STS, 19 de Mayo de 2011

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección 1ª, dictó sentencia con fecha 7 de mayo de 2007 (recurso 432/2003 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo formulado por Chaplan, S.A. contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Toledo de 12 de marzo de 2003 por el que se aprueba el Programa de Actuación Urbanizadora de la 2ª Etapa del Plan Especial de Reforma Interior de San Lázaro de Toledo, se ratifica el convenio suscrito con la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos del Ministerio de Defensa en dicho ámbito y se aprueba la modificación del citado Plan Especial para la 2ª Etapa.

El planteamiento de cada una de las partes en el proceso de instancia lo expone la sentencia ahora recurrida, en su fundamento primero, en los siguientes términos:

(...) El recurso de la actora se sustenta en dos alegaciones principales que sirven de base a las dos pretensiones que contiene el suplico de su demanda. Así manifiesta que la modificación del PERI de San Lázaro, aprobado por el acuerdo objeto de impugnación, para la 2ª Fase del mismo (Unidad de Ejecución 2) debería también ser de aplicación a la 1ª Fase del Plan (UE- 1) por cuanto que dicha modificación contempla un mayor aprovechamiento para los terrenos de la UE-2, y no para los de la UE- 1 con lo que se estaría vulnerando el principio de equidistribución de beneficios y cargas. Principio este que debe operar respecto de todo el ámbito del Plan Especial y no respecto de cada una de las unidades de ejecución, con lo que predica la nulidad de la delimitación que en el referido Plan se ha hecho de las unidades de ejecución. En segundo lugar y como consecuencia de esa modificación en la 2ª Fase del PERI, se le han ocasionado una serie de perjuicios respecto de la parcela de su propiedad R-1 de la primera Fase de la Plan. Ya que dicha modificación hace ahora inviable la ejecución del Proyecto de edificación del que disponía para esa parcela, amén de haberse paralizado su ejecución como consecuencia del proyecto de modificación finalmente aprobado. Con lo que reclama se le abonen los gastos de elaboración del proyecto, cantidades abonadas en concepto de tasas municipales y los perjuicios que le ha ocasionado el incumplimiento de los contratos celebrados con terceros.

Por parte del Ayuntamiento demandado se impugna el recurso y se interesa su desestimación al negar que exista vulneración alguna del principio de equidistribución, defendiendo además la licitud de la delimitación de las unidades de ejecución. Impugna la reclamación de los perjuicios toda vez que la paralización de la edificación de la parcela R-1 propiedad del recurrente no obedece a la modificación de la 2ª Fase del Plan sino que es imputable al propio recurrente.

Por parte de la Abogacía del Estado se impugna el recuro alegando que la distribución de beneficios y cargas se ha efectuado sobre el ámbito que correspondía que es el de las unidades de ejecución, sin que sea procedente la indemnización reclamada al ser el propio recurrente quien con sus actos habría ocasionado la paralización del proyecto

.

A continuación, en el fundamento segundo de la sentencia, la Sala de instancia expone una relación de hechos probados relevantes para la resolución de litigio que son los siguientes:

(...) 1). Por el Ayuntamiento de Toledo se procedió en fecha 26 de abril de 1995 a aprobar el PERI de San Lázaro, dentro del cual se distinguían dos fase de ejecución: la UE-1 y la UE-2. Por lo que respecta a la primera se encuentra totalmente finalizada su urbanización y edificación, siendo en esta fase en la se encuentra la propiedad de los hoy recurrentes (parcela R-1).

2). Con fecha 17 de marzo de 1999 el Ayuntamiento de Toledo deniega la solicitud de certificado de acto presunto estimatorio de la licencia de obra de la parcela R-1 solicitada por la recurrente. Esta denegación obedece como se recoge en los propios antecedentes, fundamentos y acuerdo a que ciertamente existía un proyecto de modificación del Plan Especial objeto de autos, pero referido solo a la 1ª Fase del mismo y presentado por la propia recurrente. Y que por encontrarse en aquel momento pendiente de tramitar la citad solicitud de modificación se consideraba procedente suspender el otorgamiento de la licencia de la parcela R-1 incluida en la primera fase hasta tanto se resolviera la petición de modificación.

3). Por la recurrente y el Ayuntamiento demandado, con la participación asimismo de una asociación de vecinos se acuerda en fecha 24 de marzo de 1999 reconocer la inexistencia de impedimentos para continuar o iniciar la ejecución de la 1ª Fase del PERI en lo que respecta a las parcelas propiedad de la recurrente con excepción de la R-1. Respecto de la cual se señala en la estipulación tercera que se suspende la tramitación de su licencia "hasta tanto se alcance un preacuerdo entre el Ayuntamiento de Toledo y la Gerencia de Infraestructura para la Defensa".

4). Mediante informe emitido por el Arquitecto Municipal de 7 de marzo de 2002 en relación a la modificación de la 2ª Fase del PERI de San Lázaro se contempla que dicha modificación afecta asimismo a la parcela R-1 de la primera etapa del Plan

.

Partiendo de tales datos y antecedentes, la Sala de instancia entra a examinar, y termina desestimando, la pretensión indemnizatoria de la demandante, lo que se razona en el fundamento tercero de la sentencia del siguiente modo:

(...) TERCERO.- Por lo que respecta a la pretensión del recurrente consistente en que se le indemnice por el perjuicio derivado de hacer inservible las actuaciones llevadas a cabo en relación a la edificación de la parcela de su propiedad, consecuencia de la modificación del PERI la misma debe ser rechazada. A este pronunciamiento se llega incluso a pesar de que efectivamente y como se recoge en el segundo punto de la pericial judicial acordada el proyecto de edificación de Chaplán S.A. para la parcela R-1 de su propiedad es inviable con la nueva ordenación que resulta de la modificación de la Fase del PERI. Y ello por varios motivos.

En primer lugar la pretensión de la actora consiste en que se le indemnice como consecuencia de daños que traerían causa de una actuación del municipio demandado. Lo que determinaría que nos encontráramos ante el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Pues bien, en el caso de autos, no consta la existencia de reclamación alguna en vía administrativa dirigida a la corporación local en concepto de responsabilidad por los daños que ahora se reclaman, faltando con ello el acto administrativo previo (entendido en el sentido amplio del artículo 1 y 25 de la LJCA ) que como actividad administrativa es susceptible de impugnación.

No obstante lo anterior y en relación a la pretensión del recurrente sería conveniente precisar dos cuestiones: por lo que respecta a la paralización de la licencia que resulta de la resolución de 17 de marzo de 1999, esta denegación de la licencia como se señala en la resolución obedece al comportamiento del propio recurrente que es quien presenta una solicitud de modificación de la 1ª Fase del Plan, cuya tramitación es la que ocasiona la denegación de la licencia. Pero es que aún cuado se pudiera entender que esta denegación de la licencia fue injustificada, la misma no es objeto de este procedimiento, desconociendo si contra la misma la recurrente interpuso o no recurso y cual ha sido el resultado del mismo. Pero sin que sea posible aprovechar la existencia de este proceso para reclamar unos perjuicios que derivan de un acto distinto del que constituye el objeto del proceso actual. A mayor abundamiento, y si bien es cierto que la modificación de la 2ª Fase del PERI ha ocasionado un perjuicio derivado de la inviabilidad del proyecto inicial, así como la pérdida de cantidades abonadas, lo cierto y verdad es que fue el propio recurrente quien mediante un acuerdo con el Ayuntamiento aceptó que su parcela R-1 "entrara" a formar parte de la 2ª Fase del PERI, que por otra parte es lo que precisamente y a lo largo de toda la demandada se ha reclamado por la actora para así beneficiarse de ese presunto mayor aprovechamiento que en la misma se establece

.

Finalmente, en el fundamento cuarto de la sentencia se examina, y también se desestima, la otra pretensión de la parte actora consistente en que se obligase a la Administración demandada a delimitar una sola unidad de ejecución sobre todo el ámbito del PERI, incrementándose el aprovechamiento urbanístico de los terrenos de la antigua UE-1. Sobre este aspecto de la controversia la Sala de instancia hace las siguientes consideraciones:

(...) CUARTO.- A la vista de lo expuesto en el fundamento anterior, así como por el resultado de la pericial judicial practicada en lo que respecta a los aprovechamientos de que sea susceptible la parcela R-1 propiedad del recurrente con arreglo a la modificación discutida en autos, resulta patente que la otra pretensión de la misma debe ser igualmente desestimada. El resultado de dicha pericial es que como consecuencia de esa modificación aumenta el aprovechamiento de la parcela de los recurrentes, además de resultar beneficiada por la existencia de una nueva calle.

Y es que si lo que la misma pretendía era que los aprovechamientos establecidos en la segunda fase del PERI le fueran aplicables, habrá que estar a lo dispuesto en los acuerdos a los que parece que llegó con el Ayuntamiento demandado y a la vista del informe del Arquitecto municipal que incluye la finca R-1 dentro del ámbito de la modificación. Y ello por cuanto se acordó que su parcela R-1 incluida originariamente dentro de la 1ª Fase del PERI, se ajustara al resultado de la modificación prevista para la 2 Fase del mismo. Pero no como por el recurrente se pretende que los aprovechamientos que se hayan establecidos para la UE-2 sean aplicables a todos los terrenos, ya construidos, incluido en la UE-1. El rechazo de la pretensión del recurrente no supone como se pretende vulneración alguna del principio de distribución de beneficios y cargas pues es dentro de cada una de las unidades de ejecución y en relación a los propietarios existentes en las mismas, respecto de los que habrá de determinar si se ha observado o no una justa distribución.

Mientras que lo que realmente ha ocurrido en el caso de autos es que como consecuencia de la modificación de la 2ª fase habría aumentado la edificabilidad de los terrenos sin que lo mismo tenga incidencia alguna en la distribución de beneficios y cargas de los propietarios de la primera fase. Entre los que no se llega a saber a la vista de sus alegaciones, si el recurrente quiere o no ser incluido, a pesar de si aceptar su inclusión en la 2ª Fase.

Sin que por otra parte la parte actora se haya combatido en ningún momento que el aprovechamiento establecido como consecuencia de la modificación del PERI no sea ajustada al planeamiento y sin haber alegado motivo alguno por el que el acuerdo adoptado sea susceptible de ser anulado

.

La representación de la entidad Chaplan, S.A. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de septiembre de 2007 en el que esgrime tres motivos de casación, el primero y el tercero al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo por el cauce del artículo 88.1.c/ de la misma Ley . En tales motivos de casación se aduce, en síntesis, lo siguiente:

1. Infracción del artículo 14 de la Constitución y del artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones. Sostiene la recurrente que se han vulnerado los principios de igualdad y distribución equitativa de cargas y beneficios entre los propietarios, que rigen la materia urbanística, al modificarse exclusivamente la ordenación de una parte del ámbito del PERI en cuestión (UE-2), en perjuicio de la otra parte (UE-1), produciéndose un desequilibrio entre ambas.

2. Valoración ilógica, irracional y arbitraria en la sentencia de los hechos que declara probados, al no haberse ceñido la prueba pericial practicada al objeto para el que se propuso (valoración económica de los aprovechamientos previstos sobre la segunda etapa del PERI antes y después de su modificación).

3. Infracción del artículo 31.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción y artículo 44 Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, dado que, aunque la sentencia recurrida reconoce que la modificación del PERI ha generado un perjuicio a la recurrente, sin embargo le niega su derecho a recibir una indemnización exigiéndole su previa reclamación en la vía administrativa.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que, estimando el recurso de casación, se deje sin efecto la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra estimando la demanda.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 19 de diciembre de 2007 se acordó admitir a trámite el recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo previsto en las normas sobre reparto de asuntos.

Las representaciones de la Administración General del Estado y del Ayuntamiento de Toledo formalizaron su oposición al recurso mediante sendos escritos presentados los días 9 de mayo y 18 de junio de 2008, respectivamente, en los que formulan alegaciones en contra de los distintos motivos de casación y terminan solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 17 de mayo de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación Nº 3830/07 lo interpone la representación de Chaplan, S.A. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 7 de mayo de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 432/2003 ) en la que se desestima el recurso formulado por dicha entidad mercantil contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Toledo de 12 de marzo de 2003 aprobatorio del Programa de Actuación Urbanizadora de la 2ª Etapa del Plan Especial de Reforma Interior de San Lázaro de Toledo, así como del Convenio suscrito con la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos del Ministerio de Defensa en dicho ámbito y de la modificación del citado Plan Especial para la 2ª Etapa.

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación formulados por la entidad recurrente, cuyo enunciado expusimos en el antecedente tercero, si bien, por razones de sistemática, no los abordaremos en el mismo orden en el que han sido formulados.

Comenzaremos por el análisis del motivo segundo, dada su naturaleza procesal. Se denuncia en este motivo, al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que la sentencia hace " una valoración ilógica, irracional y arbitraria de los hechos probados ", al fundarse en el resultado de una prueba pericial que no se ajustó a la concreta finalidad para la que había sido propuesta.

El motivo no puede ser estimado.

Por lo pronto, la formulación del motivo denota un defectuoso manejo de la técnica casacional, y ello en varios aspectos. En primer lugar, el cauce elegido para la formulación del motivo, artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que es el previsto para denunciar errores en la actividad procesal desplegada por el órgano jurisdiccional desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma como acto formal (error in procedendo ), no se corresponde con el defecto que se reprocha a la sentencia, pues lo que se denuncia es un error en la fijación de los hechos y en la valoración de la prueba (error in iudicando ), que, como esta Sala ha declarado de forma reiterada -sirva de muestra la sentencia de 26 de noviembre de 2010 (casación 6251/2006 )- debió ser alegado al amparo del artículo 88.1.d/ de la misma Ley .

La recurrente tampoco concreta la infracción de ningún precepto legal, ni de jurisprudencia, para fundamentar el defecto que pretende achacar a la sentencia impugnada, vulnerando ello lo establecido en el artículo 92.1 de la citada Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo , lo que se contempla como causa de inadmisión en el artículo 93.2.b) de la misma Ley .

Por lo demás, aun prescindiendo de tales deficiencias en la formulación del motivo, no cabe afirmar que en la valoración de la prueba la Sala de instancia haya incurrido en irracionalidad ni en arbitrariedad manifiesta, únicos casos en los que, junto al de vulneración de normas sobre valoración tasada de la prueba y algún otro supuestos de excepción, la valoración de la prueba podría ser revisada en casación.

Según hemos visto, el fundamento cuarto de la sentencia recurrida explica que de la prueba pericial practicada se concluye que "...como consecuencia de esa modificación aumenta el aprovechamiento de la parcela de los recurrentes, además de resultar beneficiada por la existencia de una nueva calle". Y dicha conclusión no sólo no es arbitraria, ni irrazonable, sino que se deduce claramente del propio texto del informe pericial del arquitecto D. Luis Pedro , en el que de manera concluyente se afirma que: "...es cierto que la reordenación que de la calle hace la modificación del PERI es, en todo caso, ventajosa para el solar que nos ocupa ya que se ensancha, comunica con una amplia avenida a través de una rotonda y se dota de una zona de aparcamiento". Y no cabe sostener que tal apreciación queda fuera del objeto de la pericia, pues lo que no procede, por más que así lo pretenda la recurrente, es eliminar o ignorar aquellas apreciaciones del informe pericial que, siendo pertinentes al caso, no sean favorables al planteamiento del litigante que propuso la prueba.

En el primer motivo de casación se aduce, como vimos, la infracción del artículo 14 de la Constitución y del artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, señalando la recurrente que se han vulnerado los principios de igualdad y de distribución equitativa de cargas y beneficios entre los propietarios, al haber resultado beneficiada con la modificación del PERI únicamente la UE-2 (fase 2), en perjuicio de la UE-1 (fase 1); de ahí la pretensión de que se delimite una única unidad de ejecución, con una equidistribución global de la edificabilidad entre todos los propietarios incluidos en el Plan Especial.

El motivo no puede prosperar, por las razones que exponemos a continuación:

La sentencia impugnada declara como hecho probado -no cuestionado por la recurrente- que la Unidad de Ejecución UE-1 del Plan Especial se ejecutó dentro de la primera fase, encontrándose ya totalmente finalizada su urbanización, siendo en esta fase en la que se encuentra la propiedad de los hoy recurrentes (parcela R-1). Por tanto, habiéndose consumado la ejecución sistemática del proceso urbanístico en ese concreto ámbito de la unidad UE-1 del Plan Especial, que adquirió con ello las características del suelo urbano consolidado (artículo 14.1 Ley 6/1998, de 13 de abril , de régimen del suelo y de valoraciones, aplicable al caso por razones cronológicas), no resultaba factible someter dicha unidad a un nuevo proceso de equidistribución de cargas y beneficios. Así lo hemos declarado en supuestos similares en sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) y 26 de marzo de 2010 (casación 1382/2006 ).

Por otra parte, la entidad recurrente no acreditó en el curso del proceso que las Administraciones recurridas hubiesen infringido, al modificar el PERI, el principio de igualdad que limita el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento. Es decir, no ha sido acreditado que la referida modificación, partiendo de situaciones de hecho idénticas y sin responder a una finalidad de interés público justificada, haya establecido una ordenación arbitraria y discriminatoria entre ambas unidades de ejecución. Más aún, ni siquiera se ha alegado que la modificación de la ordenación carezca de justificación o no responda a fines de interés público. A lo que debe añadirse que la propia sentencia recurrida constata, conforme a la prueba pericial practicada, que dicha modificación no sólo benefició a los propietarios de la UE-2 (fase 2), sino también a los de la UE-1 (fase 1), y en particular a la parcela de la recurrente.

En el tercer y último motivo del recurso de casación se alega la infracción del artículo 31.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en relación con el artículo 44.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de régimen de suelo y valoraciones, precepto este último en el que se dispone que " Serán en todo caso indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación ".

Señala la recurrente que como consecuencia de la modificación puntual de la Fase 2ª del PERI no se le pudo conceder la licencia de obras solicitada sobre la parcela R-1, deviniendo inútiles una serie de gastos que asumió en su día para poder edificar en ella; gastos que, incluido lucro cesante, se cuantifican en la demanda en la suma de 486.103,56 euros (77.005.827 pesetas). Y añade que dicha pretensión indemnizatoria puede esgrimirse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como así hizo, sin necesidad de plantearla previamente en la vía administrativa.

El motivo ha de ser desestimado.

El derecho indemnizatorio reconocido en el artículo 44.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , constituye un supuesto específico de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, y se rige, por tanto, por los mismos principios del régimen general establecido en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Pues bien, de la aplicación de dicha normativa al caso que nos ocupa claramente se deriva que no concurren los requisitos necesarios para que la pretensión indemnizatoria de la recurrente pueda prosperar.

En primer lugar porque, tal y como se advierte en la sentencia recurrida (a partir de la documentación que adjuntó el Ayuntamiento de Toledo en el proceso de instancia con su escrito de contestación a la demanda), la demora en la tramitación de la licencia de obras, que impidió en la práctica su otorgamiento, tuvo su causa en la propia actuación de la entidad mercantil recurrente, que en el año 1997 promovió la modificación de la ordenación de la fase primera del PERI, referida a la UE-1, obligando a suspender el otorgamiento de licencias en ese concreto ámbito.

En segundo lugar, porque como también pone de manifiesto la sentencia de instancia, la modificación del PERI aquí impugnada no ha hecho inedificable la parcela R-1 de la recurrente, sino al contrario, ha mejorado su aprovechamiento y su configuración física. De lo que se deduce que la mayor parte de los conceptos por los que se reclama la indemnización (documento 5 de la demanda) no constituyen gastos "inservibles", sino al contrario, idóneos y necesarios para obtener una nueva licencia conforme a la ordenación final del PERI.

En tercer lugar, porque, a tenor de lo expuesto, y como también señala en la sentencia recurrida, los hipotéticos perjuicios cuya reparación se reclama se derivarían principalmente de una serie de actuaciones anteriores y ajenas al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Toledo de 12 de marzo de 2003 que aprobó la modificación de la segunda fase del PERI, que es el único acto impugnado en este proceso. Debió por ello haber planteado su reclamación bien al hilo de la impugnación de esos actos anteriores, bien de manera independiente mediante la pertinente solicitud formulada en vía administrativa por el procedimiento regulado en el artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Lo expuesto en los apartados anteriores lleva a concluir que debemos declarar no haber lugar al recurso de casación. Ello determina que deban imponerse las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las Administraciones personadas como parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil doscientos euros (1.200 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración General del Estado y a la misma cantidad de mil doscientos euros (1.200 €) por el concepto de honorarios de defensa del Ayuntamiento de Toledo.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.