STS, 27 de Marzo de 2012

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, dictó Sentencia, el seis de mayo de dos mil diez, en el Recurso número 167 de 2008 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar no ajustado a Derecho y anular el acuerdo impugnado GOV/132/2006, de 3 de octubre, por el que se declaró bien cultural de interés nacional, en la categoría de zona arqueológica y entorno de protección, el conjunto arqueológico de Ullastret. No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

SEGUNDO.- En escrito de dos de junio de dos mil diez, el Abogado de la Generalidad en representación que por ministerio de la ley ostenta, preparó recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha seis de mayo de dos mil diez .

La Sala de Instancia, por Providencia de veintidós de junio de dos mil diez, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO.- En escrito de catorce de marzo de dos mil once, el Abogado de la Generalidad en la representación que por ministerio de la ley ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veinticinco de mayo de dos mil once.

CUARTO .- En escrito de uno de septiembre de dos mil once, el Procurador Don Adolfo Morales Hernández-Sanjuán, en nombre y representación del Ayuntamiento de Forallac, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la Administración recurrente.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veinte de marzo de dos mil doce, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

PRIMERO.- Los servicios jurídicos de la Generalidad de Cataluña recurren en casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Cataluña de seis de mayo de dos mil diez, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 167/2.008 , deducido por el Ayuntamiento de Forallac contra el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña de tres de octubre de dos mil seis, que declaró Bien de Interés Cultural con la categoría de zona arqueológica y delimitó su entorno de protección el Conjunto Arqueológico de Ullastret (Ullastret, Serrá de Daró, Forallac y Fontanilles, en el Bajo Ampurdán.

SEGUNDO.- La sentencia objeto de recurso en el primero de sus fundamentos de Derecho una vez que dio razón del Acuerdo que se recurría expresó que: "Como se recoge en la descripción y ubicación, el conjunto se integra por una serie de núcleos, relativamente próximos, siendo el más alejado (unos 4,5 Kms. al sur) la zona VI donde se localiza la cantera de los Clots de Sant Juliá, en el término municipal de Forallac.

Si bien no se formula expresamente así en el suplico de la demanda, la impugnación del Ayuntamiento actor se contrae a la declaración como BCIN de esa zona VI y no de las otras cinco zonas que integran el conjunto protegido".

El segundo de los fundamentos se refiere a la caducidad del procedimiento que había sido esgrimida por el Ayuntamiento de Forallac. El fundamento citado trascribe el contenido literal del artículo 10.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Catalán , que dispone que: "El acuerdo de declaración de bienes culturales de interés nacional se adoptará en el plazo de dieciocho meses a contar desde la fecha en que se ha incoado el expediente. La caducidad del expediente se produce si una vez transcurrido este plazo se solicita que se archiven las actuaciones y dentro de los treinta días siguientes, no se dicta resolución".

Y añade que "En el caso de autos, el expediente se inició por acuerdo de 5 de abril de 2005, fue resuelto el 3 de octubre de 2006 y publicado en el DOGC el 23 de ese mismo mes, por tanto una vez finalizado el plazo de dieciocho meses que dispone ese precepto".

En ese mismo fundamento tras citar varios supuestos enteramente análogos en los que se dictaron sentencias de 6 de mayo de 2.009 estimando la caducidad de acuerdo con lo dispuesto en ese artículo 10.2 de la Ley Catalana de acuerdo con lo que disponía el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 en su redacción original, la sentencia añadía que ese régimen fue notablemente modificado por la Ley 4/1.999, que reformó la 30/1.992 y que por ello había que estar a lo dispuesto en el vigente artículo 44.2 según el cual en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad del procedimiento una vez transcurrido el plazo máximo señalado para dictar y notificar la resolución expresa del mismo.

Y concluía que "Dado que la Ley 30/1992 se aplica a la Administración de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el artículo 2.1.b) de la misma y el artículo 149.1.18 de la Constitución , ha de atenderse de modo preferente a lo dispuesto en el vigente artículo 44.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común , que ha desplazado en este punto las previsiones contradictorias del artículo 10.2 de la Ley del Patrimonio Cultural de Cataluña ", como en dichas sentencias se decía literalmente".

Y termina ese fundamento afirmando que "Ahora bien, no puede ignorar la Sala que no es éste el criterio que aparentemente mantiene el Tribunal Supremo en diversas sentencias en que se analiza precisamente la vigencia o no del art. 9.3 de la Ley 16/1.985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE) o de preceptos autonómicos análogos, a la vista de lo dispuesto en la Ley 30/1992".

Dedica la sentencia el tercero de sus fundamentos al examen del artículo 9.3 de la Ley del Patrimonio Histórico Español , Ley 16/1985, de 25 de junio, y el 43.4 de la Ley 30/1992, en su redacción original, y tras proceder de ese modo, termina el fundamento manifestando que: "Como se puede comprobar, tanto en el art.9.3 LPHE como en el art. 10.2 LPCC, para que la caducidad se produzca no basta con que transcurra el plazo establecido para la tramitación del expediente, sino que es necesaria una previa solicitud (denuncia de mora) y posterior transcurso de un plazo suplementario, a imagen y semejanza del sistema establecido en el art. 43.4 de la Ley 30/1992 , en un caso (LPHE) adelantándose a él y en el otro (LPCC) imitándolo".

El fundamento cuarto se refiere a la Jurisprudencia de esta Sala y Sección, de la que dice que "descansa básicamente en dos sentencias de 29.5.05 (rec. 8.444/04 ) y 19.6.07 (rec. 3.861/02 ), aunque en realidad la segunda viene a reproducir la anterior.

Hay también otras sentencias, de 21.1.08 (rec. 7.172/03 ) y 2.7.08 (rec. 4.810/05 ) que se limitan a referirse a esas otras dos o a transcribirlas más o menos in extenso.

Pues bien, es igualmente oportuno significar que en todas esas sentencias el procedimiento de declaración de bien cultural se inicia antes de la entrada en vigor de la reforma operada por la Ley 4/1999. Por tanto, es de aplicación el artículo 43.4 de la Ley 30/1 992 en su redacción original. Es más, incluso en el caso de la sentencia de 19.6.07 , podría entenderse que no era de aplicación esta Ley porque el procedimiento se inició el 5 de febrero de 1993, antes del vencimiento del plazo de adecuación de procedimientos establecido en la disposición adicional tercera que expiraba el 27 de ese mes, como puso de relieve el recurrente en casación y acogió la sentencia. Es decir, que en este caso la norma aplicable era la anterior Ley de Procedimiento de 1958 que no regulaba la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio".

El fundamento quinto lo inicia la sentencia afirmando que "La doctrina jurisprudencial que aquí se analiza declara que el art. 9.3 LPHE está vigente y no ha sido afectado por lo dispuesto en la Ley 30/1.992 , de manera que es necesario que se denuncie la mora y transcurra el plazo establecido sin resolución alguna para que se produzca la caducidad del expediente relativo a declaración de bien cultural".

Y añade refiriéndose a la sentencia de esta Sala y Sección de 29 de mayo de 2.007 que en ella se afirma que "A la vista de que las partes y la propia sentencia recurrida están conformes en admitir que si se aplica al supuesto de autos lo dispuesto en la Ley 16/85 de 25 de junio lo procedente sería desestimar el recurso contencioso administrativo y que por el contrario si se aplica la Ley 30/92 lo procedente es estimar el recurso contencioso administrativo, la cuestión, por tanto, se concreta, como por otro lado hace la sentencia recurrida y alega la parte recurrente, en determinar qué norma de las dos citadas es la aplicable al caso de autos.

Es bien cierto como mantiene la sentencia recurrida que la Ley 30/92 ha establecido y definido un nuevo sistema del silencio en nuestro ordenamiento y que con él ha tratado de concretar un régimen jurídico uniforme, en aras entre otros del principio de unidad, claridad y seguridad jurídica, y que lo ha completado con una Disposición Derogatoria genérica que alcanza a todas las normas cualquiera que sea su rango en lo que lo contradigan o se opongan a lo en ella dispuesto --Disposición Derogatoria 1--, pero no es menos cierto que esa misma Ley 30/92 , en determinados supuestos y por razón del interés general --artículo 92-- o por la incidencia del dominio público o de servicio público --artículo 43-- o cuando lo imponga la naturaleza del plazo o término -- artículo 63--, permite excepciones en la regulación que al respecto hace, y que en su Disposición Derogatoria 3 reconoce la plena vigencia de las normas que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en ella.

Pues bien, a la vista de tales precedentes es ahora necesario analizar y determinar si las previsiones de la Ley 16/85 respecto al procedimiento establecido para la declaración de bienes de interés cultural están o no derogadas por lo dispuesto en la Ley 30/92.

Y esta Sala del Tribunal Supremo estima que la Ley 16/85, al menos en el particular que regula el procedimiento de declaración de bienes de interés cultural y que es el objeto de la presente litis, está vigente y no ha sido afectada por lo dispuesto en la Ley 30/92, como la parte recurrente alega y mantiene.

De una parte, porque la declaración sobre el interés cultural de un bien es cuestión que se puede entender que al menos en principio excede de la simple esfera de los derechos individuales y que afecta al interés de toda la comunidad, más allá incluso de los derechos de los particulares y de los de la propia Administración; de otra parte, porque también se puede entender que la nueva regulación que la Ley 30/92 hace del silencio y de la exigencia de la denuncia de la mora se refiere al menos en principio y genéricamente al régimen de los procedimientos que establecía la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, y entre ellos no estaba la relativa a la declaración de bienes de interés cultural, que tenía un régimen al margen de ella, y distinto, establecido expresamente por una Ley y, en fin, porque además de no tener ese procedimiento las características de sancionador o de intervención que son a las que genéricamente se refiere la Ley 30/92, es lo cierto a) que la complejidad y especialmente la finalidad del mismo, que puede en buena medida afectar al interés público o general, exige las mayores garantías que la Ley 16/85 dispone para que opere la caducidad, entre ellas, artículo 9 , un mayor plazo, veinte meses a partir de haberse incoado el procedimiento, la denuncia de la mora y el transcurso de cuatro meses desde la citada denuncia de la mora; b) que por esas características y finalidad muy relacionadas con el interés público o el interés general podrían justificar la no aplicación de las normas de la ley 30/92, de acuerdo con las previsiones más atrás citadas y c) que, si se aplican los principios generales, podría incluso no ser aplicable al supuesto de autos la Ley General 30/92 frente a la Ley Especial 16/85, que se ocupa de un solo supuesto".

En definitiva, acogiendo los alegatos del recurrente en casación (la Administración autora de la declaración de bien de interés cultural, cuya caducidad había proclamado la sentencia de instancia), viene a precisar: que el art. 9.3 de la LPHE exige que para la caducidad del expediente se haya denunciado (sic) y faltando en el caso de autos la denuncia de la mora no existe la caducidad del procedimiento; que ese precepto no ha sido derogado por la Ley 30/1992 ; que el procedimiento común previsto en la Ley 30/1992 permite excepciones en determinados supuestos y por razón del interés general (art. 92 ), o por la incidencia del dominio público o del servicio público ( art. 43), o cuando lo imponga la naturaleza del plazo o término ( art. 63); y que es cuando menos dudoso que el procedimiento de declaración de bien cultural tenga la naturaleza de un procedimiento de intervención contemplado en el citado art. 43.4 de la Ley 30/1992 ".

Ya en el fundamento sexto la sentencia recurrida mantiene que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha de proyectarse sobre expedientes incoados cuando era aplicable el art. 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción original, que ha sido profundamente reformada a raíz de la Ley 4/1999.

Y de la sentencia de esta Sala y Sección de 25.9.08 (rec. 7092/05 ) recoge la afirmación que contiene en el sentido de que "son las normas sectoriales, esto es, las que regulan el procedimiento de declaración de bienes de interés cultural, las que sí anudan al transcurso del plazo el efecto o consecuencia jurídica de la caducidad del procedimiento".

Y concluye ese fundamento añadiendo que "Es evidente que estos procedimientos de declaración de bien cultural afectan al interés general y que su complejidad y finalidad exigen mayores garantías, entre ellas, un plazo mayor para tramitar, resolver y notificar, como señala la doctrina analizada, pero también se puede señalar que esas singularidades no los excluyen de la aplicación del procedimiento común y que la mayor amplitud de plazos está prevista especialmente en el art. 42.2 de la Ley 30/1992 (en su redacción vigente desde la reforma) que no señala tope máximo alguno cuando se fija por ley, si bien este precepto no era aplicable en los casos sobre que versa la doctrina jurisprudencial acreditada porque los expedientes se iniciaron antes de la reforma introducida por la Ley 4/1999. En el caso de autos, el plazo máximo era el señalado por la norma de procedimiento aplicable, a saber, el art. 10.2 de la LPCC que establece dieciocho meses a contar desde la fecha en que se ha iniciado el expediente (y posterior denuncia de mora y transcurso de treinta días sin resolver)".

El fundamento séptimo insiste en la modificación introducida por la Ley 4/1999 y así refiere que "Ahora bien, como se anunciaba supra, el sistema de la ley general de procedimiento ha sufrido una profunda modificación con la Ley 4/1999. A tenor de lo dispuesto en los arts. 42 y 44 , la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, estableciéndose que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley señale uno mayor, plazo que se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación en los procedimientos iniciados de oficio que, si se trata de aquellos en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa determina la caducidad del expediente.

Según esta ordenación, ya no se precisa el trámite añadido de denuncia de mora y posterior transcurso de plazo sin resolver. Esta supresión se corresponde con la nueva ordenación del silencio administrativo. Y puede concluirse por tanto que, a raíz de esta reforma de 1999, resulta afectado el art. 9.3 LPHE y, en lo que aquí interesa, el art. 10.2 LPCC, y que basta con el transcurso del plazo de tramitación señalado en el procedimiento sin que recaiga resolución expresa y se notifique para que se produzca la caducidad.

Al respecto, consideraba la Sala en qué medida podía excederse en el ejercicio de la jurisdicción al inaplicar el referido art. 10.2 LPCC en obsequio de la regulación procedimental común por entender que esta última había supuesto la derogación de la primera, y ello sin plantear la oportuna cuestión (por inconstitucionalidad sobrevenida) ante el Tribunal Constitucional.

Ahora bien, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 26.1.10 (rec. 5.489/07 ), con cita de la de 14.10.09 , "esta Sala se ha pronunciado sobre un supuesto equiparable, en que se planteaba, al igual que ahora, la prevalencia entre una disposición incluida en una norma de rango legal autonómico, y un artículo de la Ley 30/1 992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y en la misma hemos dicho que "Para solucionar los conflictos de leyes está plenamente consolidada en los sistemas jurídicos la técnica de la primacía o prevalencia, y así se aplica entre el ordenamiento comunitario europeo y los derechos internos de los Estados de la Unión, método previsto en el citado articulo 149.3 de la Constitución cuando la materia no viene atribuida a la competencia de las Comunidades Autónomas, sin necesidad, en este caso, de plantear cuestión de inconstitucionalidad sino de simple contradicción entre normas, que sólo admite la aplicación de una, por lo que se debe aplicar la prevalente, que, en este caso, es la estatal al no tratarse de una materia atribuida a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma".

En el caso de autos, incoado el procedimiento el 5 de julio de 2004, no se resolvió sino por acuerdo del Govern el 3 de octubre de 2006 (dos días antes de que venciera el plazo de dieciocho meses), pero no se notificó hasta el 23 de ese mes de octubre (mediante publicación en el DOGC de esa fecha), cuando ya se había sobrepasado ese plazo máximo de dieciocho meses".

Ya en el fundamento octavo vuelve sobre la sentencia de esta Sala de veintiséis de enero de dos mil diez de la que dice que pese a referirse a un procedimiento de declaración de bien de interés cultural posterior a la reforma operada por la Ley 4/1999 en la Ley 30/1992, no modifica la interpretación precedente y seguidamente en el fundamento noveno rechaza los argumentos de la Administración demandada "a saber, sobre la aplicación indebida del art. 44.2 de la Ley 30/1.992 en la redacción dada por la Ley 4/1.999 en lugar del art. 10.2 LPCC; inaplicación de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de mayo y 19 de junio de 2007 y 2 de julio de 2008 ; inaplicación del art. 92.4 en relación con el 63.3, ambos de la Ley 30/1992 , en cuanto excluye la caducidad cuando la cuestión afecta al interés general; vulneración del art. 9.3 de la Constitución por inaplicación del art. 10.2 LPCC y preferencia de la ley especial sobre la general; indebida aplicación del citado art. 44.2 de la Ley 30/1.992 para la tramitación de un procedimiento en que se ejercitan potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen; además de otros presuntos vicios sobre demoras y retardos en la actividad colaboradora del Ayuntamiento actor, que son irrelevantes para la cuestión aquí debatida".

TERCERO.- El Gabinete Jurídico de la Generalidad de Cataluña interpone recurso de casación frente a la sentencia de instancia que articula en seis motivos todos ellos al amparo del apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de esos motivos considera que la sentencia recurrida no aplica la Jurisprudencia de esta Sala "Sentencias de 29 de mayo de 2007 , Sentencia de 19 de junio do 2007, Sentencia de 7 de marzo de 07 , Sentencia de 21 de enero de 2008 , Sentencia de 2 de julio de 2008 y la Sentencia de 26 de enero de 2010 , que disponen la aplicación de la legislación especial de patrimonio cultural en lugar de la aplicación del art 44.2 de la ley 30/1992 en la redacción dada por la Ley 4/1999, y consideran que el procedimiento de declaración en materia de patrimonio cultural no tiene las características de sancionador o de intervención y que el procedimiento de declaración sobre el interés cultural de un bien excede la simple esfera de los derechos individuales y que afecta al interés de toda la comunidad más allá incluso de los derechos de los particulares y de los de la propia Administración".

A lo que añade tras referirse a la sentencia de esta Sala de 26 de enero de 2.010 que "De todo ello se debe tener en cuenta que la naturaleza del acto de aprobación de un expediente de declaración de un bien de interés cultural, se debe calificar como de un acto general, que no se agota con su aplicación, puesto que la declaración se extiende al futuro con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, con efectos generales tal como ocurre con los instrumentos de planeamiento urbanístico, por lo que la publicación fuera de plazo fijado en el articulo 44 de la Ley 30/1992 , en el negado caso que se considerara de aplicación, no comportaría la caducidad, sino únicamente la demora en su eficacia.

No cabe duda que en todo caso el procedimiento de declaración de bien de interés general no puede ser entendido como de naturaleza de acto desfavorable o de gravamen, contrariamente a lo que considera la Sentencia que se recurre, el acto general que la misma anula tiene una naturaleza favorable del interés general.

Procede pues la estimación del motivo al haberse acreditado que la sentencia vulnera la jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicada y comentada directamente aplicable al presente supuesto, puesto que existe una sustancial analogía entre los hechos de las Sentencias del Tribunal Supremo que se han citado y los del supuesto sometido al recurso, o lo que es lo mismo, que la ratio decidendi ha sido la misma en todos los casos y el presente".

Se opone a este primer motivo por la Corporación recurrida que la sentencia se separa de la Jurisprudencia en tanto que contempla un supuesto distinto de los anteriores, ya que la declaración del bien como de interés cultural es posterior a la reforma de la Ley 30/1992, y afecta al artículo 9.3 de la LPHE y al artículo 10.2 LPCC de modo que basta con el transcurso de plazo de tramitación señalado en el procedimiento sin que recaiga resolución expresa y se notifique para que se produzca la caducidad.

El segundo de los motivos se refiere a la infracción por aplicación indebida del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , al considerar la sentencia que no es aplicable la denuncia de la mora que impone el artículo 10.2 de la LPCC, Ley sectorial que mantiene la denuncia de la mora.

Afirma el motivo que: "Teniendo en cuenta la importancia de dichos bienes y la declaración de los mismos como bienes de interés cultural, la Sala no debió aplicar el articulo 44.2 de la Ley 30/1992 , puesto que la caducidad prevista en el articulo 44.2 de la Ley 30/1 992 en la redacción dada por la Ley 4/1999 , contempla la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio "solo cuando se ejerciten potestades sancionadoras, o en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", naturaleza que no tiene el procedimiento de declaración de un bien cultural de interés nacional, puesto que la potestad de protección del patrimonio cultural, como por ejemplo también la potestad urbanística persigue la consecución de intereses públicos y generales no contemplándose la caducidad sin denuncia previa de la ley sectorial, como tampoco ocurre en la normativa urbanística".

El tercero de los motivos se funda en la no aplicación del artículo 92.4 de la Ley 30/1992 , en relación con el 63.3 de la propia norma cuando prevé la inaplicación de la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general como sucede con la declaración de un bien como de interés cultural.

La recurrida opone a estos dos motivos, segundo y tercero que es atribuible al supuesto la nueva regulación del silencio administrativo que es de aplicación a todas las Administraciones Públicas, y que "trata de regular los efectos del silencio en los casos de procedimientos iniciados de oficio. La solución tiene su lógica; si se trata de procedimientos de los que se pudiera derivar un efecto favorable para el interesado éste podrá entender desestimadas sus pretensiones; por el contrario si se trata de un procedimiento con potenciales efectos desfavorables la consecuencia es su caducidad.

Es evidente que la declaración de bien cultural supone objetivamente para el propietario una situación de gravamen singular y concreto en la medida que esté sujeto a un particular régimen de policía, intervención y de tutela pública como demuestran las restricciones que imponen los artículos 21 y ss de la LPCC (deber de conservación y mantenimiento, limitaciones a la transmisión, acceso de terceros, prohibición de derribo, autorización de obras, criterios de intervención, cambio de usos, expropiación).

En definitiva la declaración de bien de interés cultural tiene naturaleza de un procedimiento de intervención contemplado en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ".

El cuarto motivo entiende que la sentencia vulnera el artículo 9.3 de la Constitución al infringir los principios de seguridad jurídica y legalidad al no respetar la Jurisprudencia de esta Sala al existir sustancial analogía entre los hechos de las sentencias invocadas y los del actual siendo idéntica la razón de decidir.

Y de igual modo desconoce la Ley especial y no tener esos expedientes naturaleza sancionadora o de intervención.

Rechaza la oponente ese motivo argumentando que la sentencia de instancia resuelve un asunto diferente al contemplar un supuesto de hecho distinto por el momento en que se acuerda la declaración vigente antes de la reforma de la Ley 30/1992.

El motivo quinto refiere la infracción del último párrafo del número 2 del artículo 44 de la Ley 30/1992 , porque el procedimiento estuvo paralizado por causas imputables al Ayuntamiento lo que obligaba a suspender el plazo de resolución.

Reseña el motivo las dilaciones consecuencia de la actitud del Ayuntamiento que no atendió a las comunicaciones que le efectuó la Generalidad y concluye afirmando que, pese a todo, el Acuerdo se aprobó el 3 de octubre de 2.006, antes de transcurrir dieciocho meses desde su incoación por tanto cuando el procedimiento de declaración no había caducado. Se refiere a la sentencia de 25 de junio de 2.008 y al artículo 57 de la Ley 30/1992 .

Opone a lo anterior la Corporación municipal recurrida que la Generalidad tenía a su disposición en el Registro de la Propiedad los datos que requería, a lo que añade que invocar ese precepto supone contradecir que el procedimiento de declaración no es un procedimiento de intervención como sostiene en todo momento la Administración.

Y el sexto de los motivos se refiere a la infracción del artículo 42.5.c) que permite la suspensión del procedimiento cuando deban solicitarse informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución. Como ocurrió en este supuesto que esos informes fueron entregados con retraso lo que debió considerar la Sala como tiempo de suspensión.

Considera el escrito de oposición que ese motivo no tiene razón de ser porque era la Administración quien debió suspender el procedimiento y no considerarlo así la Sala de instancia.

CUARTO.- De los seis motivos de casación que hemos enumerado en el fundamento anterior, el primero y el cuarto poseen un denominador común que, en síntesis, se refiere a que la sentencia de instancia desconoce la Jurisprudencia de esta Sala en relación con la interpretación que la misma ofrece del artículo 9.3 de la Ley 16/1.985, de 26 de junio, del Patrimonio histórico español en relación con la caducidad de los procedimientos seguidos para la declaración de un bien de interés cultural, y, en este supuesto, de igual modo, en relación con el artículo 10.2 de la Ley 9/1.993 del Patrimonio cultural catalán.

La consecuencia de ese planteamiento común en relación con ambos motivos es la posibilidad de proceder a una resolución conjunta de los mismos que a continuación acometemos.

El primero de esos motivos considera que la sentencia que constituye el objeto del recurso inaplica la Jurisprudencia de esta Sala plasmada en una serie de sentencias que cita, y que mantienen la vigencia del artículo 10.3 de la Ley 16/1.985 del Patrimonio histórico español y que, en este supuesto, sería de aplicación el artículo 10.2 de la Ley 9/1.993 del Parlamento de Cataluña de 30 de septiembre, del Patrimonio cultural catalán, que dispone que "El acuerdo de declaración de bienes culturales de interés nacional se adoptará en el plazo de dieciocho meses a contar desde la fecha en que se ha incoado el expediente. La caducidad del expediente se produce si una vez transcurrido este plazo se solicita que se archiven las actuaciones y dentro de los treinta días siguientes, no se dicta resolución".

Y por su parte el motivo cuarto entiende que la sentencia vulnera el artículo 9.3 de la Constitución al infringir los principios de seguridad jurídica y legalidad al no respetar la Jurisprudencia de esta Sala al existir sustancial analogía entre los hechos de las sentencias invocadas y los del actual recurso, siendo idéntica la razón de decidir.

La Corporación Local recurrida opone al primer motivo que la sentencia se separa de la Jurisprudencia que se menciona en tanto que contempla un supuesto distinto de los anteriores, ya que la declaración del bien como de interés cultural es posterior a la reforma de la Ley 30/1992, por la Ley 4/1.999, y afecta al artículo 9.3 de la LPHE y al artículo 10.2 LPCC, de modo que basta con el transcurso de plazo de tramitación señalado en el procedimiento sin que recaiga resolución expresa y se notifique la misma para que se produzca la caducidad.

Y la misma Corporación argumenta frente al motivo cuarto que la sentencia de instancia resuelve un asunto diferente al contemplar un supuesto de hecho distinto por el momento en que se acuerda la declaración, vigente ya la reforma de la Ley 30/1992.

Conviene ahora antes de entrar en la decisión de estos dos motivos recordar cuál fue la razón de decidir de la sentencia de instancia que, efectivamente, se apartó razonando por qué, de las sentencias de esta Sala que se citan como inaplicadas.

Lo hizo porque entendió que la denuncia de la mora que establecían tanto la Ley del Estado, como en lo que ahora importa la Ley 9/1.993 del Patrimonio Cultural Catalán, había quedado sin efecto con la modificación introducida por la Ley 4/1.999, de 13 de enero, en la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de RJAPPAC, cuyo artículo 44.2 en procedimientos como el aquí aplicable prescindía de la denuncia de la mora, de modo que una vez transcurrido el plazo para resolver sin notificarse la resolución, el procedimiento se entendía caducado y, por tanto, había de declararse así, y archivarse el procedimiento. Ello sin perjuicio de que afirmase que los supuestos contemplados en las sentencias citadas o bien se referían a procedimientos iniciados antes de la reforma de la Ley 30/1.992, o bien hacían abstracción del dato relativo a la fecha de iniciación del procedimiento. Partiendo de esta posición concluía que ninguna otra de las razones de la demanda impedía entender caducado el procedimiento.

Los motivos primero y cuarto se rechazan. Para ello hemos de manifestar previamente que hemos de apartarnos de la interpretación que esta Sala venía efectuando de la necesidad de que en los procedimientos de declaración de bienes de interés cultural era precisa la denuncia de la mora una vez transcurrido el plazo para dictar la resolución procedente en los mismos, y ello porque en la mayoría de los supuestos en que se mantuvo esa interpretación los procedimientos de declaración se habían iniciado antes de la entrada en vigor de la modificación de la Ley 30/1.992 por la Ley 4/1.999 de 13 de enero.

Un cambio de orientación o de criterio en una determinada línea jurisprudencial es perfectamente posible, como tiene declarado esta Sala en sentencias como las de 1 de abril de 2.002, rec. 8.744/1.995 , en la que manifestamos que: "es sabido que nada impide a los Tribunales variar sus criterios o interpretar de forma diferente las normas aplicables, siempre que el cambio de criterio no sea fruto de un mero voluntarismo casuístico sino consciente, justificado y razonado" ( SSTC 91/1.990, de 23 de mayo , y 200/1.990, de 10 de diciembre ), o en la de 30 de octubre de 1.999, rec. 3.775/1.996 , en la que también expresamos lo que sigue sobre esta cuestión: "Otro tanto cabe decir del principio de seguridad jurídica, recogido en el mismo artículo 9.3 de la Constitución , cuya vigencia no se desconoce por seguir la más reciente orientación jurisprudencial para resolver conforme a ella, respetándose dicha seguridad jurídica también con los cambios de criterio interpretativo cuando se justifican debidamente, pues lo contrario sería ignorar el significado de la jurisprudencia, recogido en el artículo 1.6 del Código civil , cuya finalidad es la de guiar y orientar la función de aplicar las leyes al servicio de la mejor interpretación de éstas y de los principios generales del derecho, mientras que la estricta vinculación con el precedente constituiría un impedimento al cumplimiento de este fin".

Expuesto lo anterior es claro que la reforma de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, por la Ley 4/1.999, de 13 de enero, en relación con la falta de resolución expresa en plazo en procedimientos iniciados de oficio afecta a procedimientos como los resueltos por la sentencia de instancia que deciden sobre la declaración de bien de interés cultural, aplicando en este caso la Ley del Parlamento de Cataluña 9/1.993 que en su artículo 10.2 dispone que una vez transcurrido el plazo para determinar lo procedente se requiere la denuncia de la mora para a partir de ese requerimiento y transcurrido el nuevo plazo establecido para resolver sin que así se haga, haya de declararse la caducidad del procedimiento.

Así resulta del artículo 44 de la Ley 30/1.992 que tras disponer en su primer párrafo que: "En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos" añade en su número 2 que: "En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92".

Efectivamente esa regulación contenida en la Ley 30/1.992 citada, que es Ley básica establece un denominador común que las Comunidades Autónomas han de respetar y, por tanto, Ley que condiciona la Ley complementaria autonómica. Ello en el bien entendido de que por común habrá de considerarse cualquier garantía esencial que asegure a los administrados un trato común o idéntico en términos de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de sus deberes. Así resulta de la Constitución española cuando afirma en el Artículo 149 1 . que: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1ª) La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" y 18ª "Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas", lo que obliga a considerar que esa Ley básica general deroga la Ley especial, bien sea del Estado o de la Comunidad Autónoma, e impone que en procedimientos iniciados de oficio y de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como el aquí establecido por la Ley Catalana 9/1.993 en su artículo 8 y siguientes, y que según su artículo 10.2 dispone que se "adoptará (el acuerdo de declaración de bienes culturales de interés nacional) en el plazo de dieciocho meses a contar desde la fecha en que se ha incoado el expediente" concluya con la declaración de caducidad transcurrido ese plazo, sin que proceda la previa denuncia de mora prevista en ese precepto que obligaba al interesado a solicitar la caducidad del expediente y concedía a la Administración un nuevo plazo de veinte días a partir de esa petición para resolver.

En consecuencia y como declaró la sentencia de instancia transcurridos dieciocho meses desde la incoación del expediente y no notificada en ese plazo a los interesados la declaración de bien de interés cultural el expediente había caducado.

QUINTO.- El segundo de los motivos se refiere a la infracción por aplicación indebida del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , al considerar la sentencia que no es aplicable la denuncia de la mora que impone el artículo 10.2 de la LPCC, Ley sectorial que mantiene la denuncia de la mora. El motivo asegura que: "Teniendo en cuenta la importancia de dichos bienes y la declaración de los mismos como bienes de interés cultural, la Sala no debió aplicar el articulo 44.2 de la Ley 30/1992 , puesto que la caducidad prevista en el articulo 44.2 de la Ley 30/1 992 en la redacción dada por la Ley 4/1999 , contempla la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio "solo cuando se ejerciten potestades sancionadoras, o en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", naturaleza que no tiene el procedimiento de declaración de un bien cultural de interés nacional puesto que la potestad de protección del patrimonio cultural, como por ejemplo también la potestad urbanística persigue la consecución de intereses públicos y generales no contemplándose la caducidad sin denuncia previa de la ley sectorial, como tampoco ocurre en la normativa urbanística".

La Corporación recurrida opone a este motivo que es aplicable al supuesto la nueva regulación del silencio administrativo que es de aplicación a todas las Administraciones Públicas y que "trata de regular los efectos del silencio en los casos de procedimientos iniciados de oficio. La solución tiene su lógica; si se trata de procedimientos de los que se pudiera derivar un efecto favorable para el interesado éste podrá entender desestimadas sus pretensiones; por el contrario si se trata de un procedimiento con potenciales efectos desfavorables la consecuencia es su caducidad.

Es evidente que la declaración de bien cultural supone objetivamente para el propietario una situación de gravamen singular y concreto en la medida que esté sujeto a un particular régimen de policía, intervención y de tutela pública como demuestran las restricciones que imponen los artículos 21 y ss de la LPCC (deber de conservación y mantenimiento, limitaciones a la transmisión, acceso de terceros, prohibición de derribo, autorización de obras, criterios de intervención, cambio de usos, expropiación).

En definitiva la declaración de bien de interés cultural tiene naturaleza de un procedimiento de intervención contemplado en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ".

Este segundo motivo tampoco puede prosperar. Para rechazarlo bastaría con remitirnos a lo expuesto en el fundamento anterior. Sin embargo, y por obvias razones de tutela judicial efectiva, haremos alguna precisión acerca del motivo concreto. El argumento esencial del motivo es que el procedimiento de declaración de un bien de interés cultural no es un procedimiento de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y no lo es al criterio de la Administración recurrente porque en él prima el interés general de la conservación de un bien con el valor que se reconoce al patrimonio cultural, que considera que está por encima de los intereses que puedan defender los afectados por el procedimiento. Ese argumento se responde adecuadamente por la recurrida, y no se sostiene en relación con el debate que se introduce entre los intereses en conflicto.

Aceptando que la protección del patrimonio cultural es un interés general no es posible negar que el procedimiento a través del cual se desarrolla produzca o pueda producir efectos desfavorables o de gravamen en aquellos a quienes afecta, y ello obliga a la Administración a respetar cuantos derechos correspondan en el mismo a los interesados y a concluir con diligencia y en plazo, en este caso dieciocho meses, el procedimiento, algo que, como ya expusimos, no sucedió en este supuesto.

SEXTO.- El motivo tercero se funda en la no aplicación del artículo 92.4 de la Ley 30/1992 , en relación con el 63.3 de la propia norma, cuando prevé la inaplicación de la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general ,como sucede con la declaración de un bien como de interés cultural.

A este motivo responde la Corporación Local recurrida con idénticos argumentos que los utilizados para rechazar el anterior motivo de modo que los damos por reproducidos.

Tampoco este motivo puede estimarse. Y ello porque en primer término ese precepto que la Ley dedica a los requisitos y efectos de la caducidad se refiere a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y para el supuesto que se produzca su paralización por causa imputable al mismo. En consecuencia ese precepto no es aplicable a los procedimientos a los que se refiere el artículo 44.2 de la Ley 30/1.992 , que son los iniciados de oficio, como en este caso lo fue el de declaración de bien de interés cultural nacional, con la categoría de zona arqueológica y entorno de protección, del conjunto arqueológico de Ullastret (Ullastret, Serra de Daró, Forallac y Fontanilles, en el bajo Ampurdán). Y por esa misma razón tampoco puede tomarse en consideración el número 4 de ese precepto que afirma que: "Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento" puesto que en el supuesto que nos ocupa no estamos en presencia de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado.

En cuanto a la cita que el motivo contiene relativa al artículo 63.3 de la Ley 30/1.992 carece de relevancia alguna en relación con la cuestión aquí planteada; la razón es obvia, en tanto que ese precepto afirma que: "la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo". Pero no es ése el efecto, anulabilidad del acto, el que se anuda al supuesto en que los procedimientos iniciados de oficio y en los que la Administración ejerce potestades de intervención a los que se refiere el artículo 44.2 de la Ley 30/1.992 , sino el de caducidad del procedimiento cuando haya vencido el plazo máximo establecido, en ese supuesto dieciocho meses, sin que se haya dictado y notificado resolución expresa.

SÉPTIMO.- El motivo quinto refiere la infracción del último párrafo del número 2 del artículo 44 de la Ley 30/1992 , porque el procedimiento estuvo paralizado por causas imputables al Ayuntamiento aquí recurrido lo que obligaba a suspender el plazo de resolución.

Reseña el motivo las dilaciones consecuencia de la actitud del Ayuntamiento que no atendió a las comunicaciones que le efectuó la Generalidad, y concluye afirmando que pese a todo el Acuerdo se aprobó el 3 de octubre de 2.006, antes de transcurrir dieciocho meses desde su incoación, por tanto cuando el procedimiento de declaración no había caducado. Se refiere a la sentencia de 25 de junio de 2.008 y al artículo 57 de la Ley 30/1992 .

Opone a lo anterior la Corporación municipal recurrida que la Generalidad tenía a su disposición en el Registro de la Propiedad los datos que requería, a lo que añade que invocar ese precepto supone contradecir que el procedimiento de declaración no es un procedimiento de intervención como sostiene en todo momento la Administración.

Este motivo ha de seguir la misma suerte de los anteriores. Aún dando por ciertas las afirmaciones de la Administración recurrente relativas a que el Ayuntamiento de Forallac no atendió debidamente la petición formulada en 18 de agosto de 2.004, reiterada en fecha posterior a la Corporación local, y que la misma respondió en julio de 2.005 manifestando que para la exposición pública del edicto donde se anunciaba la incoación del expediente se le debía facilitar la relación de interesados que no habían podido ser notificados, aún con eso, era la Administración que inició el expediente quien debió suspender el procedimiento, de acuerdo con la facultad que para ello le otorgaba el artículo 44.2 de la Ley 30/1.992 , cuando dispone que: "En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución". Pero ello debió hacerlo cuando estaba tramitando el procedimiento y no alegarlo ahora cuando dejó transcurrir el plazo para resolver y notificar el acuerdo de declaración de bienes culturales de interés nacional.

OCTAVO.- El sexto y último de los motivos se refiere a la infracción del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , que permite la suspensión del procedimiento cuando deban solicitarse informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución. Como ocurrió en este supuesto en el que esos informes fueron entregados con retraso lo que debió considerar la Sala como tiempo de suspensión.

Considera el escrito de oposición que ese motivo no tiene razón de ser porque era la Administración quien debió suspender el procedimiento y no hacerlo la Sala de instancia.

Este motivo puede responderse utilizando idénticos argumentos que los empleados para rechazar el anterior. Sin embargo examinaremos el mismo partiendo de lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley 9/1.993, del Patrimonio cultural catalán que dispone que: "3. En el expediente (de declaración de bienes culturales de interés nacional) al que se refiere el apartado 1 constará el informe favorable del Consejo Asesor del Patrimonio Cultural de Cataluña y también del Instituto de Estudios Catalanes o de una de las instituciones científicas, técnicas o universitarias de prestigio o competencia reconocidos que se determinen por reglamento".

Cita el motivo el artículo 83.2 de la Ley 30/1.992 y destaca del mismo que "los informes deberán evacuarse en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor".

Según se desprende del artículo 8.3 de la Ley catalana en el expediente deberán constar preceptivamente dos informes. Por un lado el del Consejo Asesor del Patrimonio Cultural de Cataluña y, por otro, el del Instituto de Estudios Catalanes o de una de las instituciones científicas, técnicas o universitarias de prestigio o competencia reconocidos que se determinen por reglamento"; esos dos informes son preceptivos y de ellos el primero además de preceptivo es vinculante puesto que según la Ley ha de ser favorable.

Si completamos ese precepto con el que se cita como infringido de la Ley 30/1.992, 42.5.c) que dispone que: "Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, (podrá suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución) por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses", es evidente que es posible suspender el procedimiento que se esté tramitando en las condiciones que el artículo 42.5.c) dispone, y respetando en todo caso el plazo de suspensión que no podrá exceder de tres meses.

Pero igualmente es claro que eso lo debió acordar la Administración durante el curso del procedimiento para evitar la caducidad que finalmente se produjo, y no alegarlo ahora ya que era una facultad que la Ley le otorgaba y que no utilizó.

NOVENO.- Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido por el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

No ha lugar al recurso de casación núm. 4.285/2.010 , interpuesto por los servicios jurídicos de la Generalidad de Cataluña, frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Cataluña de seis de mayo de dos mil diez, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 167/2.008 , deducido por el Ayuntamiento de Forallac contra el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña de tres de octubre de dos mil seis que declaró Bien de Interés Cultural con la categoría de zona arqueológica y delimitó su entorno de protección el Conjunto Arqueológico de Ullastret (Ullastret, Serrá de Daró, Forallac y Fontanilles), en el Bajo Ampurdán que confirmamos , y todo ello con expresa condena en costas a la recurrente con el límite fijado en el fundamento de Derecho noveno de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.