STS, 6 de Octubre de 2011

La representación de las comunidades de regantes DIRECCION000 y DIRECCION001 interpuso recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 25 de febrero de 2003 por el que se aprueba definitivamente el Plan Territorial Especial de Infraestructuras Viarias de la zona norte-central de la Isla de Gran Canaria, promovido de oficio por la Consejería de Obras públicas vivienda y Aguas del Gobierno de Canarias, excepto en el área afectada por el Tramo III, entre San Andrés y Guía, que se suspendió, de conformidad con lo establecido en el artículo 43.2 .d/ del Texto Refundido hasta la realización de nuevos estudios que analicen las afecciones en este tramo de costa, tanto en lo referente al Parque Rural de Doramas ( C-12) y al Barranco de Azuaje, como al entorno del Litoral, y se concluya con la alternativa para este tramo que de una respuesta más equilibrada ante las necesidades funcionales de la Vía y la preservación de los aspectos ambientales y paisajístico en presencia.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia con fecha 7 de abril de 2008 (recurso contencioso-administrativo 1381/2003 ) en la que se estima el recurso y se anula el acuerdo impugnado.

Dicha sentencia, en su fundamento jurídico segundo, delimita el alcance de la controversia planteada en el proceso de instancia en los siguientes términos:

SEGUNDO.- Por la parte actora, COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE REGANTES DIRECCION000 y la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION001 se aducen los siguientes motivos de impugnación:

El Tramo B ha sido aprobado en el llamado Anteproyecto Plan Territorial Especial de Infraestructura Viaria de la Zona Norte Central de la Isla de Gran Canaria, sin una Declaración de Impacto Ambiental como es preceptivo, para el Tramo II, lo que la vicia de nulidad. Este Anteproyecto es insuficiente e inacabado, e incumple lo dispuesto en el artículo 29 A) b) del Decreto 131/1995, de 11 de mayo por el que se desarrolla el Reglamento de Carreteras de Canarias. -No se ha incluido datos del Estudio de Impacto Ambiental (pues sencillamente no existe tal Estudio) y por tanto no se han incluido en este Anteproyecto ningún Anexo independiente, como impone el artículo 28 c ) y el artículo 30 1 ) del mismo texto adjetivo.

- El tramo II A ha sido descartado en su totalidad por la Consejería de Obras Públicas.

- el Tramo II B coincide en un 66% con el tramo II C que es nulo en virtud de sentencias judiciales 902/2000 y 903/2000 ; con el 33% restante coincide con el IIA que ha sido desestimado.

- Ha quedado suficientemente probado a través de los dos Informes de Gesplán firmados por Doña Marí Trini y D. Julián y por el de Hidrotecnia que el Informe de Contenido de Impacto Ambiental conforme al Decreto 35/1995 , no tiene ningún valor en cuanto que los parámetros utilizados son subjetivos, tratándose de una valoración preconcebida, predeterminada y discriminada, en aras a la obtención del resultado que políticamente interese en cada momento.

- Este Anteproyecto es insuficiente e inacabado, e incumple lo dispuesto en el artículo 29 A), b) del Decreto 131/1995, de 11 de mayo por el que se desarrolla el Reglamento de Carreteras de Canarias. No se ha incluido en este Anteproyecto ningún Anexo independiente, como impone el artículo 28 C ) c) y el articulo 30 1 ) del mismo texto adjetivo, así como el artículo 15 de la Ley de Carreteras de Canarias .

- Se ha aprobado en un solo documento un Anteproyecto y un Plan Territorial Especial.

- La Consejería de Infraestructura, Transporte y Vivienda hasta el momento ha aprobado tres proyectos diferentes para el Tramo II, las alternativas D, B, C, han sido estudiadas y aprobadas independientemente en los años 1997,2000 y 2001, casualmente todas, las tres, en cada momento son las de menor impacto ecológico. - En 1997 cuando se aprobó la alternativa D se desestimó la alternativa C, por ser mucho mas impactante. Cuando se aprobó la alternativa C en el año 2000, se desestimó la B por tener mayor Impacto que la C; pero es que cuando se aprobó al la B en el año 2001, resulta que se desestima la D y C por tener menos impacto que la B.

Pues bien: las antecedentes resoluciones administrativas y judiciales determinan por si solas la procedencia de anular el Plan Territorial Especial Impugnado.

- Un Plan Territorial Especial con carácter de recomendación no puede ser además anteproyecto ni siquiera cabe aprobar a posteriori un anteproyecto para la ejecución directa de sus previsiones. - El Plan Territorial Especial Litigioso carece de previa Evaluación de Impacto Ambiental. Se pretende volver sobre una vía que ha sido objeto de de declaración de impacto desfavorable. Replantear similares contenidos bajo un envoltorio legal y novedoso y que en apariencia parece trascender a una mayor escala, territorial, en la contemplación del asunto, pero que, en sustancia, no difiere de anteriores planteamientos. Pero lo que importa ahora mismo es poner de manifiesto que concurre una causa de evidente anulación del Plan que nos ocupa. No ha sido sometido a evaluación de impacto, sino que se ha debido considerar por la Administración demandada que es suficiente con dar cumplimiento al Reglamento de Contenido Ambiental de los Instrumentos de Planeamiento, aprobado por Decreto 35/1995, de 24 de febrero , pero tal consideración es contraria a derecho. El Plan Territorial Especial ha decidido su trazado sin evaluar correctamente su impacto ambiental y el de las alternativas. Por otra parte incumple lo exigido por el Reglamento de Contenido Ambiental aprobado por Decreto 35/1995 pues basta con leer el Acuerdo adoptado por al COTMAC en sesión de 25 de febrero de 2003 para advertir que carece del indispensable apartado específico valorando la componente ambiental de la ordenación.

- No puede aprobarse definitivamente parte de un Plan Territorial de Carreteras poniendo en cuestión la coherencia que habría de tener el Plan en su conjunto. Estamos ante un Anteproyecto al que se ha denominado y tramitado interesadamente como Plan Territorial Especial, buscando eludir las resoluciones recaídas en otros procesos en forma precipitada. Solo cabe la Aprobación parcial de un Plan si no pone en cuestión la coherencia y eficacia ulterior del Plan en su conjunto, así lo establece el artículo 43. 2 c) del TR aprobado por Decreto Legislativo 1/2000 , precepto que se ha infringido.

- Lo ambiental prevalece sobre lo urbanístico y territorial impidiendo la válida Aprobación del contenido del Plan Litigioso. A la previsión de la Variante de Bañaderos en el Plan Territorial Especial Litigioso se llega por determinaciones de ordenación urbanística, ya que responde a la pretensión de liberar suelo para una nueva actuación urbanizadora.

- Las Normas de Aplicación Directa de las Directrices de Ordenación General de la Ley 19/2003. La directriz 3.2. j establece como uno de los criterios básicos sobre lo que se elaboraron aquellas Directrices el uso eficiente de las infraestructuras existentes, su adaptación y mejora, como alternativa sostenible de nuevas infraestructuras; la Directriz 7.4. c) establece como uno de los principios rectores de toda intervención pública que afecte al medio ambiente el principio del mínimo impacto "en el lugar donde menos impacto produzcan", la Directriz 48.2 establece que aquellas Directrices persiguen aplicar en el archipiélago Canario la Estrategia Territorial Europea, por lo que las intervenciones públicas y privadas deben contribuir a la implantación de un modelo territorial integrado y sostenible; la Directriz 81 constituye Norma de Aplicación Directa y establece el criterio de menor consumo de suelo de las infraestructuras; la Directriz 84.2 establece que la planificación y diseño e las infraestructuras debe realizarse desde el respeto de los valores naturales, económicos y sociales. La Directriz 126 dice que las Intervenciones Públicas considerarán a los espacios agrarios atendiendo a la doble función que desempeñan como productores y mantenedores de valores culturales, ecológicos y paisajísticos; las intervenciones prestarán una atención como vertebradota del paisaje, preservadora de las buenas prácticas de gestión de lo recursos naturales, y soporte de valores y conocimientos constitutivos de la identidad cultural canaria. ..el sostenimiento de la actividad agraria en el mundo rural, contribuyendo a la preservación del medio ambiente y el paisaje.

Sobre el Desarrollo sostenido, el artículo2 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias dice que " la función de ordenación de los recursos naturales se orienta a la búsqueda y consecución de un desarrollo sostenible, al mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas viales básicos, y a la preservación de la biodiversidad y de la singularidad y belleza de los ecosistemas naturales. El Anteproyecto que hoy se juzga carece del obligatorio Plan Territorial Especial pues el que existe solo tiene carácter de mera recomendación. El Plan General o, en su caso, las NNSS de Arucas deben ser respetuosas con el desarrollo sostenible lo que implica equilibrar el crecimiento económico con el crecimiento demográfico, así como conseguir un modelo de desarrollo compatible con el medio ambiente, tanto urbano como rural, como natural, asegurando de esta forma tanto a las presentes generaciones como a las futuras una digna calidad de vida ( 3. 1. c del TRLOTC).

Pues bien, el barrio de Bañaderos quedaría encerrado entre dos vías principales pues la actual carretera quedaría en la red viaria urbana.

-Respecto al Impacto Físico, cada metro que necesita la autovía supone desplantar 60 m2 de cultivo agrícola en producción. Como tiene la variante 4.239 m2 de longitud se arrancarían 256.740 m2 quedando desertizado

-Sobre la vinculatoriedad del acto, el artículo 18.3 de la Ley 11/1990 indica que la Declaración de Impacto Ecológico tiene carácter vinculante cuando las actuaciones se proyectan realizar en Áreas de Sensibilidad Ecológica y cuando se trate de Proyectos incluidos en el Anexo III de esta Ley.

-El acto objeto del presente recurso es nulo por haberse incumplido las exigencias establecidas en el Reglamento de Contenido Ambiental aprobado por Decreto 35/1995 ; la Aprobación del Plan Territorial Especial es contraria a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias ; se ha vulnerado la Constitución, el derecho Comunitario y la normativa estatal y comunitaria en orden al medio ambiente y al desarrollo sostenible y el Plan además es contrario a las Directrices. Por todo ello, de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 30/1992 de 26 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común modificada por la Ley 4/1999 .

La postura de la Comunidad Autónoma es la siguiente:

En cuanto a la naturaleza del Plan objeto de impugnación, se trata de un Plan Territorial Especial definido en el artículo 14.3 de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias. Su objeto viene definido en el artículo 23.3 como ordenación de las infraestructuras y cualesquiera otras actuaciones o actividades de carácter económico y social.

- El propio Plan reconoce la existencia de unas afecciones a explotaciones agrícolas que han sido convenientemente evaluadas.

- En cuanto al alcance de las determinaciones con incidencia territorial del Plan es de recomendaciones para los restantes instrumentos de planificación territorial y urbanística.

- Consta de tres tramos ( Tramo I que abarca desde Tamaraceite hasta la Granja del Cabildo; Tramo II que va desde la Granja del Cabildo hasta San Andrés y Tramo III que media entre San Andrés y Santa María de Guía).

- La aprobación se produce de forma definitiva parcial.

- En cuanto a la cuestionada aprobación parcial, prevé de forma expresa el artículo 42.2.c) del Decreto Legislativo 1/2000 que los instrumentos de ordenación podrán ser aprobados definitivamente de forma parcial. El desarrollo de la alternativa A y B desde El Pagador hasta Santa María de Guía coinciden en planta y alzado por lo que su ejecución no condiciona la alternativa que finalmente se elija para el sector San Andrés Pagador. En cuanto la incidencia de la sentencia de la Sala de fecha 5 de septiembre y 4 de marzo de 2003 , una lectura de ambas sentencias lleva a la conclusión de que ambas inciden en el hecho de que la Declaración de Impacto emitida por la COTMAC en la sesión celebrada el 28 de diciembre de 1999 es nula, en tanto en cuanto la COTMAC cambió su pronunciamiento inicial sin haber devuelto el proyecto al promotor tal como exige el artículo 11/1990 , de Prevención del Impacto Ecológico en su artículo 18. 3 . pero contrariamente a lo que da a entender la demandante las sentencias invocadas no establecen la imposibilidad de ejecutar una Variante en Bañaderos.

Respecto a la Declaración de Impacto Ambiental, nunca se ha tenido la intención por parte del Departamento promotor del Plan de eludir el procedimiento de Evaluación de Impacto. Se saca a información pública un documento técnico a efectos de lo dispuesto en la legislación ambiental, iniciando el procedimiento de Evaluación de impacto. Al ser el Plan Territorial Especial un instrumento de ordenación territorial se tramitó con un anteproyecto de carreteras y es a este último a quien corresponde se sometido al procedimiento de Evaluación de Impacto. Por parte de la Viceconsejería de Medio Ambiente se resolvió el 24 de abril de 2003, archivar el expediente de Evaluación de Impacto del Anteproyecto de infraestructura Viaria de la Zona Norte Central al considerar que al estar aprobado parcialmente el Plan Territorial Especial, la solución que se de al tramo suspendido puede influir en la definición del resto de los tramos y esto supone que el anteproyecto no está totalmente definido y el nuevo tramo que definitivamente se apruebe podría condicionar el sentido de la declaración de impacto Ambiental y el contendido de los condicionantes. La Dirección General de Obras Públicas remitió escrito en el que se solicita la reconsideración pues era perfectamente viable la evaluación de impacto ambiental de los tramos aprobados.

La Viceconsejería inicia el procedimiento de Evaluación de Impacto para los tramos I y II y dictó resoluciones de Impacto (documentos 7 y 8 de la demanda).

- El estudio de Alternativas es correcto pues se ha llevado a cabo a través de un proceso de selección multicriterio examinando los cuatro objetivos fundamentales: ambiental, económico, funcional y territorial. El Ayuntamiento de Gáldar se adhirió a lo manifestado por las restantes partes.

El Ayuntamiento de Guía aduce que los motivos invocados de contrario no encuentran acomodo en este procedimiento en el que se está enjuiciando la adecuación a derecho de un instrumento de ordenación del territorio, desarrollando al amparo del TROTENC, el Plan Territorial Especial de Infraestructuras Viarias de la Zona Norte Central de la Isla de Gran Canaria:

- No se explica por qué el artículo 43 se ha vulnerado ni de qué manera.

- El Plan Territorial Especial y el Anteproyecto de viario son instrumentos diferentes pues el anteproyecto es una figura sectorial integrante del procedimiento de ejecución del viario y cuya aprobación corresponde a la Consejería y se tramitaron paralelamente.

-En el momento de aprobarse el PTE se aprobó el Plan pero no el Anteproyecto, prueba de ello es la Resolución de 28 de julio de 2004 que es de fecha posterior a la publicación y entrada en vigor de la aprobación definitiva del PTE.

- Se ha aprobado previamente el Plan para dar cobertura a la infraestructura y permitir su ejecución. - Cumple con las exigencias medioambientales pues el PTE aprobado no está sujeto a Declaración de Impacto sino que queda sujeto al contenido ambiental del Decreto 35/1995 .

- De acuerdo con el artículo 1 del Real Decreto 1302/1986 , cuyo objetivo es dar cumplimiento a las previsiones comunitarias establecidas en la Directiva 85/377/CEE las únicas actuaciones sujetas a evaluación de impacto ambiental serán los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el Anexo 1 del presente Real Decreto Legislativo. - Conforme al punto 5 del anexo quedarán sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental regulada en la Ley 11/1990 los proyectos relativos a la construcción de autopistas, autovías y aeropuertos sin que se establezca la obligación de someter los planes de ordenación.

- El contenido medioambiental incorporado al Plan Territorial no sólo da cumplimiento al contenido mínimo exigido por el Decreto 35/1995 sino que cumpliría con los contenidos de Impacto Ambiental, requisito no exigido por la legislación aplicable y que, por tanto, supone incluso un exceso de celo por parte de la Administración.

- En la fecha de aprobación del Plan Territorial el PIO se encontraba aprobado inicialmente y el avanzado estado de tramitación de este último llevó al Gobierno a tener en cuenta las consideraciones en base a su previsible aprobación inmediata. Por ello el PTE desarrolla las determinaciones sustanciales del PIO. - El Plan Territorial como ordenador de conjuntos estructurantes viarios realiza una valoración sobre las distintas alternativas de infraestructuras planteadas, considerando una serie de criterios que fueron recogidos mas tarde por las Directrices. Por ello contribuye a la fijación de las infraestructuras conforme al modelo definido por el Plan Insular, contribuyendo a la fijación de infraestructuras viarias conforme al modelo definido por el Plan Insular en tramos del Corredor litoral norte, desdoblamiento de la GC-2 y variante de la GC- 207 entre La Granja Experimental y Santa María de Guía, y el Corredor interior variante de la GC-2 entre la Circunvalación de Las Palmas y la GC- 2, asegurando la accesibilidad de núcleos de población importante de la parte norte de la isla, a la capital mediante redes de conexión estructurante.

-La alternativa B constituye un acto de discrecionalidad técnica del órgano administrativo, adoptado en ejercicio de las competencias que se le atribuye por la legislación de carreteras y ordenación territorial pues se ha realizado un estudio de varias alternativas.

El Cabildo Insular de Gran Canaria y los Ayuntamientos de Firgas y Arucas y Las Palmas de Gran Canaria se adhirieron a la contestación a la demanda del Ayuntamiento de Santa María de Guía

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En su fundamento de derecho tercero explica la sentencia la metodología que considera más adecuada para abordar los temas suscitados, dejando nota de las tres perspectivas de examen que va a seguir, expresándose en los siguientes términos:

(...) TERCERO.- Para la mejor comprensión y resolución del conflicto examinaremos la cuestión desde tres perspectivas, a saber, la incidencia de la Sentencia de la Sala de 3 de septiembre de 2007 por la que se anuló todo lo concerniente a las determinaciones y contenido del Plan Insular de Ordenación correspondiente a la Actuación A.1.3 Corredor Viario Estructurante del Litoral de Alta Capacidad Desdoblamiento de la GC 2 y Variante de la GC 2007 entre la Granja Experimental (Arucas) y Santa María de Guía; la aplicación de la normativa Europea en materia de medio ambiente y la posible convalidación del Plan Territorial por la Declaración de Impacto Ambiental del Anteproyecto de Carretera aprobado por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio Y Medio Ambiente de Canarias en sesión de fecha 23 de mayo de 2007.

Siguiendo en lo sustancial el itinerario anunciado, se dedican los fundamentos cuarto y quinto a examinar la incidencia de los pronunciamientos de otra sentencia de la propia Sala de Las Palmas de 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso administrativo nº 65/2004 ), que anuló parcialmente el Plan Insular de Ordenación en lo referente a la Actuación A.1.3 Corredor Viario Estructurante del Litoral de Alta Capacidad Desdoblamiento de la GC 2 y Variante de la GC 2007 entre la Granja Experimental (Arucas) y Santa María de Guía; entendiendo la Sala sentenciadora que el debate planteado en uno y otro caso era sustancialmente el mismo. Y lo explica del modo siguiente:

(...) CUARTO.- La sentencia de esta Sala de fecha 3 de septiembre de 2007 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 65/2004 estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo contra el Decreto 277/2003 de 11 de noviembre y el Decreto 68/2004 de 25 de mayo anulando todo lo concerniente a las determinaciones y contenido del Plan Insular de Ordenación correspondiente a la Actuación A.1.3 Corredor Viario Estructurante del Litoral de Alta Capacidad Desdoblamiento de la GC 2 y Variante de la GC 2007 entre la Granja Experimental (Arucas) y Santa María de Guía.

En dicha resolución decíamos que la Administración no ha justificado la localización elegida desde un punto de vista medioambiental, y paisajístico; y así, de todas las alternativas posibles ha optado según admite, por la más cara desde el punto de vista económico, por la que no tiene declaración de impacto ambiental en ningún sentido, y por último, coincide en un 66% con un proyecto cuyo trazado fue anulado por esta Sala precisamente por haber anulado con anterioridad la declaración de impacto de la misma...y que "El problema que encierran estas determinaciones es que no se han justificado en la Memoria las razones que tiene la Administración para defender este trazado y la preferencia respecto al trazado que se propone aunque sea "de forma indicativa". "La Administración ciertamente, puede imponer unos criterios de ordenación y primar evitar "el efecto barrera" pero tendrá que explicar y dar una respuesta motivada al debate medioambiental que esta carretera lleva suscitando durante una década, por la desaparición que se propone del paisaje tradicional de plataneras y conciliarlo con la legislación que protege el medio ambiente en esta Comunidad, avalándolo con los correspondientes informes técnicos".

Respecto a la citada sentencia relativa al Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria hay que poner de manifiesto que la alternativa B del Tramo II del Plan Territorial Especial, que constituye objeto del presente recurso, coincide con la que Sala anuló en aquella resolución en todo lo que se refería a sus determinaciones y contenido. No en vano, la Consejería de Política Territorial en su informe de fecha 11 de febrero de 2003 (pagina 19) se inclina por la alternativa B al coincidir en todo su trazado con el propuesto por el Plan Insular y se " reconoce el acierto desde el punto de vista del Planeamiento de la solución adoptada".

Para entender el debate suscitado en torno a la falta de dependencia jerárquica del Plan Territorial Especial al Plan Insular, como modo de justificar por parte de las administraciones, la nula repercusión de la sentencia que decide la nulidad de éste último, se hace preciso acudir al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias aprobado por Decreto 1/2000, de 8 de mayo. Pues bien, el artículo 14. 3define el Plan Territorial como un instrumento de ordenación y según el artículo 23. 3del mismo texto legal, "Los Planes Territoriales Especiales, que podrán tener ámbito regional, insular o comarcal, tendrán por objeto la ordenación de las infraestructuras, los equipamientos y cualesquiera otras actuaciones o actividades de carácter económico y social, pudiendo desarrollar, entre otras, las siguientes determinaciones:

a) Definir los equipamientos, dotaciones e infraestructuras de uso público y recreativo vinculados a los recursos naturales y espacios protegidos.

b) Ordenar los aprovechamientos de los recursos naturales de carácter hidrológico, minero, extractivo u otros.

4. Los Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos, así como los instrumentos de ordenación territorial deberán ajustarse a las determinaciones de las Directrices de Ordenación y a los Planes Insulares de Ordenación. Los Planes Territoriales Especiales deberán ajustarse a las determinaciones de las Directrices de Ordenación y, en cuanto a la ordenación de los recursos naturales, a los Planes Insulares de Ordenación. 5. Los Planes Territoriales Especiales que no desarrollen Planes Insulares de Ordenación no dependerán jerárquicamente de éstos, sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior. Sus determinaciones con incidencia territorial tendrán el carácter de recomendaciones para los restantes instrumentos de planificación territorial y urbanística. A la vista del citado precepto del Decreto 1/2000 , la contienda respecto a la falta de dependencia jerárquica es gratuita a los efectos que nos ocupan pues es manifiesto que un Plan Especial Territorial siempre ha de ajustarse a los Planes Insulares y a las Directrices en cuanto a la ordenación de los recursos naturales tal como concreta el punto cuarto del citado precepto.

Ha de respetarse en todo caso, la idea integradora del Plan, concebido como instrumento definitorio del modelo de ordenación territorial que se propugna para la isla y que tiene en cuenta la realidad global de ésta. En la sentencia dictada en el recurso 65/2004 decíamos que como quiera que los Planes Insulares habrán de definir el modelo de ordenación territorial "...aunque se reflejase con carácter indicativo el Plan podía " imponer unos criterios de ordenación y primar evitar "el efecto barrera" pero...explicando y dando una respuesta motivada al debate medioambiental que esta carretera lleva suscitando durante una década, por la desaparición que se propone del paisaje tradicional de plataneras y conciliarlo con la legislación que protege el medio ambiente en esta Comunidad, avalándolo con los correspondientes informes técnicos...".

Si la Sala ya ha emitido un pronunciamiento sobre las consecuencias de que un instrumento de ordenación general de los recursos naturales no ofrezca una respuesta motivada al debate medioambiental planteado hace una década mediante una adecuada motivación de su opción ni se ajuste a las Directrices de Ordenación, qué decir de la supervivencia de un Plan Especial, instrumento de ordenación, en este caso territorial, que tampoco cuenta con un estudio ambiental que justifique la alternativa B del Tramo II. Es evidente que padece de los mismos defectos que el Plan Insular anulado.

La solución pues, dada, ha de ser idéntica, pues lo contrario sería tanto como ignorar la realidad de los hechos apreciada por la Sala en un Plan Insular cuya misión es garantizar la conservación de los recursos naturales con base al criterio del desarrollo sostenible, es decir, que "el suelo agrícola es un recurso muy escaso en Canarias y está desapareciendo debido a su ocupación por diversas infraestructuras. Igualmente, la agricultura es una actividad primaria que, debido a diversos factores como la insularidad, falta de agua, etcétera, hace que sea poco rentable y se encuentra en retroceso. Por ello, se considera que este suelo de media-alta capacidad agrológica debe ser preservado de otros diferentes al agrícola, en el marco de un proceso racional de utilización del territorio" y "El impacto sobre el paisaje será de gran magnitud, ya que se atraviesa la actual Vega de Bañaderos, dominada por cultivos de plataneras, que constituye un paisaje agrícola de gran belleza. Además cabe destacar la presencia de una estructura geomorfológica de elevado interés, como es un paleoacantilado, que realza dicho paisaje eminentemente rural. Asimismo, la carretera rompería el equilibrio existente entre el medio y la explotación antrópica." ( texto transcrito en la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2007correspondiente a informe de la COTMAC, desfavorable a la variante de Bañaderos).

Siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo expresada en la sentencia de 14 de abril de 1998 , correspondería la parte actora acreditar, en sede del recurso contencioso-administrativo, mediante la oportuna solicitud de la apertura del juicio a prueba y la proposición de las pruebas pertinentes que considere adecuadas al ejercicio de su derecho constitucional de defensa, que el acto impugnado afecta lesivamente afecta negativamente en la conservación del espacio medioambiental.

Sin embargo, en este caso, como se ha expuesto, basta con partir de lo que se da por probado en la sentencia dictada en el recurso 65/2004 : se ha prescindido de los intereses medioambientales y sacrificado la actividad agrícola de la zona y sus valores paisajísticos, naturales y culturales.

Si en aquella sentencia apreciamos que se contradecían las Directrices de la Ley 19/2003 y el desarrollo sostenible, no se ha encontrado argumento alguno que pueda llevar a otra conclusión en el Plan objeto de examen.

En efecto, "1. Constituyen criterios básicos en la elaboración de las Directrices los siguientes: a) La preservación de la biodiversidad y la defensa de la integridad de los sistemas naturales que perviven en las islas, evitando su merma, alteración o contaminación y el desarrollo racional y equilibrado de las actividades sobre el territorio y el aprovechamiento del suelo en cuanto recurso natural singular.

2. En el marco de los anteriores criterios básicos, constituyen criterios específicos sobre los que se elaboran las Directrices de Ordenación General:

i) El uso eficiente de las infraestructuras existentes, su adaptación y mejora, como alternativa sostenible a la creación de nuevas infraestructuras.

2) D.7 .4. 4 Las intervenciones públicas, en cuanto afecten al medio ambiente, se atendrán a los siguientes principios:

a) Principio precautorio y de incertidumbre. Las decisiones que afecten a la conservación del medio ambiente deberán ser pospuestas, cuando no se conozcan con suficiente detalle sus consecuencias en cuanto a los posibles daños irreversibles sobre los elementos autóctonos.

b) Principio preventivo. Las decisiones para anticipar, prevenir y atacar las causas de la disminución de sostenibilidad o sus amenazas, tendrán prioridad sobre las que tengan por objeto restaurar con posterioridad los impactos causados al medio ambiente.

c) Principio del mínimo impacto. Las actividades más desfavorables para la preservación del medio ambiente, que no puedan ser evitadas, deberán ubicarse en los lugares donde menos impacto produzcan, y deberán desarrollarse de la manera menos perjudicial posible.

d) Principio de equidad intra e intergeneracional. Se deberá velar para que la utilización de los elementos del medio ambiente se haga de forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras. A la hora de valorar los recursos naturales deberá considerarse no sólo las sociedades contemporáneas, sino también las generaciones futuras.

3) En cuanto al Modelo Territorial Básico la Directriz 48 dispone que las intervenciones tanto públicas como privadas, que se lleven a cabo en el archipiélago canario, deberán contribuir a la implantación de un modelo territorial integrado y sostenible, cuyos rasgos fundamentales son:

b) La integración de la ordenación ambiental y territorial, predominando los criterios y determinaciones ambientales.

c) La conservación de los recursos naturales y de los suelos de interés agrario, litorales y de valor paisajístico, considerándolos como recursos estratégicos para el desarrollo económico, la cohesión social y el bienestar de la población. Tendrán la misma consideración que el capital financiero, de forma que ambos serán relevantes en la toma de decisiones.

La Directriz 84 fija una serie de principios en cuanto a las infraestructuras:

-El uso y utilización más eficiente de las infraestructuras existentes, mejorando sus condiciones técnicas, de seguridad y capacidad, será preferente a la nueva implantación.

-La planificación y diseño de las infraestructuras debe realizarse desde el respeto de los valores naturales, económicos, paisajísticos y culturales del territorio.

-La planificación integral establecerá la ejecución de las infraestructuras a medio y largo plazo con criterios de prioridad, eficiencia y calidad funcional, además de ambiental y territorial en el contexto de un modelo de desarrollo más sostenible.

5) La Directriz 86 dispone que la planificación de las infraestructuras se atendrá a los siguientes criterios: b) Desarrollará las alternativas que generen un menor impacto ambiental y supongan un menor consumo de los recursos, incluido el suelo y los materiales. En particular, analizarán la viabilidad de las nuevas infraestructuras, en contraposición a las alternativas de mejora de la eficiencia de infraestructuras existentes. La Directriz 126 dice que las Intervenciones Públicas considerarán a los espacios agrarios atendiendo a la doble función que desempeñan como productores y mantenedores de valores culturales, ecológicos y paisajísticos; las intervenciones prestarán una atención como vertebradota del paisaje, preservadora de las buenas prácticas de gestión de lo recursos naturales, y soporte de valores y conocimientos constitutivos de la identidad cultural canaria...el sostenimiento de la actividad agraria en el mundo rural, contribuyendo a la preservación del medio ambiente y el paisaje.

Nos remitimos a lo declarado en la sentencia de 3 de septiembre de 2007 :

"La Administración ha previsto una variante en lugar del desdoblamiento de la actual prescindiendo de los intereses medioambientales y vulnerando los valores paisajísticos de la zona." Y "todo ello, pese a que las diversas sentencias de la Sala, como la de 5 de septiembre de 2003 y 4 de marzote 2005, a la que, anularon el proyecto de duplicación y variante de la carretera C-810 y el fracaso de las Normas Subsidiarias de Arucas anuladas en este particular por sentencia de 7 de marzo de 2005 la Administración aprobó con el mismo fin el Plan Territorial Insular, eligiendo un trazado que viene a coincidir en dos terceras partes con la Variante de Bañaderos, conocida como alternativa C, sin declaración de impacto ambiental.

QUINTO.- El artículo 18. 4 del Decreto 1/2000 señala que " Los Planes Insulares habrán de definir el modelo de ordenación territorial que se propugna para la isla y hacia cuya consecución deberán dirigirse coordinadamente las actuaciones públicas y privadas".

A estos efectos establecerán, al menos, las siguientes determinaciones:

a) La estructura y localización de las infraestructuras.

Por lo tanto, el modelo del Plan Especial ha de ajustarse al del Plan Insular y faltando en el Plan Insular una motivación de la localización de las infraestructura para definir el modelo territorial, si el Plan especial opta precisamente por el trazado que la Sala ha rechazado sin incluir una explicación del motivo de abandonar el criterio prioritario de aprovechar las vías existentes, incurre en el mismo defecto de decantarse arbitrariamente por una localización para el desarrollo de la infraestructura. A respecto no hay que olvidar que el Tribunal Constitucional 13/1998, de 22 de enero pone de manifiesto que la finalidad de evaluar el impacto ambiental como aportación a la autoridad que ha de decidir sobre una concreta actuación, de las distintas opciones desde el punto de vista medioambiental para, a la vista de ellas, adoptar la más acorde con esa protección. Y esa información es tanto más necesaria cuando, como en el caso de aprobación de Planes, se trata de actuar potestades discrecionales

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El fundamento sexto de la sentencia ofrece un recorrido explicativo sobre el surgimiento de las técnicas de evaluación ambiental en el derecho comunitario, sirviéndose para ello, en gran medida, de fragmentos de nuestra sentencia de 15 de marzo de 2006 (casación 8394/2002 ).

A continuación, pasando de lo general a lo particular, el fundamento séptimo reseña los informes contrarios a la aprobación del Tramo II que figuran en el expediente, lo que expresa en los siguientes términos:

(...) SÉPTIMO.- Tras glosar la referida sentencia del Tribunal Supremo hemos de poner de manifiesto que la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente en sesión celebrada el 25 de febrero de 2003 aprobó de forma parcial el Tramo II desoyendo, no solo la oposición de la Consejería de agricultura, folios 502 a 509 del expediente administrativo que advierte y recuerda que se encuentra recurrido y suspendido el Proyecto de Construcción denominado Duplicación y Variante Bañaderos. Isla Gran Canaria (que coincide en un 66% con el trazado de la alternativa IIB adoptada en el tramo II del Plan Territorial Especial y al que en su día se opuso la Consejería de Agricultura por mermar de forma grave los terrenos agrícolas de la zona) sino que, además, hace caso omiso de los informes técnicos y jurídicos emitidos tanto por sus propios técnicos como por los técnicos consultados por la Administración demandada.

El Consejo Insular de Aguas en su informe negativo de fecha 3 de julio de 2002 comunicó que: "en cuanto a la valoración de la Hidrología Superficial no se valoraron los recursos como parte del dominio público hidráulico o como un bien escaso y precioso objeto de legislación específica y tratamiento singular, limitándose a significar las aguas superficiales y sus cauces dentro de los objetivos medioambientales y sin indicar medidas para su protección o variación en las obras para evitar su afección..." "No se aprovechan los datos de los aprovechamientos de aguas superficiales de la zona afecta por la infraestructura viaria prevista, concesiones o autorizaciones, ya que el algunos casos se verán afectados, directamente por las obras o bien por afección a los cauces de los cuales derivan o aprovechan las aguas". "Respecto a las aguas subterráneas se cita la existencia de algunos pozos y galerías, seguramente con desconocimiento de que es esa zona de la isla una de las que concentra el mayor número de pozos y galerías en explotación. En apartado del documento se concluye que la sobre explotación del acuífero en la zona no es preocupante dada la menor demanda por el uso turístico (concentrado en el sur de la isla), ignorando que los consumos de esta zona son preferentemente abastecimiento y usos agrícolas". "No se indican medidas de protección de los cauces en evitación de vertidos, disminución de sección, accesos etc."

"No se contempla el hecho de que la planificación hidrológica goza de prioridad respecto a la planificación territorial y económica para el eficaz cumplimiento de sus previsiones".

"Dentro de las medidas de protección del medio ambiente no se establecen medidas específicas de protección, ordenación y limpieza del dominio público y sus zonas de afección que pueden verse afectadas por las obras contempladas; en cuanto a la hidrología superficial se propone jalonamiento e terrenos, revegetación y gestión de residuos, sin detallar estas actuaciones ni poder definir su afección al dominio público y en cuanto a la hidrología subterránea se proponen balsas de dilución, geotextiles y control de calidad con sondeos hidrogeológicos, con igual grado de indefinición"

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En el fundamento jurídico octavo se aplica al caso examinado la doctrina sentada en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2006 (casación 8394/2002 ), alcanzando como conclusión la exigibilidad de Evaluación de Impacto Ambiental para la viabilidad del Plan Territorial Especial objeto del recurso. Esta conclusión se fundamenta del modo siguiente:

(...) OCTAVO.-La ilustrativa sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2006 , responde pues, completamente , a la interrogante de la necesidad del Evaluación de Impacto Ambiental en el Plan Territorial Especial cuando concreta que "Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de EIA al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1, 2, 4, 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española (artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de septiembre se encarga de precisar qué se entiende por proyecto "todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras (...)"."La localización, en concreto, viene determinada en el Plan, y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto".l

En este sentido ya la Directiva 2001/42 en su artículo 1ya se refiere a la evaluación ambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Al propio tiempo, resalta el Tribunal Supremo que es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337 , el artículo 2-1-b) del R. D. L. 1302/86y los artículos 7, 8, 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R. D. 1131/88, de 30 de septiembre .

Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la "descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".

Por lo tanto en el Plan Territorial Especial, procede una Evaluación de Impacto Ambiental que describa y evalúe los efectos directos e indirectos sobre el ser humano, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural y la interacción entre estos factores (articulo 3 de la Directiva 85/337 ).

Finalmente, respecto a la alegación de la parte demanda y codemandados a propósito de que la Directiva no es aplicable porque no se hizo la transposición en el plazo previsto la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión /Alemania partió de que la Directiva 85/337no se había adaptado al derecho interno en el plazo previsto y se afirma que " un estado miembro no puede invocar el hecho de no haber adoptado las medidas necesarias para la adaptación al Derecho interno a la directiva para oponerse a que el Tribunal Superior de Justicia examine una demanda dirigida a que se declare el incumplimiento de una obligación concreta derivada de dicha Directiva.

También ha declarado que si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar tales medidas antes de expirar el plazo de adaptación del Derecho interno (...) se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva" (STJ Luxemburgo, de 18 diciembre 1997 (C-129/1996 ) asunto Inter-Environnement Wallonie)". Por todo ello, y puesto que la envergadura del Plan exige una evaluación de los posibles efectos directos e indirectos del proyecto sobre los recursos agrícolas, aire, agua, paisaje y bienes incluidos en el patrimonio arqueológico, la Evaluación de Impacto Ambiental se nos muestra como absolutamente necesaria para la viabilidad del Plan Territorial Especial

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Sentada así la exigibilidad de que el Plan Especial disponga de Evaluación de Impacto Ambiental, el fundamento jurídico noveno de la sentencia descarta la posibilidad de considerar subsanado ese requisito por haberse sometido a evaluación del impacto el anteproyecto de la carretera contemplada en el Plan Especial. Y ello por las siguientes razones:

(...) NOVENO.-Se esgrime que el anteproyecto de carretera cuenta con declaración de impacto ambiental de fecha 23 de mayo de 2007, documento aportado a las actuaciones con fecha 25 de octubre de 2007 y sometido al principio de contradicción.

Para centrar la cuestión hay que tomar como punto de partida la normativa aplicable.

Los proyectos de carretera se encuentran regulados en la Ley 9/1991, de 8 de mayo de Carreteras de Canarias desarrollada por el Reglamento de Carreteras aprobado por Decreto 131/1995, de 11 de mayo. Al «anteproyecto» a tenor del artículo 14.2 a) y b) de la Ley de Carreteras de Canarias "Consiste en la redacción de documento técnico a escala adecuada y consiguiente evaluación de las mejores propuestas, de forma que pueda concretarse la solución óptima y el proyecto de trazado supone la redacción de documento técnico y definición concreta de los aspectos geométricos de la solución adoptada, así como los bienes y derechos afectados por la misma.»

El artículo 15dice que Las carreteras quedan sometidas a los procedimientos y categorías de evaluación contenidas en la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico , la evaluación se realizará cuando el proyecto alcance como mínimo el nivel de anteproyecto.

Por lo tanto, el anteproyecto constituye una fase procedimental vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera (El artículo 33 del Reglamento de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento ).

La Sala estima que el Plan aprobado parcialmente con fecha 25 de febrero de 2003, objeto de litis, sin Evaluación de Impacto Ambiental no puede convalidarse con la Declaración de Impacto Ambiental del anteproyecto de carretera aprobada por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de fecha 23 de mayo de 2007.

Ya el propio Texto de la citada Declaración dice que " antes de la Aprobación definitiva de la Aprobación del Proyecto de Trazado y construcción según proceda, la Dirección General de Infraestructura viaria deberá remitir el mismo a la Dirección General de Calidad Ambiental, al objeto de que ésta emita un informe sobre su Adecuación de Impacto Ecológico y que " cualquier modificación sobre lo previsto en el anteproyecto deberá remitirse, junto a su Evaluación Ambiental y justificación Técnica a la Dirección General de Calidad Ambiental que emitirá un informe sobre su Adecuación Ambiental", lo que da una idea del precoz momento de un procedimiento que a pesar de haber alcanzado el nivel para hacer una evaluación de impacto se corresponde con una fase cargada de interinidad e incertidumbre respecto al resultado final.

Una Evaluación de Impacto está pensada para realizarse durante la elaboración del Plan como instrumento activo de protección y configurada para dar respuesta a las preocupaciones de la política ambiental europea. Es obvio que cuando el proyecto se elabora, la capacidad para reducir los efectos ambientales ha disminuido con respecto a fases anteriores por ello lo correcto es que la evaluación se haga en las etapas precedentes. Por ello, el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 15 de marzo de 2006 , viene manteniendo una ya larga línea argumental en relación con la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental que la hace incompatible con su consideración como requisito susceptible de posterior subsanación. No deja pues duda alguna al declarar que, "dada su especial naturaleza, su carácter necesariamente previo y determinante de muchos aspectos de la autorización, así como el mismo contenido material de la Declaración -que, como acabamos de señalar, puede determinar hasta la ubicación del proyecto-, no puede convalidar o subsanar a posteriori una aprobación del planeamiento llevada a cabo sin la, previa y necesaria, toma en consideración de la citada Declaración de Impacto Ambiental."

La evaluación de impacto del anteproyecto de carretera, carece de la virtualidad que se le pretende atribuir por las partes demandada y codemandadas

Al tema de la subsanación de deficiencias en los procedimientos de aprobación de los Planes se dedica el fundamento jurídico décimo de la sentencia, que se expresa de este modo:

(...) DÉCIMO.- Expuesto la anterior procede referirnos al artículo 43 TR de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacio Naturales de Canarias aprobado por Decreto 1/2000que regula el control de la Comunidad Autónoma en la Aprobación de los planes.

En este sentido, el órgano autonómico competente para la aprobación definitiva puede perfectamente, antes de pronunciarse sobre la legalidad de la modificación, tomar la decisión de salvar cualquier posible omisión de trámites preceptivos que haya podido detectar en el curso del procedimiento de elaboración. El artículo 43 del establece que: 1. Cuando el órgano a que se atribuya la aprobación definitiva de un plan estimare que existe algún incumplimiento de los trámites reglamentarios u observara que el expediente no estuviera completo, lo devolverá al organismo o entidad que lo hubiere tramitado a efectos de la subsanación de los defectos observados, dentro del plazo que se fije reglamentariamente, con suspensión del plazo máximo para resolver.

2. Si no se apreciaran deficiencias de trámite o documentación el órgano competente deberá analizar la adecuación del plan a la normativa legal aplicable, al igual que su conformidad, en el caso de las soluciones aportadas en el ámbito municipal, con los instrumentos de ordenación territorial aplicables, así como su coordinación con las políticas de ámbito supralocal. En función de dicho análisis, podrá tomar las siguientes resoluciones alternativas: Aprobar definitivamente de modo parcial.

A esta posibilidad se acogió indebidamente la Comisión de Ordenación del Territorio a pesar de que el expediente no estaba completo por faltarle la Declaración de Impacto.

Amén de lo expuesto, tan solo cinco días antes de procederse a la Aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de Infraestructuras Viarias de la zona norte central de la Isla de Gran Canaria, en un Informe Jurídico efectuado por el Servicio de Organos Colegiados de la Dirección General de Ordenación del Territorio de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias pone de manifiesto una serie de irregularidades y propone la suspensión de la aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de la Zona Norte Central de Gran Canaria, en tanto que no se subsanen: se informa al Jefe de Servicio de Órganos Colegiados que proponga, si lo tiene a bien, suspender la aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de la Zona Norte Central de Gran Canaria promovido por la Consejería de Obras Públicas y Vivienda y Aguas, en tanto no se subsanen las consideraciones contenidas en los anteriores apartados 1 a 6 . Es decir, los propios técnicos proponían la suspensión de la Aprobación Definitiva

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Por último, el fundamento decimoprimero reproduce varios fragmentos de la sentencia ya citada de la propia Sala de instancia de 3 de septiembre de 2007 , relativa al Plan Insular de Ordenación, y, en particular a la localización de la variante de Bañaderos. El texto de este fundamento es como sigue:

(...) DECIMO PRIMERO.- La idea integradora de un Plan Insular se traduce en que las determinaciones cobran sentido unas en relación con las otras; en el presente caso, el Plan Territorial Especial ni puede armonizar con el Plan Insular que se ha anulado al faltar una indicación motivada sobre la localización de la infraestructura viaria que nos ocupa, ni puede sobrevivir a su falta de Evaluación de Impacto Ambiental que estudie las distintas opciones desde el punto de vista medioambiental para, a la vista de ellas, adoptar la mas acorde con esa protección. Tampoco puede llevarse a cabo la convalidación por una Evaluación de Impacto posterior a su aprobación, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo.

Por tanto si en la sentencia fecha de 3 de septiembre de 2007decíamos que el modelo de ordenación territorial que propone el PIO postula la desaparición del paisaje de plataneras, lo que en cualquier caso sería contrario a las Directrices porque no respeta el tan repetido principio del "desarrollo sostenible" ni explica por qué se abandona el criterio prioritario de aprovechar las vías existentes, y "En definitiva, está indicando una localización apta para el desarrollo de la infraestructura, sin que respecto a la misma se hayan hecho los estudios de impacto ecológico o ambientales que avalen la indicación que realiza el PIOGC y , además, sin justificación en la Memoria", ahora, por todo lo expuesto, hay que llegar a la misma conclusión. El planificador tendrá que explicar y dar una respuesta motivada al debate medioambiental que se viene suscitando por "la desaparición que se propone del paisaje tradicional de plataneras y conciliarlo con la legislación que protege el medio ambiente en esta Comunidad, avalándolo con los correspondientes informes técnicos". Estimamos pues, que se ha infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad, por la incongruencia entre la solución elegida y la realidad que integra su presupuesto que sigue siendo la misma que se valoró en el recurso nº 65/2004, como ha comprobado la Sala tras acudir al estudio de los elementos reglados que, a pesar de la discrecionalidad, tiene todo acto administrativo ( SAN de 29 de septiembre de 1995 ), en un examen, por parte del Tribunal, sometido a parámetros jurídicos y por ello, totalmente ajeno a las motivaciones políticas, sociales y económicas y a los criterios de oportunidad en los que se sustentan buena parte de los argumentos vertidos

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Notificada la referida sentencia a las partes, la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y el Cabildo Insular de Gran Canaria presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia, de 7 de julio de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

La representación procesal de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de septiembre de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce cinco motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los cuatro restantes por el cauce de la letra d/ de dicho artículo 88.1 . El enunciado y síntesis de dichos motivos es el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incurrir la sentencia recurrida en congruencia interna, porque la práctica totalidad de las razones de invalidez del Plan Territorial Especial señaladas en la sentencia recurrida se refieren solo a la elección de la alternativa B como la más coherente e idónea del tramo II, y pese a ello en la parte dispositiva se declara la nulidad del Plan en su totalidad sin incorporar prácticamente ningún argumento en relación con el tramo I.

2. Vulneración del artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia conforme a la cual la nulidad de una disposición de carácter general implica únicamente la invalidez de aquellas otras que dependen de la primera . El motivo se basa en el hecho de que la Sala de Instancia haya hecho extensivas al Plan Territorial Especial los fundamentos de su anterior sentencia de 3 de septiembre de 2007 , por la que se anuló el Plan Insular de Ordenación correspondiente a la actuación A.1.3, Corredor Viario Estructurante del Litoral de alta capacidad, desdoblamiento de la GC 2 y variante de la GC 2007 entre la Granja Experimental (Arucas) y Santa María de Guía. Con ello, según la Administración autonómica recurrente, se han otorgado efectos generales a una sentencia carente de firmeza, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Se invoca también, la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2005 , que limita la extensión de la invalidez de una disposición de carácter general a aquellas otras con respecto a las cuales la norma invalidada constituya un presupuesto necesario y no sustituible, condición que, a juicio de la recurrente, no se da entre los dos instrumentos de ordenación territorial puestos en relación por la sentencia de instancia, en la medida en que el Plan Territorial Especial es independiente del Plan Insular.

3. Vulneración del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Medioambiental, así como de la Directiva 2001/42 /CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre Evaluación Estratégica de Planes y Programas. Señala la Administración recurrente que la sentencia de instancia anula el Plan Territorial Especial de Infraestructuras por no haber sido sometido a declaración de impacto ambiental siendo así que dicho trámite no era necesario a tenor de la normativa que resultaba aplicable por razones temporales. Se invoca al efecto el artículo 1 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, que se remite a su Anexo I en lo relativo a las actuaciones sujetas a declaración de impacto ambiental, aludiéndose en este último a la ejecución de autopistas y autovías, pero no a los instrumentos de ordenación y planificación de infraestructuras viarias. Esta distinción -señala la Administración autonómica- queda recogida en nuestra sentencia de 7 de julio de 2004 relativa a la impugnación de un Plan Director de un Aeropuerto. Del mismo modo erraría la sentencia de instancia al basarse en la Directiva 2001/42/CE, ya que, por razones de temporalidad, no resulta aplicable al caso.

4. Vulneración de los artículos 9.3, 40 y 45 de la Constitución y de la jurisprudencia que los desarrolla. Señala la recurrente que el criterio de protección medioambiental debe ser aplicado cohonestadamente con otros también presentes en la actuación de los poderes públicos, en especial la promoción del desarrollo económico y social, apoyándose al efecto en la Sentencia de esta Sala de 25 de octubre de 2005 . Asimismo, entiende infringida la jurisprudencia dictada por esta Sala sobre la discrecionalidad técnica de la Administración en orden a dar prioridad a determinado trazado, sosteniendo finalmente que si bien la sentencia de instancia echó de menos una motivación suficiente de la opción elegida por la Administración, aquélla venía incorporada a la memoria del instrumento de ordenación territorial.

5. Vulneración de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución y de la jurisprudencia que los desarrolla, así como del artículo 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , reprochando a la sentencia que haya basado la decisión en una ilógica, irrazonable y arbitraria valoración de la prueba por haber obviado aquellos documentos incorporados al expediente administrativo en los que se justifica la solución técnica adoptada en el trazado de la infraestructura, particularmente el análisis multicriterio del COTMAC o el informe técnico de "GESPLAN, S.A.". También señala que la sentencia se basa en el informe del Consejo Insular de Aguas de Gran Canaria de 5 de julio de 2002, sin tener en cuenta que aquél había sido superado al ser corregido por otro posterior, de 23 de agosto de 2002, favorable a la infraestructura, que consta en el expediente. Ello supone, en opinión del letrado de la Comunidad Autónoma, una incorrecta valoración de la prueba, con infracción en especial del artículo 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en cuanto a la fuerza probatoria de los documentos administrativos; y vulneración del derecho recogido en el artículo 24 de la Constitución, al constituir una valoración arbitraria de aquélla.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida, por haber infringido las normar reguladoras de la sentencia y las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables al objeto del debate ante ella planteado y, entrando en el fondo del asunto, desestime el recurso contencioso interpuesto por las comunidades de regantes DIRECCION000 y DIRECCION001 .

El Cabildo Insular de Gran Canaria presentó escrito el 24 de septiembre de 2008 en el que formaliza la interposición de su recurso a través de cuatro motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los demás por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El resumen de dichos motivos el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia y falta de adecuada motivación de la misma. En la misma línea del escrito presentado por la Comunidad Autónoma de Canarias, aduce el Cabildo Insular de Gran Canaria que la fundamentación de la sentencia se refiere únicamente a los motivos de nulidad concurrentes en el Tramo II del Plan Territorial Especial impugnado, pero no al Tramo I, al que, sin embargo, se extiende el fallo anulatorio. Denuncia por ello la infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la exigencia de motivación de las sentencias, que no se ha cumplido en lo relativo a la anulación del Tramo I y a la incongruencia que supone ir más allá de las cuestiones planteadas en el debate, invocando la jurisprudencia constitucional con considera aplicable al respecto.

2. Vulneración de los artículos 217, 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Se refiere la parte en el este motivo a la relación establecida entre la anterior sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 3 de septiembre de 2007 , que dispuso la nulidad del Plan Insular de Ordenación, y el Plan Territorial Especial que se anula en la sentencia recurrida. Según el Cabildo Insular recurrente, no existe entre ambos instrumentos la relación de dependencia jerárquica en que se sustenta el fallo, señalando, además, que la sentencia de 3 de septiembre de 2007 no era firme y que el Plan Territorial Especial impugnado es anterior al Plan Insular de Ordenación. En especial, se queja el Letrado del Cabildo de que de la falta de motivación del Plan Insular apreciada en la sentencia de 3 de septiembre de 2007 la sentencia aquí recurrida haya derivado la falta de motivación de la solución técnica adoptada en el Plan Territorial, infringiendo con ello las normas que rigen la carga de la prueba, por corresponder a la parte demandante la demostración de que el Plan Territorial Especial produce "lesiones medioambientales", además de haber sido valorada irracionalmente la prueba practicada.

3. Vulneración del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Medioambiental, y de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, así como de las Directivas 1985/337/CEE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente y 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre Evaluación Estratégica de Planes y Programas. Se considera vulnerada la Directiva 1985/337/CEE por el hecho de haber exigido la Sentencia el sometimiento a declaración de impacto ambiental de un plan, cuando aquélla no lo hacía. Del mismo modo, se considera infringida la Directiva 2001/42/CE toda vez que la extensión de la obligación de evaluación ambiental a los planes resulta exigible a partir de de 21 de junio de 2004, en que ya había sido aprobado el Plan Territorial Especial impugnado. Por idénticas razones, se consideran infringidas las normas estatales de referencia.

4. Vulneración de los artículos 9.3, 40 y 45 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la discrecionalidad técnica de la Administración en la elección de una determinada variante entre varias posibles. La fundamentación de este motivo coincide sustancialmente con la del motivo 4º/ del recurso de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida, dejándola sin efecto alguno y dictando otra en su lugar por la que se desestime totalmente la demanda y se declare que los decretos recurridos se ajustan al ordenamiento jurídico.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2009 se acordó admitir a trámite ambos recursos de casación, así como la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

La representación de las comunidades de regantes DIRECCION000 y DIRECCION001 presentó escrito con fecha 20 de abril de 2009 en el que formaliza su oposición a los motivos de casación aducidos por los recurrentes. Termina solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 4 de octubre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examinan conjuntamente los recursos de casación interpuestos por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y por el Cabildo Insular de Gran Canaria contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 7 de abril de 2008 (recurso contencioso-administrativo 1381/2003 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por las comunidades de regantes DIRECCION000 y DIRECCION001 , se anula el Plan Territorial Especial de Infraestructuras Viarias de la zona norte-central de la Isla de Gran Canaria, promovido de oficio por la Consejería de Obras Públicas Vivienda y Aguas del Gobierno de Canarias, que había sido aprobado (salvo en determinados aspectos) por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 25 de febrero de 2003.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente anulación del Plan impugnado. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por las Administraciones recurrentes.

En el primer motivo de casación de la Comunidad Autónoma de Canarias se aduce que la sentencia incurre en incongruencia interna porque los fundamentos que da la Sala de instancia para sustentar su pronunciamiento vienen referidos a la elección de la alternativa B para el tramo II, y sin embargo la parte dispositiva de la sentencia anula el Plan Territorial Especial en su totalidad, sin incorporar prácticamente ningún argumento en relación con el tramo I, que también resulta anulado.

El motivo no puede ser acogido. Para su desestimación basta constatar que entre las razones que ofrece la sentencia de instancia para fundamentar la estimación de la demanda -en la que, por cierto, se solicitaba la anulación del Plan Territorial Especial en su conjunto y no solamente con relación al tramo II-, se incluye la relativa a haber sido omitida la previa evaluación de impacto ambiental, defecto éste que, claro es, afecta a la totalidad del Plan y no a una parte determinada del mismo.

No existe, pues, ningún desajuste que permita apreciar incongruencia, Y aún cabe añadir que las Administraciones demandadas, en sus escritos de alegaciones ante la Sala de instancia, en ningún momento postularon que, caso de ser acogido el planteamiento de la demandante, el pronunciamiento anulatorio se circunscribiese al tramo II.

Aduce la Comunidad Autónoma, en su motivo segundo, la infracción del artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia conforme a la cual la nulidad de una disposición de carácter general implica únicamente la invalidez de aquellas otras que dependen de la primera .

Según hemos dejado señalado en el antecedente tercero, el motivo se basa en el hecho de que la Sala de instancia haya hecho extensivas al Plan Territorial Especial los fundamentos de su anterior sentencia de 3 de septiembre de 2007 , por la que se anuló el Plan Insular de Ordenación correspondiente a la actuación A.1.3, Corredor Viario Estructurante del Litoral de alta capacidad, desdoblamiento de la GC 2 y variante de la GC 2007 entre la Granja Experimental (Arucas) y Santa María de Guía. Con ello, según la Administración autonómica recurrente, se han otorgado efectos generales a una sentencia carente de firmeza, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Se invoca también, la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2005 , que limita la extensión de la invalidez de una disposición de carácter general a aquellas otras con respecto a las cuales la norma invalidada constituya un presupuesto necesario y no sustituible, condición que, a juicio de la recurrente, no se da entre los dos instrumentos de ordenación territorial puestos en relación por la sentencia de instancia, en la medida en que el Plan Territorial Especial es independiente del Plan Insular.

Para el examen de este motivo debe notarse, ante todo, que a pesar de la posibilidad de que existan planes especiales independientes de los planes territoriales o de los generales, en el caso que examinamos no resulta fácilmente explicable que la aprobación del Plan Territorial Especial haya sido anterior a la del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria, habida cuenta que este último incluye entre sus acciones el Corredor Litoral Viario cuyo desarrollo remite a un ulterior Plan Especial, que, sin embargo, se había aprobado con anterioridad.

En cualquier caso, el motivo no puede ser acogido. Y ello por razones que ya hemos expuesto en repetidas ocasiones. Sirvan de muestra las que expusimos, citando otros pronunciamientos anteriores, en nuestra sentencia de 21 de marzo de 2011 (casación 2026/07 ):

(...) En esa misma línea, sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2009 (casación 1253/2005 ), aborda de nuevo la cuestión citando una anterior sentencia de 24 de septiembre de 2008 (casación nº 4180/2004 ) que se expresa en los siguientes términos:

"Los efectos de las sentencias estimatorias, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 72 de la LJCA , son diferentes según se trate de sentencias que acogen pretensiones de anulación o de plena jurisdicción. La divergencia de efectos se concreta en los apartados 2 y 3 del citado artículo 72 de la LJCA . En el caso de las sentencias estimatorias de anulación --como sucede con la dictada el 19 de junio de 2003 en el recurso contencioso administrativo 1177/2001 que declara la nulidad del Decreto 126/2001-- "la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las partes afectadas" (artículo 72.2 LJCA ). De manera que con independencia de la naturaleza del Decreto autonómico, (...) Por tanto, los esfuerzos argumentales que realiza la parte recurrente sobre la necesidad de firmeza de la sentencia anulatoria no resultan de aplicación al primer inciso del artículo 72.2 de la LJCA en los términos expuestos. Téngase en cuenta que la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citado artículo 72.2 , sobre los efectos "erga omnes" de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales o en relación con los efectos de la nulidad de un acto administrativo que se proyecten sobre una pluralidad indeterminada de personas, y ello por elementales razones de publicidad de las normas y por la exigencia de la seguridad jurídica. No así, insistimos, respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad del Decreto de tanta cita. (...) La Sentencia impugnada, en consecuencia, no lesiona lo dispuesto en el artículo 72.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, cuya vulneración se aduce, (...)"

Consideraciones similares, incluida la invocación de los principios de coherencia y seguridad jurídica, pueden verse en las sentencias de esta Sala de 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001 ), 17 de septiembre de 2009 (casación 4924/2005 , 29 de abril de 2009 (casación 157/2005 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 4180/2004 ) y 12 de junio de 2007 (casación 7487/2003 ), 29 de abril de 2009 (casación 157/2005 ), 20 de noviembre de 2009 (casación 4917/2005 ), y 17 de septiembre de 2009 (casación 4924/2005 ), entre otras muchas.

En definitiva, la jurisprudencia sobre esta cuestión es clara: aunque la sentencia que declare la nulidad de un instrumento de planeamiento haya sido recurrida en casación y, por tanto, no sea firme, produce sus efectos entre las partes que han intervenido en el proceso anulatorio...

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Por lo demás, el hecho de que la sentencia de 3 de septiembre de 2007 que anuló el Plan Insular de Ordenación no fuese todavía firme cuando se dictó la sentencia aquí recurrida en modo alguno impide que ésta pueda citar aquel pronunciamiento anterior; pues se explica en nuestra sentencia de 25 de mayo de 2011 (casación 4754/07 ) para un caso análogo -en el que, por cierto, también era parte la Administración autonómica aquí recurrente- « (...) con ello la Sala de instancia no pretende anticipar su efectividad -como si de una ejecución provisional de sentencia se tratase- sino, sencillamente, seguir una línea coherente con los pronunciamientos anteriores de la propia Sala... ».

En fin, dejaremos aquí señalado que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 65/2004 ) ha adquirido ya firmeza en virtud de nuestra sentencia de 8 de septiembre de 2011 (casación 1482/2008 ), en la que se declara no haber lugar al recurso de casación que interpusieron contra ella las mismas administraciones aquí recurrentes.

Por todo ello el motivo debe ser desestimado; lo que no nos impide reconocer (y luego abundaremos en ello) que la transcripción de extensos fragmentos de la mencionada sentencia de 3 de septiembre de 2007 en la sentencia aquí recurrida resulta en buena medida innecesaria, y, es algún aspecto perturbadora.

En el tercer motivo de casación la Administración autonómica de Canarias aduce la vulneración del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Medioambiental, así como de la Directiva 2001/42 /CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre Evaluación Estratégica de Planes y Programas, sosteniendo que el Plan Territorial Especial controvertido, en cuanto plan de infraestructuras, no estaba sujeto, en el momento de su aprobación, a evaluación de impacto ambiental, sino únicamente al contenido ambiental exigido en el Reglamento de contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento (Decreto autonómico 35/1995 ).

Señala la Administración autonómica que, conforme artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , las actuaciones sujetas a evaluación ambiental en el momento en que fue aprobado el Plan Especial recurrido eran los proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o actividades comprendidas en su anexo; y dicho anexo incluye en su enumeración los proyectos de ejecución de autopistas y autovías, pero no los instrumentos de ordenación y planificación de infraestructuras viarias que, por lo tanto, bajo la vigencia del Real Decreto Legislativo 1302/1986 no estaban sujetos a la evaluación de impacto ambiental. Esta distinción, en opinión del Letrado de la Comunidad Autónoma, se encuentra recogida en nuestra sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ), relativa a la impugnación de un Plan Director del Aeropuerto de Barcelona. Del mismo modo, sostiene la recurrente que la sentencia también se equivoca al apoyarse en la Directiva 2001/42/CE, de Evaluación Estratégica de Planes y Programas, pues, en el momento de ser aprobado el Plan impugnado no había transcurrido el plazo de transposición, que según el artículo 13 de la Directiva vencía el 21 de julio de 2004 .

Tampoco puede compartirse el planteamiento de la recurrente en este tercer motivo.

Por lo pronto, debe notarse que aunque en su fundamento jurídico sexto la sentencia de instancia hace repaso de los mecanismos de evaluación ambiental, acentuando la novedad que supone la Evaluación Estratégica de Planes y Proyectos al anticipar la valoración ambiental al momento de la toma de decisiones, luego, al pasar a resolver el caso, no toma en consideración la Directiva 2001/42, cuyo plazo de transposición efectivamente expiró el 21 de julio de 2004 , aunque fue transpuesta efectivamente por la Ley 9/2006, cuya Disposición Transitoria Primera de conformidad con en el artículo 13 de la Directiva 2001/42, establece la fecha del 21 de julio de 2004 como momento a tomar en consideración para determinar la exigencia de la previa Evaluación Ambiental Estratégica: aquellos planes cuyo primer acto preparatorio formal fuera posterior al 21 de julio de 2004 debían someterse a esta clase de procedimientos.

Es cierto, por tanto, que la Directiva de 2001/42 no era de aplicación a este caso, por razones temporales. Pero sucede que la sentencia recurrida no se sustenta en esa Directiva sino en una razón distinta, que es cuidadosamente eludida en el motivo de casación.

En efecto, la apreciación de la Sala de instancia sobre la necesidad de haber sometido el Plan Especial a Evaluación de Impacto Ambiental se asienta en la doctrina contenida en nuestra sentencia de 15 de marzo de 2006 (casación: 8394/2002 ) que expresamente se cita en la sentencia recurrida- relativa a la aprobación de un Plan Parcial, y que viene a recordar pronunciamientos anteriores, con cita expresa de la sentencia de 19 de julio de 2004 (casación 3080/2001 ), relativa a la aprobación definitiva de un Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra. En dichas sentencias se explica que la obligatoriedad de someter a Evaluación de Impacto Ambiental determinados planes resultaba del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , del Real Decreto 1131/1988, de 30 de Septiembre y de la Directiva 85/332/CEE , cuando por su grado de definición quedaba definida la localización o emplazamiento de la obra, infraestructura o instalación de la que se tratase. Así, en la citada sentencia de 19 de julio de 2004 (casación 3080/2001 ) señalábamos lo siguiente: « (...) Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de EIA al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1, 2, 4, 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española ( artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio , de Evaluación de Impacto Ambiental ), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de Septiembre se encarga de precisar qué se entiende por proyecto "todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras ».

En el caso que ahora nos ocupa, la localización del Corredor Viario viene establecida desde el propio Plan Especial, por lo que, a los efectos que aquí interesan, tiene la naturaleza de un proyecto y, por consiguiente, quedaba sometido a Evaluación de Impacto Ambiental, según la jurisprudencia que acabamos de reseñar, por lo que no cabe apreciar en la sentencia recurrida las infracciones que se le reprochan.

En su cuarto motivo de casación la Comunidad Autónoma recurrente sostiene, por un lado, que la sentencia desconoce las previsiones contenidas en los artículos 40 y 45 de la Constitución que confieren el mismo nivel de importancia a la utilización racional de los recursos naturales y a las condiciones favorables para el progreso social y económico, sin primacía ni desplazamiento de ninguno de esos principios inspiradores de la política de los poderes públicos, mientras que la sentencia otorga prevalencia al primero. Por otro parte, la recurrente señala que la sentencia infringe el artículo 9 de la Constitución y la jurisprudencia dictada por los Tribunales en materia de discrecionalidad técnica en la planificación y diseño de las infraestructuras.

La cita de dos de los principios rectores de la política social y económica, en este caso, los contenidos en los artículos 40 y 45 de la Constitución (comprendidos en el Capítulo III del Título I del texto constitucional) es insuficiente para construir sobre ella un motivo de casación, porque, como es sabido, la invocación de tales principios ante los Tribunales está condicionada a "lo que dispongan las leyes que los desarrollen", tal como recoge expresamente el artículo 53.3 de la Constitución. En fin, aunque no tengan un carácter meramente programático, porque la Constitución tiene en su integridad carácter normativo, y posean el valor de informar la práctica jurisdiccional (artículo 53.3, párrafo primero ), no cabe considerar que tales principios hayan sido vulnerados. Según la recurrente, la sentencia acuerda la anulación del Plan Especial acordada porque "...en la elección del trazado, la Administración no se ha(ya) guiado exclusivamente por criterios medioambientales" (motivo cuarto, apartado a/) del recurso de casación), lo que supone otorgar primacía absoluta al criterio medioambiental frente a lo establecido en el artículo 40.1 de la Constitución, esto es, el mandato a los poderes públicos de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico.

Este planteamiento que hace la recurrente sobre una suerte de conflicto entre los dos principios rectores de la política social y económica que se invocan en el motivo de casación no puede ser acogido por la Sala y constituye, en realidad, un falso debate, pues la exigencia de evaluación de impacto medioambiental no es sino un instrumento técnico -no el único- para encauzar el desarrollo económico y social por la senda del respeto al medio ambiente y del desarrollo sostenible, de manera que no tiene por qué producirse la confrontación de principios que pretende la Administración recurrente. Por lo demás, la interpretación que propugna la recurrente llevaría a concluir que el principio de la promoción del desarrollo económico desplazaría las exigencias medioambientales.

Sobre la vulneración del principio de discrecionalidad de la Administración en las decisiones de ordenación, alega la Administración autonómica que la sentencia aprecia la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad pero sin explicar por qué se ha producido esa infracción; y, además, la Sala de instancia parte del presupuesto erróneo de identificar el PIO y el PTE, al remitirse, en el extremo relativo a la falta de motivación de la alternativa elegida, a lo razonado en la sentencia de 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 65/2004 ), olvidando con ello que el Plan Insular, al que se refería el recurso al que remite, y el Plan Territorial Especial aquí controvertido, son instrumentos diferentes, de distinto alcance y contenido. Ello significa -añade la recurrente- que la selección del trazado del viario en el Plan Territorial Especial puede encontrarse plenamente justificada en su propio expediente -en el que aparece motivada la selección del alternativas y la elección de criterios en los que se ha basado la opción- con independencia de la motivación que al respecto pudiera ofrecer el PIO. Por lo demás, según la Comunidad Autónoma, la sentencia de instancia, bajo la apariencia del reproche de falta de motivación, lo que cuestiona es que en las determinaciones del Plan Especial Territorial no se haya tenido en cuenta como criterio prioritario el ambiental, por lo que desconoce el principio de discrecionalidad técnica de la que goza la Administración en esta materia.

Compartimos en un punto -ya lo hemos anticipado- el reproche que la recurrente hace a la sentencia recurrida por reproducir la fundamentación jurídica de la sentencia referida al Plan Insular, pues es claro que los defectos de motivación advertidos en dicho Plan Insular bien pueden no estar presentes en el Plan Especial Territorial, dado que, aunque uno y otro opten por el mismo trazado, es claro que se trata de instrumentos distintos y con diferentes contenidos documentales. Por ello, y porque la mimética e innecesaria reproducción de extensos fragmentos de otras sentencias no hace sino contribuir a la farragosidad de la resolución y dificultar su recto entendimiento, la respuesta apropiada a este aspecto de la controversia debió consistir, qué duda cabe, en un estudio individualizado de la motivación y justificación contenida en los documentos del Plan Especial Territorial. Ahora bien, no puede olvidarse que la Sala de instancia, aparte de esa innecesaria incorporación de fragmentos de su anterior sentencia, también pone de manifiesto que no se cuenta con el estudio ambiental "que justifique la alternativa B del tramo II". Por tanto, aunque hubiera sido deseable que la Sala de Instancia analizara específicamente la justificación sobre la elección del trazado contenida en el Plan Territorial Especial, en ausencia de Estudio de Impacto Ambiental no puede entenderse justificada la decisión desde la perspectiva ambiental. Por tanto, el alegato de la recurrente sobre la infracción del principio de discrecionalidad tampoco puede ser acogido.

En el quinto y último motivo de casación de la Administración autonómica -en el que alega la infracción de lo establecido en los artículos 9.3 y 24 de la Constitución y de la jurisprudencia que los desarrolla, así como del artículo 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - se reprocha a la sentencia haber basado la decisión en una ilógica, irrazonable y arbitraria valoración de la prueba, por haber ignorado aquellos documentos incorporados al expediente administrativo en los que se justifica la solución técnica adoptada en el trazado de la infraestructura, en particular el análisis multicriterio del COTMAC y el informe técnico de GESPLAN, S.A. Tambien se aduce que la sentencia alude al informe del Consejo Insular de Aguas de Gran Canaria de 5 de julio de 2002, para derivar de ello que la decisión incorporada al Plan Especial impugnado es contraria a la opinión de los órganos técnicos o administrativos consultados, sin tener en cuenta que aquel informe había sido corregido por otro posterior, favorable a la infraestructura, de 23 de agosto de 2002, que consta en el expediente. Todo ello supone, en opinión del Letrado de la Comunidad Canaria, una incorrecta y arbitraria valoración de la prueba, con infracción de los artículos 24 de la Constitución y 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Este motivo de casación tampoco puede ser acogido pues, según doctrina reiterada de esta Sala -de la que son exponente las sentencias de 7 de febrero de 2006 (casación 8273/2002 ) y 19 de mayo de 2008 (casación 3239/04 ), y las que en ellas se citan de fechas 1 de diciembre de 2001 , 6 de julio y 5 de octubre de 2002 , 30 de junio , 8 y 14 de julio de 2003 , 5 , 12 , 26 de mayo , 12 de noviembre y 23 de diciembre de 2004 , 3 y 15 de marzo y 27 de diciembre de 2005 - la valoración de la prueba realizada en el proceso de instancia no cabe revisarla en casación salvo en los casos que se justifique que aquella valoración ha sido ilógica o arbitraria, contraria a los principios generales del derecho o a las reglas sobre valor tasado de determinados medios de prueba. Y en el caso que nos ocupa no ha quedado justificada la concurrencia de ninguno de esos supuestos de excepción.

El que la sentencia de instancia no contenga una valoración sobre determinados documentos e informes del expediente a los que alude la recurrente no constituye un supuesto de valoración arbitraria de la prueba -quizá hubiera podido aducirse la motivación insuficiente de la sentencia, pero no se ha formulado tal motivo, cuyo cauce adecuado habría sido el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción-, debiendo tenerse en cuenta que, como señala el Auto del Tribunal Constitucional ATC 307/1985, de 8 de mayo , «...la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas ».

En todo caso, debe destacarse que lo decisivo y determinante de la nulidad del Plan Territorial Especial es la ausencia de la Evaluación de Impacto Ambiental. Así, en el párrafo final del fundamento jurídico octavo de la sentencia la Sala de instancia hace una síntesis de la conclusión alcanzada señalando que "...la envergadura del Plan exige una evaluación de los posibles efectos directos e indirectos del proyecto sobre los recursos agrícolas, aire, agua, paisaje y bienes incluidos en el patrimonio arqueológico, la Evaluación de Impacto Ambiental se nos muestra como absolutamente necesaria para la viabilidad del Plan Territorial Especial". Y esta razón primordial en modo alguno puede considerarse desvirtuada por el hecho de que la sentencia no se detenga a valorar determinados documentos obrantes en el expediente.

En fin, la invocación del artículo 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil carece de toda consistencia, pues la fuerza probatoria que dicho precepto atribuye a los documentos públicos alcanza a la veracidad de los hechos, actos o estados de cosas que documentan, pero no, desde luego, a las valoraciones o pareceres técnicos, como son los que se contienen en los informes a que alude la recurrente.

Como los motivos de casación esgrimidos por el Cabildo Insular de Gran Canaria coinciden en lo sustancial con los que ya hemos examinado, al abordarlos habremos de hacer las remisiones correspondientes a cuanto hemos venido razonando en los apartados anteriores.

Así, en el primer motivo -coincidente con el correlativo de la Comunidad Autónoma de Canarias- la representación del Cabildo Insular aduce que la impugnación contenida en la demanda y las apreciaciones de la sentencia se ceñían al Tramo II del Plan Territorial Especial impugnado, correspondiente a la zona de Bañaderos, y en cambio el fallo anulatorio se extiende el fallo anulatorio igualmente al tramo I. Pues bien, el motivo debe ser desestimado por las razones que expusimos en el fundamento segundo.

La argumentación contenida en el segundo motivo del Cabildo, en el que se alega la vulneración de los artículos 217, 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre la valoración de la prueba, se corresponde con el motivo quinto del recurso de la Comunidad Autónoma que ha sido objeto de examen en el fundamento jurídico sexto, al que igualmente debemos remitirnos.

El tercer motivo de casación aducido por el Cabildo, en el que se sostiene la no sujeción del Plan Especial a la Evaluación de Impacto Ambiental, es coincidente con el planteado bajo el mismo ordinal por la Comunidad Autónoma y al que hemos dado respuesta en el fundamento jurídico cuarto, al que ahora nos remitimos.

Finalmente, la cuestiones suscitadas en el cuarto motivo del Cabildo, en el que se denuncia la infracción de los artículos 9.3, 40 y 45 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la discrecionalidad técnica de la Administración en la elección de una determinada opción entre varias posibles, son sustancialmente coincidentes con las suscitadas en el motivo cuarto de la Comunidad Autónoma, que han sido examinadas en el fundamento jurídico quinto al que ahora nos remitimos.

De conformidad con lo previsto en el artículo en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación, por mitad, a las dos Administraciones recurrentes. Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139 , atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000) por el concepto de honorarios de defensa de las comunidades de regantes DIRECCION000 y DIRECCION001

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,