STS, 6 de Abril de 2011

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación número 1795/2007 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó en fecha 9 de febrero de 2007, por la que se desestima el Recurso Contencioso-administrativo 512/2004 formulado por D. Raimundo contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 27 de mayo de 2004, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 5.102 metros de longitud del tramo de costa de la Bahía de Cádiz que comprende las marismas y caños comprendidos entre la margen izquierda del río Iro, el caño de Sancti-Petri y el caño de la Isleta, en el término municipal de Chiclana de la Frontera (Cádiz).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la Orden recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Por lo que se refiere a la caducidad del procedimiento de deslinde, la sentencia de instancia expone que "debemos señalar en primer lugar que es aplicable la regulación contenida en la Ley 30/1992 , en su redacción posterior a la Ley 4/1999, ex disposición transitoria segunda en relación con la disposición final única 2, y ello teniendo en cuenta que el procedimiento se inició en el año 2000 mientras que la Ley 4/99 entró en vigor el 14 de Abril de ese mismo año.

   El Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 6 de Septiembre de 2005 , sin hacer distinción entre procedimientos anteriores ó posteriores a la Ley 4/99 , ha establecido que: "Como declaramos en nuestras Sentencias de 19 de mayo de 2004 y 2 de junio de 2004 , reiterando lo expresado en la anterior de fecha 31 de marzo de 2004 (recurso de casación 5371 de 2001 ), ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la repetida Ley 30/92 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado".

   La sentencia de fecha 22 de Julio de 2005 (volviendo a citar la importante sentencia de 31 de Marzo de 2004 ) insiste en el carácter especial del procedimiento de deslinde y concluye, del mismo modo con la inaplicación de la caducidad a estos procedimientos cuando dice que: "Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio , tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley ; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física -en que el deslinde se concreta- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

   Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA , que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA , y aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados "en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento".

   Es necesario señalar, pues, que el mismo criterio expuesto en las sentencias a las que nos acabamos de referir deberá aplicarse al caso presente por aplicación del actual articulo 44.2 de la Ley 30/92 que establece la caducidad de los procedimientos "de intervención ó susceptibles de producir efectos desfavorables ó de gravamen" y ello pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo a la que nos acabamos de referir ha realizado una exposición suficientemente extensa sobre la naturaleza de los procedimientos administrativos de deslinde considerando que no pueden ser entendidos como simples procedimientos limitativos ó restrictivos de derechos.

   El argumento de la naturaleza peculiar del procedimiento de deslinde es el que utiliza el Abogado del Estado para justificar la inaplicación de la caducidad a los procedimientos de deslinde.

   Por lo demás es cierto que con arreglo a lo establecido actualmente en el art. 12.1 de la Ley de Costas (redactado según lo que señala el articulo 120 de la Ley 53/2002 ) "el plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de 24 meses". Ahora bien, al no establecerse un régimen transitorio para la aplicación de esta norma, debe aplicarse, por analogía el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 según la que no será de aplicación dicha norma a los procedimientos administrativos ya iniciados a la entrada en vigor de la Ley, y, por lo tanto, la regla no sería de aplicación. (Este es el mismo criterio que se mantuvo en la sentencia dictada en el recurso 731/2001 de esta misma Sala ). Por lo tanto, el computo de 24 meses para la tramitación de los expedientes de deslinde solo sería aplicable a aquellos procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de Enero de 2003".

2. Y, por otra parte, "en cuanto a la no anotación en el Registro de la Propiedad consta en el expediente (folio 42) escrito de fecha 6 de septiembre de 2001 del Jefe de Demarcación de Costas dirigido al Registro de la Propiedad de Chiclana solicitando que se extienda anotación preventiva acreditativa de la existencia del deslinde en tramitación en las fincas relacionadas, entre las que se recoge la núm. NUM000 , denominada " DIRECCION000 ", de la que aparecen como titulares GONSA, S.A. y don Juan Manuel y don Gabriel , siendo estos dos últimos los que transmitieron su propiedad al hoy recurrente. Por tanto la Administración cumplimentó la exigencia contenida en el art. 12.4 de la Ley de Costas y en el art. 23 del Reglamento de poner en conocimiento del Registro de la Propiedad los títulos inscritos sobre terrenos que pudieran resultar incluidos en el dominio público, "a fin de que por éste se practique anotación preventiva de esa circunstancia.". Si por parte del Registro de la Propiedad no se cumplimentó la anotación preventiva no se puede hacer derivar de ese hecho efectos invalidantes del procedimiento administrativo pues no es responsabilidad de la Administración practicar la anotación".

   TERCERO .- Contra esta Sentencia ha interpuesto D. Raimundo recurso de casación en el que esgrime dos motivos de impugnación, articulándolos ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ):

   En el Motivo Primero se denuncia la infracción de lo prevenido en los artículos 44 y 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA (LMRJPA ), así como en relación con la Disposición Transitoria 1ª de esta última ley .

   La sentencia de instancia parte del dato de que el procedimiento de deslinde aprobado por la Orden Ministerial impugnada se inició en el año 2.000 (en concreto el 27 de julio de 2.000), bajo la vigencia de la LMRJPA, por lo que, a la vista de las modificaciones introducidas por los preceptos que se dicen vulnerados, el procedimiento administrativo de deslinde tramitado había caducado por ser un procedimiento incoado de oficio, sujeto a un plazo de tres meses ---o a lo máximo seis--- y ello hasta el momento de la entrada en vigor de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre , que establecería un plazo de 24 meses.

   En el Motivo Segundo , también al amparo del artículo 88.1. d) de la LRJCA , se denuncia la infracción del artículo 63 de la citada LRJPA , en relación con el artículo 23 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .

   En síntesis, se alega indefensión como consecuencia de no haber conocido el expediente, por ausencia de anotación preventiva, pues de conocer la situación no hubiese comprado la finca por un precio tan alto.

   CUARTO .- El primero de los motivos ha de ser acogido, de conformidad con la doctrina establecida por la Sala a partir de la STS 26 de mayo de 2010 , la cual reiteramos, de conformidad con los principios de igualdad y seguridad jurídica:

   "Hasta ahora esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado acerca de la aplicación de los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/19992 , llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero , a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999 , y antes de la vigencia, el 1 de enero de 2003, de la Ley 53/2002 , que fijó un plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre.

   Pues bien, en armonía con el indicado criterio que hemos establecido para los deslindes de vías pecuarias y para la recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, debido a que, a partir de la vigencia de la Ley 4/1999 , al regular los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio ya no se refiere a la ciudadanía en general sino que se limita a sancionar con la caducidad los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como sucede con el que examinamos, tenemos que entender que, de no dictarse resolución expresa en el plazo establecido en el artículos 42 de la Ley 30/1992 , en la nueva redacción dada por Ley 4/1999 , el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre debe declararse caducado con el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas (artículos 132.1 de la Constitución, 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ).

   (...) La cuestión, una vez establecida la doctrina de la posible caducidad de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que lo fue, como hemos dicho, el día 14 de abril de 1999 , es la determinación del plazo para resolver dichos procedimientos antes de haber entrado en vigor la citada Ley 53/2002, que, como también hemos indicado, fue el 1 de enero de 2003 , pues, los procedimientos de deslinde iniciados a partir de esta fecha, cuentan con el plazo ya indicado de veinticuatro meses.

   Ni la Ley de Costas 22/1988 ni su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , habían fijado un plazo general para resolver los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre, lo que impuso a la jurisprudencia una tarea de interpretación, que dio como resultado la doctrina a que se ha atenido la Sala de instancia para resolver, si bien acabamos de explicar las razones por las que no es de aplicación a los procedimientos de deslinde incoados a partir del día 14 de abril de 1999, en que entró en vigor la Ley 4/1999 .

   De esta ausencia de fijación de un plazo podríamos deducir, como hicimos en nuestra citada sentencia de 25 de mayo de 2009 respecto del procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, que ese plazo es el de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , según redacción dada por Ley 4/1999 , debido a que las normas reguladoras del procedimiento de deslinde marítimo-terrestre no fijan un plazo máximo.

   No obstante, si analizamos el procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre desarrollado minuciosamente en el mencionado Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989 , comprobamos que contiene una serie de trámites obligados desde su incoación para los que se señalan unos plazos que, sumados, superan el de tres meses, de manera que hemos de entender que las normas reguladoras del procedimiento (artículos 20 a 27 del Reglamento en ejecución de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Costas ) fijan un plazo superior a tres meses para dictar resolución expresa.

   Ahora bien, al estar este plazo establecido por una norma reglamentaria es aplicable lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo 42 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por Ley 4/1999 , según el cual el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor (como ahora sucede con la redacción dada al artículo 12.1 de la Ley de Costas por Ley 53/2002 ) o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

   Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002 ocurrida el 1 de enero de 2003 , no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.

   Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero , en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento»".

   Pues bien, este criterio, que hemos reiterado en la STS de 1 de diciembre de 2010 , es el que tenemos que aplicar también al supuesto de autos.

   QUINTO .- Tanto las partes litigantes como la Sala de instancia son coincidentes en el hecho de que el procedimiento de deslinde enjuiciado se inició, como hemos expresado el 27 de julio de 2.000, es decir después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, mientras que la Orden ministerial aprobatoria del mismo se dictó el 27 de mayo de 2004 , de manera que nos encontramos ante un procedimiento que había caducado por haber sobrepasado con creces el plazo de seis meses señalado por el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 en la redacción dada por Ley 4/1999 , razón por la que, además de declarar que ha lugar al recurso de casación por ser estimable el primero de los motivos alegados, procede, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción, la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto y de la pretensión formulada con carácter principal por la demandante en la instancia.

   Por ello no resulta necesario el examen del segundo de los motivos planteados por el recurrente.

   SEXTO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, y los que resultan de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Raimundo contra la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó en fecha 9 de febrero de 2007, por la que fue desestimado el Recurso Contencioso-administrativo 512/2004 formulado por el propio recurrente contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 27 de mayo de 2004, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 5.102 metros de longitud del tramo de costa de la Bahía de Cádiz que comprende las marismas y caños comprendidos entre la margen izquierda del río Iro, el caño de Sancti-Petri y el caño de la Isleta, en el término municipal de Chiclana de la Frontera (Cádiz).

2. - Que debemos anular, y anulamos y casamos la citada Sentencia.

3. - Que debemos estimar y estimamos el Recurso Contencioso-administrativo 512/2004 formulado por D. Raimundo contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 27 de mayo de 2004, de precedente cita, la cual, en consecuencia, anulamos, por caducidad del procedimiento en el que fue dictada.

4. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.