STS, 13 de Marzo de 2012

PRIMERO .- Los ahora recurrentes en casación interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de fecha 10 de agosto de 2009, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto "Estación depuradora de aguas residuales de Santiago de Compostela, A Coruña". Dicho auto fue confirmado en súplica por el de 31 de enero de 2011 .

Una vez formulada la demanda, la Administración General del Estado presentó escrito de alegaciones previas solicitando la inadmisión del recurso, por dirigirse frente a un acto de trámite, no impugnable. Por providencia de fecha 15 de septiembre de 2010 la Sala de instancia otorgó a la parte demandante un plazo de diez días para que alegase al respecto, lo que hizo mediante escrito presentado el 28 de septiembre de 2010. En él incidió, en síntesis, en que tras el cambio legislativo operado por la Ley 9/2006, derogatoria del Real Decreto Legislativo 1302/86, es impugnable el acto de trámite por tener unos efectos ambientales que se desgajan del acto aprobatorio del proyecto, dotándolo de independencia en cuanto a los efectos ambientales, por lo que ha de concluirse que la resolución impugnada en el proceso no se caracteriza como un acto de mero trámite y es susceptible de impugnación autónoma.

Sin embargo, la Sala de instancia, mediante auto de 29 de octubre de 2010 , inadmitió el recurso contencioso administrativo, por las siguientes razones, que transcribimos literalmente:

"[...] Dicha resolución por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental, está configurada, conforme reiterada jurisprudencia, como acto administrativo que no obstante su esencialidad participa de la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual, sin embargo, no queda necesariamente determinado por la conclusión que en aquella se haya alcanzado ( SSTS de 11 de diciembre de 2002 (Rec. 3320/2001 ), 13 de octubre de 2003 (Rec. 4269/1998 ), 7 de julio de 2004 (Rec. 1355/2002 ) y 12 de abril de 2005 (Rec. 3780/2002 ).

Se trata en definitiva según la citada jurisprudencia y de acuerdo con lo señalado ya en las SSTS de 17 de noviembre de 1998 y 30 de enero de 2001 , de un acto, que participa de la naturaleza de los actos de trámite, cuyo carácter instrumental o medial de la resolución final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva directamente impugnable en sede jurisdiccional.

La jurisprudencia distingue entre la resolución de "no someter un proyecto al procedimiento de evaluación de impacto ambiental", que considera susceptible de impugnación jurisdiccional autónoma ( SSTS, de 13 de marzo de 2007 (Rec. 1717/2005 ), 27 de marzo 2007 (Rec. 8704/04 ), 30 de abril de 2009 (Rec. 4437/2007 ) y la resolución por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental que no es susceptible de dicha impugnación autónoma. Así se razona por el TS en las citadas que " a diferencia de la doctrina establecida en relación con los actos aprobatorios de las evaluaciones de impacto ambiental -en los que su revisión jurisdiccional ha de quedar diferida al momento posterior de revisión del acto aprobatorio del proyecto en que se integra- en el supuesto de autos la decisión sobre la mencionada innecesariedad de la evaluación, cuenta, por sí misma, con un efecto inmediato, cual es, justamente, la ausencia de evaluación, decisión, pues necesariamente previa a la evaluación adoptada y con criterios propios e independientes, que en modo alguno alcanza a integrarse en la decisión aprobatoria del proyecto . .."

En definitiva, la doctrina jurisprudencial expuesta sigue avalando la inadmisibilidad del recurso invocada en fase de alegaciones previas, por el abogado del Estado, al no ser impugnable el acto objeto de este procedimiento directamente y de forma autónoma en esta jurisdicción, al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.c) en relación con el artículo 25, ambos de la Ley Jurisdiccional . "

La parte actora interpuso recurso de súplica contra ese auto, que fue desestimado por el posterior auto de 31 de enero de 2011 , con la siguiente fundamentación:

[..] Aduce la entidad recurrente que la resolución recurrida analiza la legislación anterior y no tiene en cuenta el nuevo régimen jurídico que sobre la declaración de impacto ambiental (DIA) se introduce en el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, que ha variado la naturaleza jurídica de la DIA y no puede ser considerado como acto de trámite. Cita también la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que introdujo en su Disposición Final Primera , una importante modificación del ahora derogado RDL 1302/1986 . En correlación señala que la doctrina jurisprudencial citada por la resolución impugnada al haber sido dictada al amparo de la normativa anterior (ya derogada) y no de la actualmente vigente, no resulta aquí de aplicación.

El auto recurrido considera que la DIA no obstante su esencialidad, no es susceptible de ser recurrida de forma autónoma, al estar configurada como un acto de tramite no definitivo, pues su funcionalidad es la de integrase en el procedimiento sustantivo como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual no queda necesariamente determinado por la conclusión que en aquélla se haya alcanzado.

Es decir, se argumenta que la revisión jurisdiccional de la DIA se difiere al momento de revisión del acto aprobatorio del proyecto en que se integra.

Esta naturaleza de la DIA como acto no susceptible de impugnación autónoma, puesta de relieve por la jurisprudencia citada en el auto recurrido, considera la Sala que no ha variado y persiste tras la entrada en vigor del RDL 1/2008.

El citado Texto refundido, conviene precisar, se circunscribe a la evaluación de impacto ambiental de proyectos y no incluye la evaluación de planes y programas regulada en la Ley 9/2006, de 28 de abril.

En la Exposición de Motivos del citado Texto Refundido, se señala que el capitulo primero "se ocupa de las disposiciones generales, identificando en el artículo 1, articulo inédito, como objeto de la norma, de una parte, el establecimiento del régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental de proyectos y, de otra, la garantía de la integración de los aspectos ambientales en tales proyectos mediante la incorporación de la evaluación ambiental en el procedimiento de autorización aprobación de aquél por el órgano sustantivo que en cada caso resulte competente, tal y como ponen de relieve las directivas comunitarias sobre evaluación de impacto ambiental de las que trae causa la legislación española en la materia. Asimismo se describe el contenido de la evaluación de impacto ambiental y se sanciona el carácter participativo que deben poseer los procedimientos administrativos por medio de los cuales se realiza tal evaluación".

En este sentido, el articulo 1.2 del citado Real Decreto Legislativo 1/2008 señala que dicha Ley [pretende asegurar la] " integración de los aspectos ambientales en el proyecto de que se trate mediante la incorporación de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de autorización o aprobación por aquel por el órgano sustantivo ".

Los artículos 5.2 , 13 , 14.1 etc del citado RDL 1/2008 citados por la recurrente no obstan a lo expuesto, pues si bien algunos están en línea con la legislación anterior y otros introducen algunas novedades, esas modificaciones considera la Sala que no afectan a la naturaleza jurídica de la DIA, a los efectos aquí examinados.

Es decir, la naturaleza jurídica de la DIA, como acto que no obstante su esencialidad, debe considerarse de tramite, no susceptible de ser recurrido de forma autónoma, considera la Sala que permanece con la nueva legislación.

En realidad lo que la parte recurrente viene a hacer no es sino cuestionar, al socaire de la nueva legislación, los criterios que el Tribunal Supremo tomó en consideración para conceptuar la DIA como acto de tramite, no susceptible de impugnación de forma autónoma del proyecto en que se inserta.

Por todo lo cual, considera la Sala que sigue resultando de aplicación con la nueva normativa la jurisprudencia citada en la resolución recurrida, procediendo en definitiva la desestimación del recurso interpuesto".

SEGUNDO .- Notificado el último auto a las partes, por la representación de Don Lorenzo y demás litisconsortes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 14 de marzo de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO .- Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 10 de mayo de 2007 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando los autos recurridos y dictando sentencia por la que se ordene a la Audiencia Nacional la continuación del recurso contencioso-administrativo por sus propios trámites.

CUARTO .- Por auto de 29 de septiembre de 2011 la Sección Primera de esta Sala acordó inadmitir el motivo primero del recurso de casación articulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso administrativo (en adelante LRJCA) y declaró la admisión a trámite del motivo segundo, remitiéndose las actuaciones a la Sección Quinta. Por diligencia de ordenación de 4 de noviembre de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron mediante sendos escritos presentados el 29 de noviembre y 22 de diciembre de 2011, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando los autos recurridos, con imposición de costas a la parte contraria.

QUINTO . -Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de marzo de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en casación el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de octubre de 2010 , confirmado en súplica por Auto de 31 de enero de 2011, que inadmitió el recurso contencioso administrativo nº 817/09 por entender que se impugnaba un acto de trámite no cualificado.

El objeto del proceso lo constituye la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 10 de agosto de 2009 (BOE de 29 de septiembre siguiente) por la que se formula declaración de impacto ambiental del anteproyecto " Estación depuradora de aguas residuales de Santiago de Compostela, A Coruña " (precisamos que los autos recurridos al referirse a esta resolución la citan equivocadamente como de 5 de noviembre de 2008).

SEGUNDO .- Tras la inadmisión a trámite del primer motivo del recurso de casación por auto de la Sección Primera de esta Sala de 29 de septiembre de 2011 , sólo resta para enjuiciamiento el motivo segundo, que viene a reproducir alegatos ya formulados en el motivo que no ha accedido a un examen de fondo.

Se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la LRJCA , por infracción de las normas reguladoras del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Se denuncia en este segundo motivo infracción del artículo 25.1 LRJCA en relación con el régimen jurídico de la declaración de impacto ambiental aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008 de 11 de enero, por indebida aplicación de la doctrina de las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2005 , 27 de marzo de 2007 , 20 de noviembre de 2007 y 30 de abril de 2009 .

Se insiste en que ya no está en vigor el Real Decreto Legislativo 1302/1986; en que la normativa vigente es la recogida en el Real Decreto Legislativo 1/2008, y en que, a la vista de esta nueva regulación, ya no se puede seguir sosteniendo que la evaluación de impacto ambiental es un acto de trámite simple y no susceptible de impugnación independiente. La jurisprudencia recaída en interpretación y aplicación del marco normativo derogado ya no podría seguir siendo invocada para justificar la inadmisión de los recursos por los que se impugnan actos de esta clase. La nueva regulación dotaría a la declaración de impacto ambiental, según el motivo, de una sustantividad propia dentro del procedimiento, previendo su incorporación al proyecto como documento que imperativamente fija los efectos ambientales directos o indirectos del proyecto y los condicionantes técnicos que debe cumplir para garantizar la protección del medio ambiente. Con esta perspectiva, concluye el motivo, la declaración de impacto ambiental se caracteriza como acto de trámite que decide directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, siendo éste el dato que determina su impugnabilidad autónoma, como acto de trámite cualificado.

Los contrarrecursos de la Administración General del Estado y del Ayuntamiento de Santiago de Compostela se oponen a este motivo según la reiterada jurisprudencia, que considera la declaración de impacto ambiental como un acto de trámite simple o no cualificado , que no resulta impugnable al margen de la resolución final del procedimiento de autorización de la actividad de que se trate; insisten en que dicha doctrina jurisprudencial no ha quedado superada por las normas a que los recurrentes se refieren.

TERCERO .- El recurso de casación no puede ser estimado.

Como reconoce el propio motivo de casación la jurisprudencia consolidada de esta Sala considera las declaraciones de impacto ambiental como actos de trámite simples, que no son susceptibles de recurso autónomo o independiente de la resolución final del procedimiento de autorización de la obra o actividad. A título de ejemplo, y por citar una de las últimas, nuestra sentencia de 13 de diciembre de 2011 (recurso de casación nº 545/2011 ) señala, con carácter general, que " la jurisprudencia de esta Sala [...] ha venido interpretando en forma muy restrictiva la posibilidad de control jurisdiccional de esas declaraciones de impacto medio ambiental, ya que las considera como actos de trámite o no definitivos que se integran, por su naturaleza, como parte de un procedimiento y no son susceptibles de impugnación independiente de la decisión final del mismo. Cierto es que, en casos de negativa a emitir las declaraciones de impacto ambiental, las hemos considerado actos de trámite cualificados, susceptibles de impugnación independiente, como declaramos en la sentencia ya citada de 8 de abril de 2011 , pero la regla general es su consideración como actos de mero trámite no impugnables. Son de recordar en este sentido las Sentencias de esta Sala, de 17 de noviembre de 1998 (Casación 7742/1997 ), de 13 de noviembre de 2002 (Casación 309/2000 ), de 25 de noviembre de 2002 (Casación 389/2000 ), de 11 de diciembre de 2002 (Casación 4269/1998 ), de 13 de octubre de 2003 (Casación 4269/1998 ), de 24 de noviembre de 2003 ( 5886/1999), de 14 de noviembre de 2008 ( Casación 7748/2004 ), de 23 de noviembre de 2010 (Casación 5395/2006 ) y de 16 de febrero de 2011 (Casación 4792/2006 ) ". Cierto es que en esta misma sentencia de 13 de diciembre de 2011 declaramos la posibilidad de impugnar una declaración de impacto ambiental en el momento en el que se recurre también la autorización ambiental integrada , dictada en aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, pero no es este el caso que ahora nos ocupa ni procede extender dicha doctrina más allá del supuesto que se contemplaba en ella.

CUARTO .- La parte recurrente conoce nuestra doctrina jurisprudencial, pero afirma que no es de aplicación al caso porque, siempre según su peculiar parecer, ha quedado superada por la reciente evolución normativa del régimen jurídico de la declaración de impacto ambiental, a partir de la Ley 9/2006, que, sostiene, introdujo en el Real Decreto Legislativo 1302/1986 una regulación novedosa, luego incluida en el Real Decreto Legislativo 1/2008, a través de la cual la declaración de impacto ambiental ha adquirido sustantividad, con la consiguiente apertura a su impugnabilidad jurisdiccional.

Estos argumentos no pueden ser acogidos. No entendemos que asista la razón a la parte recurrente cuando alega que la entrada en vigor del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008 de 11 de enero, exija una reconsideración de la doctrina jurisprudencial relativa a la inimpugnabilidad de las declaraciones de impacto ambiental.

El preámbulo de este Real Decreto Legislativo 1/2008 resulta expresivo de su limitado objeto y finalidad, que fue regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones legales vigentes en materia de evaluación de impacto ambiental ( artículo 82.5 CE ) por ser ésta una normativa que había experimentado numerosas modificaciones desde la publicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental.

Interesa subrayar que a través del Real Decreto Legislativo 1/2008 no se introdujo una regulación novedosa en el régimen de impugnación, sino que se procuró tan sólo la refundición de esas sucesivas normas, y así lo subraya el preámbulo del mismo Real Decreto Legislativo, que tras recapitular dichas normas matiza, a continuación, que " el número y la relevancia de las modificaciones realizadas, ponen de manifiesto la necesidad de aprobar un texto refundido que, en aras del principio de seguridad jurídica, regularice, aclare y armonice las disposiciones vigentes en materia de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Esta refundición se limita a la evaluación de impacto ambiental de proyectos y no incluye la evaluación ambiental de planes y programas regulada en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente ". En el mismo sentido, el Preámbulo del Texto refundido señala que " el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental no ha incorporado a su cuerpo disposiciones sobre evaluación ambiental de planes o de programas, contenidas en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y se limita a refundir las normas vigentes en materia de evaluación de impacto de proyectos ".

Estos párrafos que acabamos de transcribir, resultan, insistimos, expresivos del limitado alcance y finalidad del Real Decreto legislativo 1/2008, que precisamente porque no es más que un "texto refundido", no ha operado ningún cambio relevante en la caracterización jurídica de las declaraciones de impacto ambiental que nos obligue a reflexionar sobre la doctrina jurisprudencial consolidada que las ha definido como actos de mero trámite no impugnables por separado.

El motivo de casación cita y comenta distintos preceptos del texto refundido [arts. 1,2, 2.1, 5.2, 13, 14.1, 14.2, 15.1, 20.2.a), y disposiciones adicionales primera y segunda] pretendiendo extraer de ellos el viraje normativo que está en la base de su argumentación, pero realmente no hay en estos preceptos, ni en la glosa que de ellos se hace, ningún dato novedoso y relevante que posea una virtualidad suficiente para dar lugar a una reconsideración de una doctrina jurisprudencial asentada. Cuestión distinta es que los recurrentes no estén de acuerdo con la jurisprudencia consolidada y aspiren a su rectificación, pero si así lo pretenden, no es eficaz fundarse en un cambio de rumbo de la normativa aplicable que en realidad no existe.

En definitiva, los autos de la Audiencia Nacional impugnados en este recurso de casación han aplicado adecuadamente la reiterada y consolidada jurisprudencia de esta Sala sobre la cuestión planteada, sin que exista ninguna causa o razón que justifique ahora su modificación.

QUINTO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente al pago de las costas del mismo ( art. 139.2 LRJCA ). A la vista de las actuaciones procesales esta condena sólo alcanza, a la cantidad máxima de 3.000 euros respecto de cada una de las minutas de Letrado de las partes recurridas,. ( Artículo 139.3 LRJCA ).

Por todo ello,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Don Lorenzo y demás litisconsortes relacionados en el encabezamiento de esta resolución, contra los autos de fecha 29 de octubre de 2010 y 31 de enero de 2011, dictados por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo núm. 817/09 , con expresa condena en costas a la parte recurrente, con el límite expresado en el último fundamento jurídico

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo