentro del plazo de resolución del procedimiento y no cuando el mismo ya había transcurrido, como sostiene la sentencia, ya que el dies ad quem finalizaba el 20 de noviembre de 2000 , pues, según dice, al plazo de 18 meses habría que sumarle el plazo de 30 días que se computan con arreglo a lo previsto en el artículo 48.1 de la LRLPA, descontando domingos y festivos, que en el caso de autos fueron seis domingos y dos días festivos, por lo que el plazo finalizaba el citado día 20 de noviembre de 2000 , siendo en esa fecha cuando se notificó al recurrente la ampliación ---por nueve meses--- del plazo de resolución del expediente. A ello añade, además, que ese es el criterio seguido por la propia Sala en otra sentencia, la dictada el 31 de julio de 2008, en su Recurso contencioso administrativo 574/2004 ---de la que adjunta copia--- en que también se impugnaba un acto aprobatorio de clasificación, con idéntica fecha de inicio, 12 de abril de 1999, e idéntica fecha de notificación al interesado de la ampliación de plazo para resolver, el 20 de noviembre de 2000, si bien, en este caso, la Sala entendió que la notificación de la ampliación se efectuó dentro de plazo.

Respecto del segundo (2) argumento, señala que el procedimiento se inició dos días antes de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, por lo que era de aplicación el artículo 43.4 de la LRJPA , en su redacción originaria, precepto que, en contra de los sostenido por el Tribunal a quo impedía la aplicación del instituto de caducidad, aunque se superara el plazo para resolver, porque el Procedimiento de Clasificación de Vías Pecuarias si es susceptible de producir efectos beneficiosos para la ciudadanía. A ello añade que la naturaleza jurídica del Procedimiento de Clasificación impide apreciar la caducidad del mismo por el transcurso del plazo establecido para su resolución, y apunta, en este sentido, que aunque el Decreto andaluz preveía un plazo máximo de 18 meses para resolver el expediente de Clasificación, dicha norma no atribuía al transcurso de ese plazo el efecto de caducidad. Cita las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de mayo , 2 de junio y 21 de abril de 2004 , y enfatiza que las vías pecuarias son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que la Clasificación, configurado como un procedimiento tendente a la recuperación de esos bienes, nunca puede ser susceptible de caducidad. Añade que la aplicación del instituto de la caducidad es contrario a los principios de eficacia de la Administración y seguridad jurídica, y, en fin, pone de manifiesto que no tiene sentido declarar la caducidad del expediente cuando, al tratarse de bienes imprescriptibles, la Administración podría reiniciar indefinidamente el expediente.

CUARTO .- Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente, nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en la reciente STS de 8 de noviembre de 2011 , RC 4435 / 2008 hemos resuelto un recurso de casación sensiblemente análogo al presente, dado que:

1) La actuación administrativa impugnada era la misma, esto es la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Paymogo, provincia de Huelva, si bien allí se tramitó a instancia de otro recurrente;

2) La sentencia de la Sala de instancia ---como aquí--- también apreció la caducidad del expediente por argumentos análogos; y,

3) El escrito de interposición del recurso de casación presentado por la Administración autonómica es también idéntico.

Sentencia, de 8 de noviembre de 2011, que, a su vez, reiteraba lo declarado en otra anterior de 30 de septiembre de 2011, Recurso de Casación 2377/2008, en la que la cuestión controvertida era esencialmente la misma que en el presente recurso, pues en la misma se impugnaba la Clasificación de vías pecuarias en el término municipal de Valverde del Camino, en la misma provincia de Huelva, en virtud de demanda de la misma recurrente. Allí ---como aquí--- el acuerdo de iniciación tuvo la misma fecha, 12 de abril de 1999, y, también allí, se acordó la ampliación del plazo para resolver, notificándose a la recurrente en instancia en la misma fecha, 20 de noviembre de 2000 ; e igualmente el Tribunal a quo entendió que tal notificación se había efectuado transcurrido el plazo para resolver y que era apreciable la caducidad.

Siento, pues, idénticas las cuestiones resueltas en esas sentencias, no cabe sino remitirnos, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, a lo que entonces dijimos.

" ... no es ésta [se refiere a la aplicación o no de la reforma introducida por la Ley 4/1999] una cuestión indiferente, ya que entre una y otra redacción de la misma Ley existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJPA , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no hace referencia ---como el anterior artículo 43.4---, a los procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, a los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento, no de una forma genérica e indeterminada sino, a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

QUINTO .- Entrando al examen del caso, hemos de partir de la base de que el plazo de tramitación del expediente de Clasificación de Vías Pecuarias aquí concernido era el de 18 meses previsto en el artículo 16.1 del Reglamento Andaluz de Vías Pecuarias aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio ---y no en el artículo 21.1 que cita la sentencia, ya que este último se refiere al plazo de Procedimiento Deslinde de Vías Pecuarias---.

En efecto, el epígrafe 1 de este artículo dispone que "La resolución del Secretario General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente, que ponga fin al procedimiento de clasificación, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía".

Empezando por la segundo de los argumentos alegados por la Administración recurrente, la inaplicabilidad de la caducidad a los procedimientos de Clasificación de Vías Pecuarias, la Sala de instancia consideró aplicable al caso la LRJPA en su redacción originaria, siendo el precepto verdaderamente relevante para apreciar la caducidad del expediente el artículo 43.4 , donde se establecía, en lo que ahora interesa, que "cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada ". Así lo entiende la Administración recurrente, bien que para alegar que dicho precepto no es de aplicación al caso atendida la naturaleza, objeto y finalidad del procedimiento administrativo concernido, pues, según dice, no nos hallamos ante un procedimiento no susceptible de producir efectos favorables para los ciudadanos.

Acierta el Tribunal a quo ---como hemos anticipado--- al declarar que el artículo 43.4 de la redacción originaria de la LRJPA , es el aplicable al caso porque la Ley 4/1999, de modificación de la LRJPA, entró en vigor el 14 de abril de 1999, esto es, dos días después del inicio del procedimiento; pero yerra en la interpretación del mismo, pues es claro que la propia y específica naturaleza del procedimiento de Clasificación, en cuanto a través del mismo se procura la exacta identificación del dominio público, promueve y defiende intereses generales que revierten en beneficio de los ciudadanos, y, esta constatación es la que nos lleva a excluir la aplicabilidad del tan citado artículo 43.4 al caso (así nos hemos pronunciado en numerosas sentencias en cuanto a los deslindes regulados en la Ley de Costas , y también en otros ámbitos, como el de la delimitación del dominio público ferroviario, en STS de 12 de diciembre de 2007, RC 583/2005 ).

En la citada materia de deslinde de dominio público marítimo terrestre ---aunque el supuesto de autos es el de una calificación de vía pecuaria--- hemos señalado (por todas STS de 22 de julio de 2005 ): "La Sala de instancia, aceptando que el procedimiento de deslinde, en el presente caso, fue iniciado de oficio, rechaza, sin embargo la concurrencia del segundo requisito, como se ha expresado, con base en la afirmación de que "estamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, delimitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas".

La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física ---en que el deslinde se concreta--- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA , que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA , y aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados "en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento".

En consecuencia, hemos de estimar el motivo casacional, pues la Sala de instancia aplicó indebidamente el tantas veces mencionado artículo 43.4 LRJPA en su redacción originaria.

No se opone a ello el dato de que, alegado por la Administración recurrente, el Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía, sí establece consecuencias jurídicas por el transcurso del plazo sin resolver el expediente de Clasificación, cual es la caducidad, ya que el epígrafe 3 del referido articulo 16 dispone que "Si en el plazo citado no se hubiera dictado la resolución de clasificación, el procedimiento se entenderá caducado, debiendo procederse al archivo de las actuaciones y a la notificación a todos los interesados en el procedimiento"; y ello porque ---como hemos señalado--- dicha previsión reglamentaria no es acorde con el texto del tan citado artículo 43.4 LRJPA ".

SEXTO .- Aunque no resultaría de aplicación directa al supuesto de autos, debemos, sin embargo, dejar constancia, a la vista de las manifestaciones que el recurso de casación se realizan en relación con el contenido y alcance del artículo 43.4 de la LRJPA , en su redacción originaria, de la doctrina establecida por la Sala en el STS de 3 de febrero de 2010 (RC 4709/2005 ).

" (...) DÉCIMO.- Respecto del plazo de finalización, "dies ad quem", la sentencia incurre en un nuevo error, en la interpretación del artículo 43.4 de la LRJPA , en su primitiva redacción de 1992 ---aplicable por razones cronológicas al recurso--- al sumar, al plazo de un año previsto en la normativa autonómica, un nuevo plazo de 30 días. Respecto de este plazo de 30 días, hemos dicho en nuestra reciente sentencia de 10 de junio de 2009, RC nº 590/2005, que entender que el citado artículo 43.4 añade, al plazo de tramitación y resolución, otro de 30 días hábiles, y que la fecha resultante de la suma de ambos sería la determinante de la caducidad, no se ajusta ni a la letra ni al espíritu del precepto en cuestión. Por ministerio de la ley, la caducidad de este tipo de procedimientos (esto es, de los "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos"), se entenderá producida por el simple transcurso del plazo establecido para resolver ("se entenderán caducados", dice de forma expresiva el precepto). Cuestión distinta es la relativa a la declaración de tal caducidad y el consiguiente, y material, "archivo de las actuaciones" administrativas desarrolladas, ya que, según el mismo precepto continúa señalando, tal declaración se producirá "a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada".

A ello no se opone la redacción dada al artículo 20.6 del RPS ya que, cuando en el mismo se hace referencia a que "transcurridos seis meses desde la iniciación, ... se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4", debe entenderse interpretando el precepto reglamentario de conformidad con el legal, que se inicia el plazo de 30 días (por ello se requiere que sean hábiles) para que la Administración materialice la caducidad producida por ministerio de la ley; esto es, para que se proceda a emitir una declaración de caducidad así como a archivar las actuaciones. Interpretación que conecta con el párrafo segundo del citado artículo 20.6 del RPS, que dispone que "transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones".

Y tampoco se puede oponer a ello, añadimos ahora, la propia redacción del epígrafe 2 del artículo único del Decreto autonómico 143/1997, al señalar "Cuando se trate de procedimientos relacionados en el Anexo II de este Decreto iniciados de oficio y no susceptibles de producir efectos favorables para el interesado, se entenderán caducados a solicitud de aquel o de oficio en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo establecido para resolver cada uno de ellos", pues el alcance de este precepto reglamentario autonómico debe interpretarse en el sentido indicado respecto del Reglamento estatal aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, en relación al artículo 43.4 de la LRJPA ").

Por tanto, la interpretación que postula la Administración de la Junta de Andalucia respecto del dies ad quem , consistente en añadir al plazo de 18 meses previsto en la normativa autonómica, un nuevo plazo de 30 días no se ajusta a la doctrina de esta Sala.

SEPTIMO .- Casada, pues, la sentencia, debemos a entrar a resolver el fondo del asunto en los términos en que aparece planteado el debate, lo que nos obliga a examinar la totalidad de las alegaciones esgrimidas por la parte demandante, toda vez que la Sala de instancia, en su sentencia, se limitó a acoger la caducidad sin extender su juicio al resto de las cuestiones suscitadas en la demanda.

En su escrito de demanda D. Teodulfo solicitó dejar sin efecto las resoluciones impugnadas, además de por la caducidad del procedimiento, cuestión ésta ya resuelta, por la inexistencia de las vías pecuarias clasificadas, que no venía avalada por documento alguno, resultando acreditada su inexistencia del testimonio notarial efectuado por D. Diego y D. Ignacio , conocedores del terreno en su condición de Guardia Civil y Guarda Rural y que declararon las vías pecuarias o descansadero que afectaban al recurrente no eran tales sino caminos o propiedad privada y la declaración notarial del anterior propietario ---de la que adjuntó fotocopia---en el mismo sentido.

El Letrado de la Administración, en su escrito de contestación a esta demanda, además de negar la caducidad del procedimiento, se opuso a ella en base a que de la valoración conjunta de la prueba obrante al expediente administrativo se desprende la existencia de las vías pecuarias Clasificadas.

La inexistencia de las Vías Pecuarias Clasificadas por no haber acreditado la Administración, a la que incumbía la carga de la prueba, la existencia de las mismas, no puede prosperar, pues tal cuestión ha sido resuelta, en sentido afirmativo, en la Sentencia de esta Sala antes indicada de 8 de noviembre de 2011 , RC 4435 / 2008 en que dijimos que la Administración no basó su decisión clasificatoria en un acto de puro voluntarismo, constando diversos actos de instrucción encaminados a determinar la existencia y trazado de las vías finalmente clasificadas, siendo la clasificación el resultado de la consulta realizada por la Administración a diferentes archivos y fondos documentales para probar la existencia de las Vías Clasificadas, entre los que figuran el Archivo Histórico Nacional, Sección Mesta, Fondo Documental de Vías Pecuarias de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente; Departamento de Documentación y Archivo del Instituto Geográfico Nacional; Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de Huelva; Archivo Histórico Provincial de Huelva; Archivo Municipal de Paymogo y Fondo Documental de Vías Pecuarias de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de Huelva, así como la información aportada por el representante y los prácticos designados por el Ayuntamiento de Paymogo y los vecinos ganaderos de mayor edad, y la continuidad de tales Vías con las ya Clasificadas en otros términos municipales colindantes (Santa Bárbara de Casa, Cabezas Rubias y Puebla de Guzmán).

Finalmente, con independencia de que la existencia de tales vías así ha sido reconocido por esta Sala, resulta que la actora no aportó ninguna prueba eficaz para contrarrestar esos datos, pues aun cuando en su demanda pidió el recibimiento a prueba del proceso, y la Sala accedió a recibirlo, en su escrito de proposición se limitó a dar por reproducida la adjuntada a la demanda --- consistente en fotocopia de la comparecencia notarial del anterior propietario---, y la que consta en el expediente, prueba documental que no puede rebatir el material probatorio en que se sustentó la decisión de la Administración.

OCTAVO .- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo, ni existen razones que aconsejen hacerle respecto de las de instancia. ( Artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que declaramos haber lugar al Recurso de Casación 4822/2009 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Tercera, sede de Sevilla, de fecha 2 de julio de 2009, en su Recurso Contencioso administrativo 108/2006 y, en consecuencia,

1. - Revocamos, casamos y anulamos dicha sentencia.

2. - Desestimamos el Recurso Contencioso-administrativo 108/2006 interpuesto por D. Teodulfo contra la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente de la de la JUNTA DE ANDALUCÍA de 1 de diciembre de 2005, que desestima recurso de alzada interpuesto contra la anterior Resolución de 5 de julio de 2001, de la Secretaría General Técnica de la Consejería, que aprueba la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Paymogo, provincia de Huelva.

3. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.