STS, 22 de Julio de 2011
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2011:5230 |
| Número de Recurso | 649/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 649/2008, interpuesto por el Letrado del Gobierno de Cantabria, contra la sentencia de 23 de noviembre de 2007 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (recurso contencioso-administrativo 815/06 y acumulado 824/06 ). Se ha personado en las actuaciones, como parte recurrida, Doña Clemencia , representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia con fecha 23 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 815/06 y acumulado 824/06 ), en cuya parte dispositiva se establece lo siguiente:
"F A L L O: Que debemos estimar y estimamos de manera parcial, el recurso contencioso-administrativo promovido por DOÑA Clemencia , contra la Resolución del Consejero de Ganadería, Agricultura y Pesca del Gobierno de Cantabria, de fecha 28 de Septiembre de 2006, por la cual se inadmita el recurso de alzada interpuesto por la recurrente y D. Benjamín (recurrente desistido), funcionarios (d)el Gobierno de Cantabria con destino en la Dirección General de Montes, frente la Resolución de fecha 10 de Julio de 2006 dictada por la Directora General de Montes y Conservación de la naturaleza relativa al deslinde del Monte de Utilidad Publica nº 4 "Basniada y Sierra Tocial" en cuanto en la misma se nombra Ingeniero Operador a un funcionario del Cuerpo de Diplomados y Técnicos Medios, carente de la titulación de Ingeniero de Montes que para tales operaciones requiere el vigente Reglamento de Montes, en el sentido de declarar por el Consejero de Ganadería, Agricultura y Pesca del Gobierno de Cantabria, de fecha 28 de Septiembre de 2006, por la que se inadmite el mismo y se ordena por la presente Resolución Judicial a la Administración demandada que actué conforme se contiene en el Fundamento de Derecho CUARTO de la presente Sentencia, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.».
El Gobierno de Cantabria preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2008, solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case la recurrida y se confirme la resolución administrativa impugnada. A su vez, el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales, que no había preparado el recurso de casación, interpuso dicho recurso mediante escrito presentado ante este Tribunal Supremo el día 18 de marzo de 2008.
Por auto de 14 de mayo de 2009 la Sección Primera de esta Sala declaró la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos Forestales, por no haber sido preparado, y la admisión del recurso interpuesto por la representación procesal del Gobierno de Cantabria.
Por providencia de 16 de julio de 2009 se día traslado a la parte recurrida para oposición, formulándose por escrito de 28 de septiembre de 2009, en el que la parte recurrida solicitó que se inadmita el recurso de casación por inadecuación de las infracciones alegadas o por falta de interés casacional, o subsidiariamente se desestime confirmando la sentencia recurrida.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 12 de julio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
El Gobierno de Cantabria ha interpuesto el presente recurso de casación contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria de 23 de noviembre de 2007 (recurso contencioso- administrativo 815/06 y acumulado 824/06 ), estimatoria en parte del recurso contencioso-administrativo formulado por Dña. Clemencia , funcionaria del Gobierno de Cantabria con destino en la Dirección General de Montes, contra la Resolución del Consejero de Ganadería, Agricultura y Pesca del Gobierno de Cantabria, de fecha 28 de Septiembre de 2006, por la cual se inadmitió el recurso de alzada interpuesto por aquella frente la Resolución de fecha 10 de Julio de 2006, dictada por la Directora General de Montes y Conservación de la Naturaleza, relativa al deslinde del Monte de Utilidad Publica nº 4 "Basniada y Sierra Tocial".
Del expediente administrativo unido a las actuaciones resulta que con fecha 10 de julio de 2006 la Directora General de Montes y Conservación de la Naturaleza dictó resolución, publicada en el BOC de 8 de agosto de 2006, "por la que se acuerda el deslinde del monte Basniada y Sierra Tocial, número 4 de utilidad pública, término municipal de Cabezón de la Sal" . En el apartado 2º de la parte dispositiva de dicha resolución se acordó "designar como ingeniero operador para la realización de las operaciones a Don Herminio , adscrito al Servicio de Montes de esta Dirección General" .
Contra esta resolución interpuso recurso de alzada Dña. Clemencia , funcionaria del Gobierno de Cantabria con destino en la Dirección General de Montes, razonando, en síntesis, que el funcionario competente según la normativa de aplicación para actuar como ingeniero operador tiene que ser un Ingeniero de Montes, mientras que en el caso examinado, el designado para la práctica del deslinde concernido carecía de la titulación de Ingeniero de Montes, al ser Ingeniero Técnico Forestal. Solicitó, por ello, que con estimación del recurso de alzada se dejara sin efecto el Acuerdo impugnado en el extremo referido, "decretando en su lugar el nombramiento como Ingeniero Operador de dicho deslinde, del Ingeniero de Montes, de los del Servicio, que Vd. estime conveniente" .
El recurso de alzada fue inadmitido por nueva resolución de 28 de septiembre de 2006, razonándose en esta resolución de inadmisión que la recurrente carecía de legitimación para impugnar el Acuerdo de 10 de julio de 2006, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20. a) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 , a cuyo tenor "no pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública ... los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente" .
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra esta resolución, la Sala de instancia lo estimó mediante la sentencia ahora combatida en casación. Contiene dicha sentencia, en cuanto ahora interesa, la siguiente fundamentación jurídica (los resaltados en "negrita" son nuestros):
"[...] entrando ya en la mas trascendente alegación del presente recurso, cual es que la actora, señala la improcedencia de la motivación alegada por la Administración para inadmitir los recursos de alzada formulados por los actores, uno de ellos, desistido, ante el pase del mismo a una situación de no estar activo y en consecuencia no tener interés legitimo y por otro, motiva dicha falta de legitimación para pretender la anulación del Acta la condición de funcionarios públicos pertenecientes a la Dirección General de Montes y cuyo titular a dictado el Acto administrativo recurrido por estos, lo que se excluye por el impedimento contemplado en el Art. 20.a) LJCA . La legitimación de la recurrente viene determinada por el artículo 19.1 de la Ley Jurisdiccional , en su condición de funcionaria, siendo evidente que el acto administrativo que se impugna afecta de manera directa y negativa tanto a los derechos de las asociaciones como a los de sus propios socios y a otras personas de manera individual y particular, cual es, el caso de los aquí accionantes, dada su condición de funcionarios de la Dirección General de Montes, que aunque no formen parte de la Zona territorial del deslinde lo cual se alega por la Administración para negarles su interés, por cuanto posterga sus derechos y legítimos intereses de promoción en la carrera funcionarial, ya que se ha nombrado un operador con la titulación de ingeniero forestal frente a la suya que es de ingeniero de montes y este hecho diferencial les concede la posibilidad de ser parte activa.
Una vez sentada la legitimación activa de la accionante, queda demostrado el interés de la misma, ya que para que tal interés exista bastaría con que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico, incluso aunque tales beneficios se produzcan por vía indirecta o refleja .
El artículo 19.1 a) de la LJCA EDL 1956/42 dice que "Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo, .....".
El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( Art. 19.1.a citado LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo (Art. 28 LJCA 1956 ), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de Enero , 203/2002, de 28 de Octubre , y 10/2003, de 20 de Enero ) el cual insiste en que las normas procesales deben ser interpretadas en sentido amplio ( STC 73/2004, de 22 de Abril ) máxime tras haber procedido a entender sustituido el interés directo por el más amplio de interés legítimo identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (entre otras SSTC 60/1982, de 11 de Octubre , 257/1988, de 22 de Diciembre y 97/1991, de 9 de Mayo ).
La STS de 12 de Julio de 2005 señala que el " más restringido concepto de "interés directo" del artículo 28.a) LJ de 1956 debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo", aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación y por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación..., sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de Febrero de 1991 , 17 de Marzo y 30 de Junio de 1995 y 12 de Febrero de 1996 , 9 de Junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999 , entre otras muchas; SSTC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 , 97/1991 , 195/1992 , 143/1994 y ATC 327/1997 ).
Hay que señalar también, que en relación con la legitimación en el proceso, se ha destacado en general, la obligación de una interpretación amplia, en aplicación del principio antiformalista. "El interés directo debe ser interpretado, dado el contenido del artículo 24.1, CE , en la forma más favorable posible a la efectividad de la tutela judicial efectiva" STC 31/1990 .
Y respecto al segundo argumento, es bien evidente que la parte impugnante no es Órgano Colegiado ni miembro del mismo y que solo por ser un funcionario dependiente y encuadrado en la Dirección General de Montes, no puede ver cercenado su derecho en defensa de su interés legitimo posible e hipotético antes expuesto, luego es improcedente motivar la inadmision del recurso de alzada tanto en el Art. 20 como en el 19 de la ley jurisdiccional y en su consecuencia, dado el carácter revisor de esta jurisdicción contenciosa-administrativa se estima de manera parcial el recurso presente en el sentido de anular la Resolución que inadmite el recurso de alzada y estimando la legitimación activa de la parte recurrente y se ordena a la Administración se pronuncie sobre el fondo en relación al escrito de recurso de alzada formulado por dicha parte el 8 de Septiembre de 2006 contra la resolución de 10 de Julio de 2006 ya citada"
Contra esta sentencia se ha interpuesto por el Gobierno de Cantabria el presente recurso de casación.
El escrito de interposición del recurso de casación desarrolla dos motivos, ambos formulados al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. El primero , por infracción del art. 19 de la propia Ley Jurisdiccional y de la jurisprudencia sobre la legitimación para recurrir, pues -dice la Administración ahora recurrente- en este caso no se aprecia que la anulación de la resolución pueda determinar un beneficio o evitar un perjuicio a la actora en la instancia (ahora recurrida); y el segundo, por infracción del art. 20 de la misma Ley de la Jurisdicción , que resulta de aplicación al caso desde el momento que la demandante forma parte de la persona jurídico pública que dictó el acto.
Con carácter previo al examen de los motivos de casación, rechazaremos las dos causas de inadmisibilidad opuestas por la parte recurrida en su escrito de oposición.
En primer lugar, alega la parte recurrida la inadecuación del motivo elegido por la parte recurrente para formular las infracciones que imputa a la sentencia, por entender que siendo las normas vulneradas de carácter procesal debió articular el motivo por el cauce del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional . Esta causa de inadmisibilidad no puede ser apreciada porque según consolidada jurisprudencia las cuestiones relativas a la falta de legitimación activa de la parte recurrente constituyen una infracción de las normas reguladoras del ordenamiento jurídico, siendo el apartado d) del indicado precepto el conducto legal para su alegación en vía casacional (en este sentido, a título de ejemplo, STS de 11 de marzo de 2011, RC 1402/2007 ).
En segundo lugar, alega la parte recurrida que este recurso es inadmisible por carencia de interés casacional, pero tampoco esta alegación puede prosperar, pues la decisión que aquí adoptemos sobre la cuestión controvertida en este recurso puede orientar las resoluciones de la misma Administración recurrente y de otras Administraciones Públicas en casos semejantes a este, que probablemente podrían repetirse en el futuro.
Desestimadas las causas de inadmisibililidad opuestas, examinaremos conjuntamente los dos motivos de casación, anticipando que ninguno de ellos puede prosperar.
En torno a la causa de inadmisión del artículo 20.a) de la Ley Jurisdiccional , ha dicho el Tribunal Constitucional en su Auto nº 397/2005 de 8 de noviembre que la regla prohibitiva del referido precepto "no juega, cuando el conflicto enfrenta a dos sujetos como centros de imputación diferenciados: la Administración, de una parte, y un sujeto que se presenta frente a ella con sus propios derechos e intereses" . Por eso, cuando el funcionario recurrente no articula su impugnación en calidad de «miembro de un órgano colegiado», sino como persona física cuyos derechos e intereses aparecen enfrentados al Acuerdo concernido, no debe atenderse a la prohibición del art. 20 a) tan citado, sino a la regla general de la legitimación por interés del art. 19.1 a) de la misma Ley de la Jurisdicción . Tal es el caso que nos ocupa, pues por mucho que la recurrente en alzada (ahora recurrida en casación) sea funcionaria al servicio de la misma Administración y con destino en el mismo órgano que dictó el acto impugnado por ella, su impugnación no se formuló en calidad o condición de miembro de un órgano colegiado, sino como funcionaria que entendía que sus derechos e intereses personales y profesionales se veían perjudicados por la resolución impugnada, en cuanto nombraba como ingeniero operador del deslinde a un ingeniero técnico y no a un ingeniero superior (titulación, esta, que es precisamente la que ella ostenta).
Descartada, la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 20.a) de la Ley Jurisdiccional , única causa de inadmisión del recurso de alzada que esgrimió la Administración pues nada dijo por aquel entonces sobre una posible inadmisión de la alzada en aplicación de las reglas generales sobre legitimación, no cabe dudar de la existencia en la recurrente de un interés legítimo suficiente para sostener su recurso de alzada y descartar la inadmisión de la alzada so pretexto de su falta de legitimación. Como hemos dicho, la recurrente es funcionaria con destino en la dirección General de Montes y ostenta la titulación de Ingeniero de Montes. Considera que el cargo de ingeniero operador de un deslinde como el aquí concernido sólo puede ser desempeñado por un ingeniero de montes y no por ingenieros técnicos, y por eso impugna el Acuerdo objeto de su alzada, precisamente por haber designado para esa función a un ingeniero técnico. El planteamiento de la recurrente en alzada podrá ser más o menos sólido, o más o menos acertado, pero no cabe negar su legitimación para sostenerlo, pues con toda evidencia la decisión de la Administración puede afectar a su círculo de intereses profesionales, como ingeniero de montes y como funcionario con destino en la Dirección General de Montes. Y no se trata de una mera defensa objetiva o abstracta de la legalidad, sino de la impugnación de un Acuerdo que puede afectar, al menos potencialmente, a sus propias condiciones de trabajo y expectativas profesionales, en la medida que a través del mismo podría abrirse a otros grupos o colectivos funcionariales una determinada función que la recurrente entiende que debe estar reservada para funcionarios con su nivel de titulación.
Así que el recurso de casación no puede prosperar. Sin que, por otra parte, proceda examinar, dado el limitado ámbito del recurso de casación, el fondo del asunto omitido por la Sala de Instancia, con base en el superado carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo.
Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de 2.000 euros por el concepto de defensa de la parte recurrida.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
No ha lugar al recurso interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 23 de noviembre de 2007 (recursos contencioso-administrativo 815/06 y acumulado 824/06); e imponemos las costas procesales a la parte recurrente en los términos señalados en el último fundamento de esta nuestra sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION : Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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