STS, 20 de Diciembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Diciembre 2007 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil siete.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.445/2.005, interpuesto por la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE ASCENSORES DE MADRID, representada por el Procurador D. Francisco de las Alas-Pumariño y Miranda, contra la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 1 de diciembre de 2.004 en el recurso contencioso-administrativo número 1.334/1.999, sobre inspección técnica periódica de los aparatos elevadores.
Es parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID, representada por el Letrado de dicha Administración.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 1 de diciembre de 2.004, desestimatoria del recurso promovido por la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid contra la Orden 2513/1999, de 31 de mayo, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, sobre inspección técnica periódica de los aparatos elevadores.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de febrero de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid ha comparecido en forma en fecha 4 de abril de 2.005, mediante escrito interponiendo recurso de casación, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por infracción del artículo 25 de la Constitución.
Termina su escrito suplicando que se case la sentencia recurridas y, seguidamente, en nueva sentencia se declaren nulos los apartados o artículos tercero y cuarto de la Orden de la Consejería de Economía y Empleo 2513/1999, de 31 de mayo, en cuanto obligan a las empresas a paralizar los aparatos que no tengan en vigor o en plazo la inspección técnica periódica, tanto por falta de competencia de la Comunidad Autónoma para ordenarla, como por infringir el principio de reserva de ley, por vulnerar las disposiciones del Reglamento de Aparatos Elevadores (artículos 10 a 12 ), aprobado por Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre, y por transferir a las empresas de mantenimiento de ascensores facultades de imperio respecto a propietarios y usuarios de ascensores.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 21 de septiembre de 2.006 .
Personado el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia confirmatoria de la recurrida. QUINTO.- Por providencia de fecha 11 de julio de 2.007 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de diciembre de 2.007, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
La Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid recurre en casación la Sentencia de 1 de diciembre de 2.004 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimo la impugnación dirigida contra la Orden 2513/1999, de 31 de mayo, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, sobre inspección técnica de los aparatos elevadores.
En lo que al presente recurso importa, la Sentencia recurrida rechaza las alegaciones formuladas en la demanda contencioso administrativa en los siguientes términos:
"SEPTIMO.- En lo que se refiere a la 2ª de las alegaciones de la actora y concretando ya que la paralización de ascensores sin inspección técnica y el apercibimiento a las empresas de mantenimiento de instrucción de expediente sancionador en caso de incumplimiento son medidas establecidas en la procedente orden 2617/98 de 1 de junio debe reiterarse lo establecido en las resoluciones ya citadas de esta Sala relativo a la alegada infracción de principios generales del Derecho Penal.
En lo relativo a la medida de paralización de ascensores se concreta que "la paralización del aparato en la hipótesis prevista en la norma no es muestra de la delegación implícita de facultades sancionadoras, sino una simple medida material de naturaleza cautelar consistente en la interrupción del servicio del elevador, como se prevé en el art. 11 d) del Real Decreto 2291/85 en caso de necesidad por riesgo de accidentes, de forma similar al precepto del Real Decreto 2.200/95 que invoca la actora".
En lo que atañe al apercibimiento de incoación de expediente sancionador se concreta: en cuanto a la infracción del principio de legalidad, se construye por la recurrente sobre la base de la triplicación en el art. 5 de la Orden de un nuevo supuesto de infracción sobre el que puede recaer el ejercicio de la potestad sancionadora. Al tipificar una infracción administrativa en una norma sin rango de Ley, entiende la impugnante que se infringe el art. 25.1 de la Constitución y el 127 de la LRJAP-PAC.
Pese a estas alegaciones, aquel precepto dispone textualmente: "A partir del primero de enero de 1999 a la empresa de mantenimiento que permita el funcionamiento de aparatos elevadores sin inspección técnica, se le instruirá el correspondiente expediente sancionador". En consecuencia, no estamos ante la tipificación de una infracción, sino ante una norma más propia del ámbito procedimiental cuya única previsión consiste en la apertura del procedimiento sancionador, pero no en la sanción de la conducta, ni en su calificación, ni en otra consecuencia de tal naturaleza sancionadora.
En realidad, lo que la recurrente considera tipificación de la infracción proviene de la imposición a la empresa de mantenimiento de una nueva obligación, cuyo incumplimiento sí sería susceptible de generar responsabilidad pero en virtud de lo previsto en la Ley de Industria, ya en su art. 31.2 h ), que tipifica como infracción grave "el incumplimiento de las prescripciones dictadas por la autoridad competente en cuestiones de seguridad relacionadas con esta Ley y con las normas que la desarrollen", ya en la fórmula residual del art. 313 a ), que califica como infracción leve "el incumplimiento de cualquier otra prescripción reglamentaria no incluida en los apartados anteriores".
La infracción queda definida en sus elementos esenciales en la Ley, y no en la orden impugnada cuando se limita a ordenar la mera incoación del procedimiento sancionador ante el incumplimiento de las obligaciones que instaura. La posibilidad de imponer obligaciones con indirecta repercusión sancionadora no conculca el principio de legalidad conforme a una reiterada doctrina constitucional (SSTC 2/1987, de 21 de enero, 101/1988, de 8 de junio, 61/1990, de 29 de marzo, 113/2002, de 9 de mayo, 129/2003, de 30 de junio y muchas otras). A tenor de estos pronunciamientos, el carácter insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias abre la posibilidad de que las Leyes se remitan a normas reglamentarias en el ámbito sancionador, con el límite infranqueable de dicha remisión no facilite una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, supuesto éste que con toda evidencia, no concurre en este caso".
Procede, en consecuencia, desestimar este último motivo de impugnación de la orden al considerar, que no infringe el principio de legalidad de las sanciones administrativas y, con ello, desestimar en su integridad el recurso interpuesto contra la misma." (fundamentos de derecho séptimo) El recurso de casación se articula mediante un motivo, amparado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en el que se denuncia la infracción del artículo 25 de la Constitución, por vulnerar el principio de reserva de ley en materia de infracciones y sanciones administrativas.
Sobre el principio de reserva de ley en materia sancionadora.
Recuerda la Asociación actora que el artículo 25 de la Constitución impone reserva de ley en materia en materia sancionadora, lo que exige una norma con ese rango para establecer infracciones y sanciones tanto penales como administrativas. Pues bien, entiende la actora que la Orden impugnada establece la sanción de paralización de los ascensores que no hayan sido sometidos a la correspondiente inspección, infringiendo así el citado principio de reserva de ley. Rebate el argumento de la Sala Juzgadora de que la Orden impugnada no hace más que repetir la regulación ya contenida en la anterior Orden 2617/1998, señalando que esta Orden ha sido anulada por la Sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 2.005 (RC 2.911/2.002 ). Y rechaza la apreciación de la Sala de que la medida de paralización pueda caracterizarse de medida cautelar, de forma análoga a lo previsto en otros reglamentos de seguridad, puesto que la suspensión no se adopta porque se aprecie la existencia de riesgo de accidente, sino por el sólo hecho de no haberse practicado la inspección obligatoria.
Rebate también la Asociación recurrente que la paralización impuesta en la Orden pueda ampararse en el artículo 31.2.h) y 3.a) de la Ley de Industria (Ley 21/1992, de 16 de julio ), que califican como infracción grave y leve respectivamente "el incumplimiento de las prescripciones dictadas por la Autoridad competente en cuestiones de seguridad relacionadas con esta Ley y las normas que la desarrollen" y "el incumplimiento de cualquier otra prescripción reglamentaria no incluida en los apartados anteriores". Lo que hace la Ley de esta manera -dice la recurrente- es definir como infracciones y sanciones todas las que señalen los reglamentos, lo que es precisamente contrario al principio de reserva de ley en el ámbito sancionador. Por último, sostiene la recurrente que la Comunidad de Madrid carece de competencia para dictar disposiciones en materia de seguridad industrial, lo que corresponde a la potestad normativa del Estado.
El motivo no puede prosperar. Sin necesidad de entrar en todos los argumentos esgrimidos por la recurrente, basta con ratificar el criterio expuesto en la Sentencia recurrida de que la norma impugnada -que efectivamente no puede ampararse en la previa Orden 2617/1998, de 1 de junio, anulada por esta Sala en la Sentencia alegada por la actora- no establece infracción ni sanción alguna, por lo que no queda afectada por la reserva de ley contenida para las normas sancionadoras por el artículo 25 de la Constitución. En efecto, tal como sostiene la Sala de instancia, la Orden impugnada establece diversas obligaciones, pero no tipifica ni infracciones ni sanciones. Su tenor literal establece lo siguiente:
Primero
Que los ascensores instalados en lugares de pública concurrencia deberán:
Tener la inspección técnica periódica en vigor a partir del próximo día 1 de julio de 1999, o en su defecto haber solicitado a un Organismo de Control Autorizado su realización, y fijada la fecha de realización de la misma.
De conformidad con la Orden 1140/1997, de 24 de abril, publicada en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» de 7 de mayo de 1997, tener colocadas las puertas en cabina, o en su defecto haber firmado contrato de su instalación, con una fecha de compromiso de ejecución.
Segundo
Que todos los ascensores instalados, que no sean de pública concurrencia, y en uso en la Comunidad de Madrid, deberán tener la inspección técnica periódica en vigor a partir del día 1 de agosto de 1999, o en su defecto haber solicitado a un Organismo de Control Autorizado su realización, y fijada la fecha de realización de la misma.
Tercero
Ordenar a las empresas de mantenimiento la paralización de aquellos ascensores que mantengan o vayan a mantener y que no cumplan lo especificado en los puntos anteriores. En caso contrario se le instruirá el correspondiente expediente sancionador.
Cuarto
Los ascensores que hayan sido paralizados por su empresa de mantenimiento, podrán volverse a poner en funcionamiento en cuanto se subsanen las causas que han llevado a su paralización. Quinto Las puertas de ascensores deberán disponer en todas sus plantas y antes de su próxima inspección técnica, de cerraduras con resbalón o equivalente, de tal forma que cuando se proceda a su apertura con la llave de emergencia, puedan cerrarse sin necesidad de volver a utilizar la misma.
Como puede comprobarse, en los apartados primero y segundo de la Orden se impone la obligación de que los ascensores -de pública concurrencia o no- tengan realizada o prevista una inspección periódica a partir de determinada fecha; y se impone asimismo a las empresas mantenedoras la obligación de paralizar los ascensores que incumplan dicho deber (apartado tercero). Pues bien, tal contenido (así como las restantes previsiones de la norma) se limita a establecer determinadas obligaciones, sin calificar su incumplimiento como infracción ni determinar una sanción. Desde luego, en ningún caso puede calificarse como sanción a las empresas mantenedoras la paralización de un ascensor; lo que en realidad afecta a tales empresas no es dicha paralización, sino la obligación de proceder a la misma.
Es cierto que la disposición recurrida presupone que el incumplimiento de tales obligaciones constituye una infracción susceptible de ser sancionada, puesto que para tal caso prevé la iniciación de un expediente sancionador (punto tercero). Pero no lo es menos que la tipificación de tales incumplimientos como infracción no deriva de la propia Orden, sino de los preceptos legales señalados por la Sala de instancia, el 31.2.h) o 3 .a) de la Ley de Industria, según proceda. Y, en el supuesto de que hubiera que calificar la tipificación de dicho precepto legal como excesivamente indeterminada y contraria a la exigencia del principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la Constitución, semejante vulneración constitucional sería imputable al propio precepto legal, y en ningún caso a la Orden que se limita a imponer las mencionadas obligaciones.
De lo anterior se deriva que debe rechazarse la impugnación directa de la Orden de la Comunidad de Madrid por vulneración de la reserva de ley, puesto que no cabe calificarla como una disposición sancionadora, sin que proceda examinar en este recurso la indeterminación de la norma sancionadora constituida por el citado precepto de la Ley de Industria. Otra cosa sería si se tratase de la impugnación de la imposición de una sanción por el incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en la Orden 2513/1999, ya que entonces sí habría que examinar dicha alegación pues, de ser acertado el criterio de la actora, la sanción sería contraria al artículo 25 de la Constitución, pero lo sería por la alegada indeterminación del precepto legal, no por la imposición de una obligación en una Orden autonómica.
Finalmente y aunque resulta un argumento colateral en el motivo, que se formula por infracción del artículo 25 de la Constitución, debe rechazarse también la alegación de incompetencia de la Comunidad de Madrid para dictar la norma impugnada, al corresponderle la competencia legislativa en materia de industria (artículo 26.25 de su Estatuto de Autonomía ), que indiscutiblemente lleva aneja a la misma la seguridad en la materia. Así lo ha determinado reiteradamente y de forma expresa el Tribunal Constitucional -como recuerda la Sentencia de instancia- y sin perjuicio, como señala el propio precepto estatutario citado, de lo que determine el Estado en materia de seguridad en ejercicio de sus propias competencias, previsiones que en todo caso habrán de ser respetadas.
Conclusión y costas.
Al ser rechazado el único motivo en que se funda el recurso, procede desestimarlo, con imposición de las costas causadas a la parte que lo ha sostenido, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid contra la sentencia de 1 de diciembre de 2.004 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 1.334/1.999 . Se imponen las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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AAP Vizcaya 207/2021, 15 de Junio de 2021
...va directamente dirigida a su satisfacción, como lógicamente lo es su financiación (por todas las SSTS de 15 de diciembre del 2005, 20 de diciembre del 2007, 9 de junio de 2009, 18 de junio de 2012 y también SSTJUE de 17 de marzo de 1998, 11 de julio de 2002 y 20 de enero de 2005 Así mismo......
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SAP Zaragoza 735/2010, 26 de Noviembre de 2010
...en la consecución del fin perseguido ( STS 24-10-1986, 27-3-1991, 23-12-1993, 21-3-1994, 19-6-1995, 8-6-1996, 28-4-1999, 1-7-2003, 20-12-2007, y, como más reciente, nº 168/2010, de 30 de Recordando tal doctrina hemos dicho: para que el incumplimiento pueda producir el efecto que se deriva d......