STS, 14 de Diciembre de 2011
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2011:8477 |
| Número de Recurso | 259/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil once.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 259/2009 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA , representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Tercera, con sede en Sevilla, de fecha 30 de octubre de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 569/2002 , sobre Clasificación de vías pecuarias en término municipal de Lucena del Puerto, (Huelva), habiendo comparecido como parte recurrida la entidad "ASOCIACION AGRARIA DE JOVENES AGRICULTORES ASAJA HUELVA" representada por el Procurador D. Miguel Angel del Cabo Picazo y asistida de Letrado.
Contra la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la JUNTA DE ANDALUCÍA de 5 de abril de 2002 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior Resolución del 23 de julio de 2001 de la Secretaría General Técnica que aprobó la Clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Lucena del Puerto (Huelva), la entidad "ASOCIACION AGRARIA DE JOVENES AGRICULTORES ASAJA HUELVA" interpuso Recurso Contencioso-administrativo, tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con el número 569/2002 .
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 30 de octubre de 2008 en cuya parte dispositiva se acuerda:
"FALLO: Debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de ASAJA (Huelva) contra la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de 5 de abril de 2002, confirmatoria de la Resolución del 23 de julio de 2001, dictada el expediente de clasificación de vías pecuarias en 1633/2001, por considerarla no ajustada a Derecho, sin que proceda formular condena en costas".
Notificada a las partes, por la JUNTA DE ANDALUCIA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de Diciembre de 2008 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCIA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 27 de marzo de 2009 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos, solicita a la Sala se dicte sentencia que declare haber lugar al recurso de casación interpuesto y se desestime la demanda en todos sus pedimentos.
Por providencia de fecha 23 de noviembre de 2009 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación y la remisión de los autos a la Sección Quinta de esta Sala para su sustanciación y por nueva providencia de 5 de marzo de 2010 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la "ASOCIACION AGRARIA DE JOVENES AGRICULTORES ASAJA HUELVA" en escrito presentado en fecha 23 de abril de 2010, en los que tras exponer los razonamientos oportunos solicita a la Sala sentencia desestimatoria del recurso.
Por providencia de fecha 30 de noviembre de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de noviembre de 2011, fecha en que, efectivamente, tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 259/2009 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó en fecha 30 de octubre de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 569/2002 , por el que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "ASOCIACION AGRARIA DE JOVENES AGRICULTORES ASAJA HUELVA" contra Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la JUNTA DE ANDALUCÍA de 5 de abril de 2002 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior Resolución del 23 de julio de 2001 de la Secretaría General técnica que aprobó la Clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Lucena del Puerto (Huelva).
SEGUNDO .- La Sala de instancia estimó el recurso, en síntesis, por apreciar que el expediente había caducado, lo que fundamentó en el razonamiento contenido en el Fundamento de Derecho Segundo, en que literalmente dijo:
"Procede examinar en primer lugar la caducidad del expediente debiendo señalarse a este respecto que el expediente fue incoado en virtud la Resolución de 2 de febrero de 2000, que la clasificación fue aprobada a través de Resolución de 23 de julio de 2001, la cual fue publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de fecha 2 de octubre de 2001, por ello, como quiera que la incoación tuvo lugar después de la entrada en vigor de la ley 4/99 , que modificó la ley 30/92 en torno al establecimiento de un plazo máximo de caducidad de seis meses en defecto de disposición, con rango legal, que estableciese un plazo de caducidad superior, lo cual tuvo lugar a través de la Ley de la Comunidad Autónoma Andaluza 9/2001 de 1 de agosto ---por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos--- ha de estarse, en definitiva, al plazo máximo de 6 meses establecido en el artículo 42. 2 de la Ley 30/92 según redacción dada por la Ley 4/99 , por lo que, al haberse rebasado en exceso dicho plazo, se ha producido la caducidad del procedimiento a tenor de lo previsto en el artículo 44. 2 de la Ley antes citada. A tenor de lo expuesto no es de aplicación, el plazo de 18 meses establecido en el artículo 16.3 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Andaluza , aprobado por Decreto 155/98, de 5 de agosto , toda vez que esta norma tiene rango inferior a ley.
No cabe acoger lo alegado por la demandada sobre la no aplicación de la caducidad a los expedientes de clasificación de vías pecuarias al no tratarse de procedimiento incoado de oficio y susceptible de producir efectos desfavorables, pues el expediente fue incoado de oficio y, naturalmente, produce efectos desfavorables a los agricultores afectados, sin perjuicio de que pueda producir efectos favorables a otros afectados, entre los que se encuentran los ganaderos, habiendo admitido estas Sala y el Tribunal Supremo, entre otras, en su sentencia de 15-11-2004 que tales expedientes son susceptibles de considerarse caducados por transcurso del plazo máximo para su resolución.
Las precedentes consideraciones nos llevan a estimar el recurso interpuesto, sin necesidad de entrar en el examen del resto de las consideraciones alegadas en la demanda ".
TERCERO .- Contra esa sentencia el Letrado de la JUNTA DE ANDALUCIA ha formulado el presente recurso de casación, en el que alega un único motivo de impugnación, al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), siendo su enunciado el siguiente:
"Único. Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Por infracción de los artículos 42.2, 48, 63.3 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción originaria antes de la modificación de la Ley 4/1999. Igualmente, por infracción del artículo 132 de la Constitución Española y artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias . Finalmente, por infracción de la jurisprudencia sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo que citamos en el presente recurso ".
El desarrollo del motivo se sostiene en dos tipos de argumentos:
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Porque el procedimiento no incurrió en causa de caducidad ya que la resolución fue dictada y notificada dentro del plazo previsto en la norma, 18 meses, pues iniciado el día 2 de febrero de 2000, la sentencia únicamente tiene en cuenta la fecha de su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA), que se produjo el 2 de octubre de 2001, sin tener en cuenta que la resolución se dictó el 23 de julio de 2001 en cuya momento no había transcurrido el plazo de 18 meses, que era el plazo que preveía una norma con rango legal, como era la Ley 17/1999, de 28 de Diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para Andalucía.
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Porque aunque hubiera transcurrido tal plazo, la naturaleza jurídica del procedimiento de Clasificación de Vías Pecuarias impide apreciar la caducidad del mismo por el transcurso del plazo establecido para su resolución, ya que al ser las vías pecuarias bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que la Clasificación, configurado como un procedimiento tendente a constatar la existencia, anchura y trazado de esos bienes, nunca puede ser susceptible de caducidad, citando en apoyo de esta tesis las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de mayo , 2 de junio y 21 de abril de 2004 . Finalmente añade que la aplicación del mecanismo de la caducidad es contrario a los principios de eficacia de la Administración y seguridad jurídica, pues no tiene sentido declarar la caducidad del expediente cuando, al tratarse de bienes imprescriptibles, la Administración podría reiniciar indefinidamente el expediente.
CUARTO .- Empezando por el segundo argumento en que se sostiene el motivo, la no caducidad de los expedientes de Clasificación de las Vías Pecuarias, tal argumento debe ser rechazado, pues atendiendo a la fecha de iniciación, 2 de febrero de 2000, sí era susceptible de caducidad.
Existe una jurisprudencia ya consolidada de la que se desprende que, en lo que se refiere a la caducidad ---tanto de los procedimientos de Clasificación como Deslinde de Vías Pecuarias--- la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la anterior; diferencia de régimen jurídico que atiende a la fecha del inicio de procedimiento de deslinde, esto es, si es anterior o posterior a la entrada en vigor de la mentada Ley 4/1999 .
Al primer caso ---expedientes iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 4/1999 por lo que la norma aplicable era la LRJPA en su redacción originaria--- se refieren, entre otras, las sentencias de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), 8 de junio de 2009 (casación 2930/05 ), 15 de junio de 2009 (casación 3067/06 ), 6 de julio de 2009 (casación 3341/09 ), 30 de septiembre de 2009 (casación 3231/06 ) y 19 de mayo de 2010 (casación 2993/06 ).
En cuanto a aquellos otros casos en los que resulta de aplicación la redacción que dio la Ley 4/1999 a determinados preceptos de la LRJPA, sirvan de muestra las sentencias de 29 de abril de 2006, RC nº 5036/2005 , 11 de mayo de 2006, RC n º 3024/2006 , 25 de mayo de 2009 RC nº 3046/06 y 5361/2006 y 28 de enero de 2009, RC nº 4043/05 .
En el caso examinado el expediente de deslinde de inicia por Resolución de 2 de febrero de 2000, de manera que resulta de aplicación el régimen jurídico previsto en la indicada reforma por Ley 4/1999, que entró en vigor el 14 de abril de 1999 , lo que determina la posible caducidad del procedimiento, por cuanto como esta Sala ha venido declarando, por todas, STS de 15 de junio de 2009, RC nº 3067/2006 , que "existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999 , no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes" .
Por ello, no resulta aplicable la jurisprudencia que se cita en el desarrollo del motivo, pues tales sentencias, además de no referirse a procedimientos de Clasificación de Vías Pecuarias sino de bienes de dominio público marítimo terrestre, parten de un presupuesto esencialmente distinto al del presente recurso, cual es que en esos supuestos no se aplicó la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999 .
QUINTO .- La misma suerte debe correr el primero de los argumentos, que debe ser desestimado en base a las razones que a continuación se exponen:
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Porque sí existía norma con rango legal que establecía un plazo superior al de 6 meses para dictar y notificar la previsto en el artículo 42.2 de la LRJPA . En este sentido, acierta la sentencia al afirmar que el plazo superior de 18 meses establecido en norma con rango formal de Ley, la Ley 9/2001 , no era aplicable y que tampoco lo era el plazo de 18 meses previsto en el Reglamento andaluz de Vias Pecuarias por insuficiente de rango normativo, pero yerra al no tener en cuenta que sí existía al momento de dictarse y notificarse la resolución impugnada norma con rango de Ley, la Ley autonómica 17/1999, de 28 de Diciembre , de Medidas Fiscales y Administrativas, que en su capítulo VIII --que fue posteriormente derogado por la Ley 9/2001, de 12 de julio, y que entró en vigor el 1 de agosto de 2001 ---, contenía la adecuación de procedimientos administrativos a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y que en su artículo 40 , establecía que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución de los procedimientos administrativos incluidos en el Anexo de esta Ley sería el establecido para cada uno de ellos en dicho Anexo, en cuyo epígrafe 9.3 se contemplaba el plazo de 18 meses referido en el Reglamento aprobado Decreto autonómico 155/98, de 5 de agosto , para resolver y notificar en los procedimientos de Clasificación de Vías Pecuarias (plazo que se ha mantenido en la posterior Ley 9/2001, de 12 de julio ).
Esta Ley autonómica 17/1999, de 28 de Diciembre , de Medidas Fiscales y Administrativas, es aplicable al presente procedimiento de deslinde, que se inició en fecha 2 de febrero de 2000, es decir, después de la entrada en vigor de aquella Ley andaluza, que tuvo lugar el 1 de Enero de 2000 .
Por ello, acierta la recurrente al alegar que no era aplicable la Ley 9/2001, de 12 de julio, que entró en vigor el 1 de agosto de 2001 , pero no en la consecuencia que pretende extraer, cual era la caducidad del procedimiento, pues sí era aplicable la Ley 17/1999, de 28 de Diciembre que, como ya conocemos, establecía el plazo de 18 meses.
Por ello, establecido ese plazo por norma con rango de Ley (rango necesario para fijar un plazo máximo superior al de seis meses, según el artículo 42.2 de la LRJPA), ninguna duda cabe de que su incumplimiento produce la caducidad del procedimiento, al establecerlo así su artículo 44.2, lo que tuvo lugar porque la resolución aprobatoria si bien se dictó el 23 de julio de 2001 , dentro del plazo de 18 meses, no consta la fecha de su notificación a la demandante, si bien de las actuaciones incorporadas al expediente se desprende que tuvo lugar con posterioridad al 2 de agosto de 2001.
En efecto, la demandante interpuso Recurso de Alzada ---folios 428 y siguientes--- contra la Resolución aprobatoria de la Clasificación, en que constan dos cajetines con diferentes fechas de presentación, el 7 y el 13 de septiembre de 2001. En dicho recurso se indica " Que le ha sido notificada resolución dictada en el expediente de referencia [se refiere a la Clasificación de Vías Pecuarias en el término municipal de Lucena del Puerto] y estimando , ..."; y en ese recurso afirmó haber recibido la notificación del acto impugnado el 7 de agosto de 2001 y la primera alegación versó sobre la caducidad del procedimiento, que se argumentó en que había transcurrido el plazo de 18 meses previsto en la Ley 17/1999, de 28 de Diciembre, pues se inició el 2 de febrero de 2000 .
La resolución desestimatoria del Recurso de Alzada viene a confirmar la fecha de recepción de la notificación aducida por la recurrente porque aun no constando en el expediente administrativo el justificante de recepción de la notificación y su fecha, declara en su Fundamento de Derecho Segundo que el recurso se ha interpuesto dentro del plazo de un mes ---recordemos que en el cajetín de entrada del recurso constan las fechas 7 y 13 de septiembre--- y porque guarda silencio sobre la alegada caducidad, pues no se pronuncia sobre la misma.
Por ello, la conclusión no puede ser sino que a la fecha de notificación de la resolución impugnada, 7 de agosto de 2001, había transcurrido el plazo máximo de 18 meses, que se inició el 2 de febrero de 2000, por lo que el procedimiento caducó cuando se notificó la resolución impugnada, el 7 de agosto de 2001, no siendo válida para evitar la caducidad que la Resolución se dictara dentro del plazo de 18 meses, como sostiene la Junta de Andalucía en su recurso, pues es menester que también dentro de ese plazo se efectúe la notificación (ex artículo 42.2 de la Ley 30/1992 ).
Procede pues desestimar el motivo.
SEXTO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta del Letrado de la parte recurrida a la cantidad máxima de 2.500 euros.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 259/2009 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Tercera, con sede en Sevilla, de fecha 30 de octubre de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 569/2002 , la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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