STS, 28 de Noviembre de 2011

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 2009 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:

"1) Estimar el recurso. 2) Anular la resolución recurrida, y declarar el derecho de la parte actora a que le sea concedida la nacionalidad española. 3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 1 de febrero de 2010, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 17 de marzo de 2010 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer dos motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , y solicitando la estimación del recurso y que se case la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia.

El recurso de casación fue admitido por providencia de 22 de abril de 2010, y por providencia de 17 de mayo de 2010 se emplazó a la parte recurrida para que formalizase su escrito de oposición, lo que verificó mediante escrito presentado el día 15 de junio de 2010

Conclusas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 23 de noviembre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.

Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por D. Raimundo , nacional de Marruecos, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 14 de enero de 2008, que justificó la denegación en que aún llevando el tiempo requerido de residencia legal en España, y habiendo demostrado suficientemente la integración en la sociedad española:

"no ha justificado suficientemente buena conducta cívica (artículo 22.4 del Código Civil ), ya que según consta en la documentación que obra en el expediente fue condenado en sendas sentencias dimanantes del juicio de faltas 5630/97 (sentencia de 28/05/99) por amenazas ante el Juzgado de Instrucción nº 12 y del juicio de faltas 341/1998 ante el Juzgado de Instrucción número 18, ambos de Valencia ".

El solicitante interpuso contra esa resolución recurso de reposición, que fue desestimado por nueva resolución de 11 de junio de 2008, donde, tras exponerse unas consideraciones generales sobre la materia examinada, se dijo lo siguiente acerca del concreto objeto del recurso:

"A tenor de lo expuesto, la mera alegación del recurrente que sostiene su integración positiva en la vida social española, no acredita en sí misma la concurrencia del requisito legal examinado. Que si bien es cierto que los hechos pueden verse con la suficiente lejanía temporal, no se puede olvidar que el recurrente se ha vinculado en su devenir conductual, en dos ocasiones, con hechos de trascendencia procedimental penal que acabaron en sendas sentencias condenatorias, y que incluso es el recurrente quien con su intento de sustracción a la acción de la justicia, el que provoca que consten en los archivos policiales tres búsquedas de averiguación de domicilio y paradero, dos del Juzgado de Instrucción nº 12 y una del nº 18, ambos de Valencia, diligencias que, al parecer, son consecuencia de las indicadas causas penales. Obviamente, para que estas circunstancias no tengan una incidencia negativa en la adquisición de la nacionalidad española, se precisa, sin embargo, de un más prolongado acreditamiento. Pues, el artículo 22.4 del Código Civil es un precepto de naturaleza legal, y no es un precepto sancionador, por cuanto la buena conducta cívica no constituye el presupuesto de hecho de una sanción, sino un requisito determinante de la existencia del derecho. Desde esta perspectiva debe convenirse que la buena conducta del solicitante, en particular por su falta de colaboración con la Administración de Justicia (le constan tres búsquedas), no ha sido debidamente justificada en los términos que se acaban de exponer".

No conforme con esta denegación de su petición, el interesado interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia estimatoria de 21 de diciembre de 2009 . Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):

"El recurrente es natural de Marruecos, está soltero según el informe policial de 18-11-2005 obrante en el expediente, reside legalmente en España desde 1991, figura inscrito en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Valencia, ha aportado un contrato de trabajo de febrero de 2005 y tres nóminas, pero no el correspondiente informe de vida laboral, sin que conste tampoco el pago de tributos.

Amén de las anteriores circunstancias, consta acreditado que el demandante fue condenado en el juicio de faltas nº 673/98 por sentencia de 28-5-1999 del Juzgado de Instrucción nº 12 de Valencia por una falta de amenazas, siendo condenado también por insultos en el juicio de faltas nº 341/1998 tramitado ante el Juzgado de Instrucción nº 18 de Valencia, cuya sentencia fue ejecutada en 25-4-2001 . En ambos procedimientos se interesó la averiguación del domicilio y paradero del demandante, dictándose también orden de averiguación de domicilio y paradero del mismo en el P.A. 53/2002 ante el Juzgado de Instrucción nº 12 de Valencia en orden a la obtención de su declaración como testigo, la cual fue cancelada en fecha 14-5-2007.

Por otra parte, en el expediente administrativo figuran tres certificados de buena conducta en relación con el demandante emitidos en 2008 por el Instituto Valenciano de Vivienda, S.A., por la Real Parroquia de los Santos Juanes y por Don Jon , funcionario arquitecto técnico de la Generalidad valenciana.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 18-5-2005, habiendo informado favorablemente en su tramitación el Ministerio Fiscal y el Magistrado Encargado del Registro.

La resolución puesta en tela de juicio tuvo en cuenta las susodichas condenas penales para denegar la concesión de la nacionalidad al considerar no suficientemente acreditado el requisito de la buena conducta cívica.

La demanda rectora del proceso expone las circunstancias que concurren en el caso, subraya la lejanía de las sentencias condenatorias y la carencia de antecedentes penales en el interesado, cita la jurisprudencia que considera de aplicación y termina suplicando la concesión de la nacionalidad española, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en su escrito de contestación a la demanda.

Pues bien, examinado cuanto hemos referido a la luz de la normativa y de la jurisprudencia de aplicación al supuesto enjuiciado, podemos ya anticipar la suerte estimatoria del recurso. Así, en efecto y cual vimos más arriba, no basta para el éxito de la pretensión actora con la cancelación de los posibles antecedentes penales o policiales, pues lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, siendo así que en el caso que nos ocupa la Administración demandada ha denegado la concesión de la nacionalidad solicitada en base a dos condenas por faltas penales, constando que una fue impuesta por sentencia de 28-5-1999 y la otra fue ejecutada en 25-4-2001 , cuyas fechas vienen a denotar una suficiente lejanía en relación con la data de la solicitud de la nacionalidad que les hace perder vigor a la hora de poner en cuestión el requisito de la buena conducta cívica, siendo así que el mismo razonamiento es aplicable en relación con las averiguaciones de domicilio y paradero acordadas en los referidos procedimientos penales, y si a ello añadimos aquellos certificados de buena conducta a que aludimos más arriba es de entender que las circunstancias tomadas en consideración por la resolución recurrida para fundar su pronunciamiento denegatorio carecen de la virtualidad necesaria para rechazar la nacionalidad pretendida, de tal modo que el fundamento del acto recurrido decae, por lo que procede, sin más circunloquios, la estimación del actual recurso".

Frente a dicha sentencia se interpone este Recurso de Casación por el Abogado del Estado, fundamentado en dos motivos, que se ha formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

En el primer motivo, el Abogado del Estado denuncia la infracción del artículo 22.4 del Código Civil . Sostiene que la sentencia recurrida supone de facto que el solicitante de la nacionalidad española la adquiera sin haber acreditado la buena conducta cívica que la ley impone. Asimismo afirma que "no le parece a esta representación que haber sido condenado en dos juicios de faltas por amenazas e insultos y haber obligado al Juzgado a dictar hasta tres órdenes de averiguación de domicilio y paradero, sean conductas que respondan al estándar medio que nuestra sociedad considera correcto" . Invoca, en apoyo de su tesis, las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2007 y 19 de septiembre de 2008 .

El segundo motivo denuncia que la sentencia recurrida infringe las normas de la sana crítica en la valoración de la prueba, al haber llevado a cabo una valoración de los datos acreditados en autos que es arbitraria e irrazonable, infringiendo el artículo 24 de la Constitución. Alega que la sentencia de instancia priva de virtualidad a las dos sentencias condenatorias dictadas contra el solicitante por ser alejadas en el tiempo, pero realmente entre dichas condenas y la solicitud de nacionalidad no ha transcurrido un plazo tan elevado, siendo aún más apreciable esa falta de lejanía si se tiene en cuenta que una orden de búsqueda no fue cancelada hasta 2007. Añade que los certificados de buena conducta que menciona la sentencia no tienen el valor preferente que se les atribuye y además son posteriores a la solicitud de nacionalidad y a la primera resolución denegatoria. Invoca, en apoyo de esta tesis, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2004 .

Examinaremos ambos motivos de casación a continuación de forma conjunta, dada la relación existente entre ambos.

La resolución del recurso, que exige ponderar las circunstancias del caso en cuanto a la concurrencia de un determinado requisito exigido para el reconocimiento de la nacionalidad española, aconseja la referencia a la doctrina que esta Sala viene manteniendo sobre la incidencia y alcance del requisito de la justificación de buena conducta cívica en la concesión de la nacionalidad española por residencia, que se recoge, entre otras muchas, en las sentencias de 8 de noviembre de 2004 , 13 de abril de 2004 , 20 de abril de 2004 , a las que se refiere la de 7 de febrero de 2006 , según las cuales, "la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.

Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 .

El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales".

El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica.

Pues bien, en este caso no puede desconocerse el desvalor que a tales efectos supone la existencia de las dos condenas penales dictadas contra el solicitante y ahora recurrido. Es verdad que ambas condenas responden a hechos algo lejanos en tiempo, pero el carácter favorable para el interesado de este dato de la lejanía pierde vigor si se atiende al hecho de que dichas condenas ponen de manifiesto una reiteración de conductas delictivas, y pierde todavía más vigor si se atiende a la pendencia de las órdenes de averiguación de domicilio existentes contra él en fechas coetáneas a la tramitación del expediente de nacionalidad. Por consiguiente, ambas condenas pueden y deben ser legítimamente tomadas en consideración, resultando que a través de ellas se pone de manifiesto una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica.

Frente a este dato desfavorable no se invocan o acreditan elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica con la contundencia y convicción que sería precisa para contrarrestar la descrita situación negativa de la que se parte. Hemos de señalar, en este sentido, y en relación con los "certificados de buena conducta" aportados por el solicitante, que los mismos carecen de la virtualidad que éste y la propia Sala de instancia les han atribuido para determinar la concurrencia del concepto jurídico "buena conducta cívica" del artículo 22.4 del Código Civil. Uno de dichos certificados expedido por D. Urbano en un papel membretado de la parroquia de los Santos Juanes de valencia, no es, a lo sumo, más que una declaración testifical del declarante y no un certificado propiamente dicho. Lo mismo ocurre con el escrito firmado por D. Juan Ignacio , por mucho que este se identifique como funcionario (arquitecto técnico) de la Generalidad de Valencia,. Y el certificado del Instituto Valenciano de Vivienda se limita a decir que el ahora recurrido cumple con sus obligaciones en la vivienda de la que es inquilino y no consta que haya reclamaciones o quejas contra él por parte de su comunidad de vecinos. Estas tres declaraciones no tienen, insistimos, la fuerza necesaria para tener por superado el antecedente desfavorable de que se parte. como tampoco la tienen otros datos sobre su integración personal y laboral, que pueden acreditar la concurrencia del requisito de la adecuada integración social en España (que por lo demás, la Administración no ha discutido) pero no la tan citada "buena conducta cívica"..

En consecuencia procede estimar el motivo de casación que se invoca en este recurso y resolver lo procedente, conforme determina el art. 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Raimundo contra la resolución del Ministerio de Justicia de 14 de enero de 2008, confirmada en reposición por la de 11 de junio de 2008, que le denegó la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica; resoluciones ambas que se confirman por ajustarse al ordenamiento jurídico.

No ha lugar a hacer una expresa condena en las costas de este recurso ni de la instancia.