STS, 14 de Marzo de 2011
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2011:1531 |
| Número de Recurso | 2308/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Marzo de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 2308/2008, interpuesto por doña Celia , representada por la procuradora doña Inmaculada Nieto Bolaños, contra la sentencia nº 103, dictada el 31 de marzo de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife, recaída en el recurso nº 9/2007 , sobre impugnación del acuerdo de 17 de octubre de 2006, del Pleno del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, aprobando definitivamente la Relación de Puestos de Trabajo del personal al servicio de dicho Ayuntamiento.
Se ha personado, como recurrido, el Ayuntamiento de La Laguna, representado por la procuradora doña María Luisa Sánchez Quero.
En el recurso nº 9/2007, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife, por el que se impugnó el acuerdo de 17 de octubre de 2006 del Pleno del Ayuntamiento de La Laguna, que aprobó la Relación de Puestos de Trabajo de dicho Ayuntamiento, el 31 de marzo de 2008 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Desestimar el recurso interpuesto por no ser contrario a derecho el acto impugnado, sin expresa imposición de costas".
Contra dicha Sentencia anunció recurso de casación doña Celia , que la Sala de Santa Cruz de Tenerife tuvo por preparado por providencia de 28 de abril de 2008, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 11 de junio de 2008, la procuradora doña Raquel Nieto Bolaños, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala que
"(...) resuelva estimar el mismo, casando y anulando la Sentencia recurrida, y declarando, conforme a las peticiones de la demanda de esta parte, la existencia contraria a Derecho de remoción de mi representada del puesto " NUM000 : Jefe de Sección de Contratación de Obras" de la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de La Laguna, considerando así que la modificación realizada por la Demandada en esa relación de puestos de trabajo, en lo que afecta al expresado puesto ocupado por mi representada mediante concurso de méritos, no se ajusta a Derecho, anulando el acto impugnado".
Por Otrosí Digo, interesó la celebración de vista.
Presentadas alegaciones por las partes sobre la posible causa de inadmisión puesta de manifiesto por providencia de 15 de septiembre de 2008, por auto de 6 de noviembre de ese año la Sala acordó:
"Se inadmite a trámite el primer motivo de casación fundando en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dª Celia contra la Sentencia de 31 de marzo de 2008, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias , admitiéndose los restantes motivos. Remítanse las presentes actuaciones a la Sección Séptima, con arreglo a las normas de reparto de asuntos".
Recibidas, por providencia de 14 de enero de 2009 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña María Luisa Sánchez Quero, en representación del Ayuntamiento de La Laguna, se opuso al recurso por escrito presentado el 23 de febrero de 2009 en el que pidió
"(...) sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia dictada en la instancia, imponiendo las costas a la parte recurrente".
Mediante providencia de 12 de enero de 2011 se señaló para la votación y fallo el día 9 de marzo de este año, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
Doña Celia , funcionaria del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, obtuvo por concurso de méritos resuelto por Decreto de la Alcaldía 2169/2006, de 19 de junio, el puesto de trabajo nº NUM000 , Jefe de Sección de Contratación, en el Servicio de Contratación, Área de Presidencia y Planificación. Poco después de su toma de posesión el 1 de julio de 2006, el día 20 siguiente, se puso en marcha el procedimiento de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la corporación culminado por acuerdo del Pleno de 27 de octubre de 2006, como consecuencia del cual el puesto de trabajo de la Sra. Celia resultó modificado. No sólo pasó a tener un número diferente, ahora NUM001 , y una nueva denominación, Jefe de Sección de Otros Contratos, sino que también varió su contenido pues se creó el de Jefe de Sección de Contratación de Obras, con las mismas características que el de la recurrente, y se le atribuyó, entre otros cometidos, la tramitación de los contratos de obra y la sustitución en primer término del Jefe del Servicio. Esa segunda jefatura, con el número NUM000 , se asignó --según afirma la recurrente y no ha negado el Ayuntamiento-- sin realizar concurso al efecto a otra funcionaria, quien en el concurso de méritos en el que la Sra. Celia obtuvo el puesto luego modificado quedó por detrás de ella en puntuación.
La demanda mantuvo que el cambio operado en la Relación de Puestos de Trabajo se había traducido para la Sra. Celia en una remoción del suyo sin observar el procedimiento debido, pues había sido vaciado del contenido que le correspondía, mientras que otra funcionaria, sin seguir ningún procedimiento de provisión, había pasado a desempeñar el que inicialmente se le asignó, el NUM000 . En esta actuación, veía, además, la recurrente desviación de poder.
La sentencia ahora impugnada descarta la existencia de desviación de poder porque no sólo no apreció en los elementos aportados por la actora ni siquiera indicios de que se hubiera producido sino, también, por entender que del expediente resultaban las razones de la modificación controvertida. En efecto, repara en que se explica la reestructuración del Área de Presidencia y Planificación por el notable incremento de los expedientes de contratación, presupuesto de hecho, dice la sentencia, no contradicho por la recurrente.
En cuanto a la alegada remoción, afirma que no se ha producido pues, aparte el distinto número, el puesto de Jefe de Sección de Otros Contratos tiene el mismo nivel (26) y el mismo complemento específico (67) y forma de provisión (concurso de méritos) que el inicialmente obtenido por la Sra. Celia . Por eso, concluye que la sola escisión funcional del contenido, incardinada en las potestades de organización del Ayuntamiento, no hace anulable la Relación de Puestos de Trabajo.
De los dos motivos de casación que contiene el escrito de interposición, la Sección Primera de esta Sala, por auto de 6 de noviembre de 2008 solamente ha admitido el segundo, que se acoge al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y al que limitaremos nuestro examen.
En él se dice que la sentencia infringe los artículos 20 y 15 de Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública. Tal resultado se ha producido al parecer de la Sra. Celia porque ha confirmado la legalidad de una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo que deja sin efecto un concurso de méritos previo y valida su revocación del puesto que obtuvo en él. Ese cambio de las funciones esenciales --en atención a las cuales concursó y lo obtuvo-- supone, prosigue, una remoción de facto y contradice las determinaciones de la Ley 30/1984 sobre la finalidad y contenido de las Relaciones de Puestos de Trabajo, que no están previstas para encubrir remociones como la que se ha producido.
Además, nos dice la recurrente, la actuación municipal que combate se ha llevado a cabo en desviación de poder ya que "mediante una reasignación de funciones sin justificación alguna suficiente en la memoria de esa propia RPT, en definitiva lo que ha pretendido --y la Sentencia recurrida ha admitido-- es modificar el resultado de un concurso de méritos, asignando después de su celebración determinadas funciones y tareas a una funcionaria concreta en perjuicio de otra con más méritos acreditados". En este punto, se refiere a las exigencias impuestas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre la motivación, congruencia, sometimiento al ordenamiento jurídico y a los fines de interés general exigidos a los actos administrativos. En fin, recuerda la interdicción de la desviación de poder.
El Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, en su escrito de oposición, observa que la argumentación de la recurrente viene a ser prácticamente una reiteración de la demanda y afirma que carece de todo fundamento para desvirtuar la plena legalidad de la sentencia.
En particular, dice que lo único que se hizo fue crear una segunda jefatura de sección dentro del mismo servicio y redistribuir entre la nueva y la existente las funciones originariamente atribuidas a ésta, todo ello dentro del ejercicio de la potestad organizativa de la Administración municipal [artículos 4.1 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local] plasmada a través de una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo. Añade que el planteamiento de la Sra. Celia descansa sobre la pretensión de equiparar el principio de inamovilidad de los destinos obtenidos por concurso y el de invariabilidad de los puestos obtenidos por concurso, entendiendo que por el hecho de haber accedido a un determinado puesto por ese procedimiento no se pueden crear otros equivalentes dentro de un mismo servicio o realizar una redistribución entre ellos de las funciones asignadas al inicial, pretensión, subraya que carece de apoyo normativo. Dice, también, que la Administración puede crear, modificar y suprimir puestos de trabajo con independencia de que estén vacantes u ocupados y ve en el artículo 50 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado --que permite la remoción de puestos obtenidos por concurso mediante una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo-- la afirmación de la prevalencia de la potestad organizativa sobre el derecho a ocupar un puesto determinado, sin perjuicio de que el funcionario afectado pueda ser adscrito a otro correspondiente a su cuerpo o escala no inferior en más de dos niveles a su grado personal.
Por último, señala que no ha habido remoción en este caso. La recurrente, explica, parte de una premisa inexacta: no la ha habido, ni explícita ni implícita. Al contrario, continúa desempeñando el puesto que obtuvo por concurso, que "sigue siendo el mismo, tanto en su estructura organizativa (jefatura de sección), como en sus retribuciones (nivel 26 complemento 67), como por las funciones, aun cuando una parte de dichas funciones hayan pasado a integrar el cometido funcional de la otra jefatura de sección creada ex novo por las ya aludidas necesidades del servicio de contratación".
No cabe duda de la potestad organizativa que asiste al Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna ni de que en su ejercicio mediante el instrumento de ordenación del personal en que consiste la Relación de Puestos de Trabajo puede modificar o suprimir los existentes, del mismo modo que puede crearlos. Ahora bien, tampoco es dudoso que, cuando haga uso de las facultades que a tal efecto dispone, ha de seguir el procedimiento legalmente establecido y respetar los derechos que asisten a los funcionarios que se vean afectados, sin pretender objetivos diferentes a los contemplados por las normas que se las han concedido. En este caso, es evidente que se ha servido de dicha potestad, sin embargo, la Sra. Celia sostiene que lo ha hecho para fines distintos de la más adecuada ordenación del personal y en lesión de los derechos que le asisten. Por eso, reprocha a la sentencia que haya confirmado una actuación ilegal, residiendo en este punto la crítica que ha de exigirse a un recurso de casación, que así deja de ser la mera reiteración de la demanda que ve el Ayuntamiento recurrido.
Para resolver las cuestiones planteadas, es menester, ante todo, tener presente en qué ha consistido el cambio experimentado por el puesto de trabajo de la actora según resulta del expediente y de las actuaciones. Pues bien, sucede que dicha modificación ha afectado a aspectos formales y sustanciales del mismo. Así, no sólo son distintos su número y denominación -- ahora Jefe de Sección de Otros Contratos-- sino que también varía su contenido pues no forma ya parte del mismo cuanto se refiere a los contratos de obra, expresamente asignados a la otra jefatura de sección, ni la sustitución en primer término del Jefe del Servicio en los supuestos en que sea preciso. Tras la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo impugnada corresponderá a la nueva jefatura de sección. Se trata, por tanto, de cambios que tienen un aspecto cualitativo: la efectiva postergación del puesto de la Sra. Celia al recién creado, pues no de otro modo pueden interpretarse esas modificaciones, vista la distinta entidad de los asuntos encomendados ahora a cada uno y la posición respectiva en relación con la sustitución del jefe del servicio.
Del expediente no resulta, por otra parte, ninguna explicación de esa alteración. Solamente dice que el volumen alcanzado por los expedientes de contratación de obras, cuya tramitación califica de compleja por sí misma, así como su especialidad aconsejan diferenciarlos dentro del Servicio para una mayor eficacia en su gestión. Es muy razonable esta motivación considerada en abstracto, sin embargo, al proyectarla sobre la realidad de lo operado es absolutamente insuficiente porque no aclara por qué esa parte más importante --por su volumen y especialidad-- de los expedientes de contratación, es decir, la relativa a los contratos de obra, se segrega del puesto existente para pasar a otro nuevo, al que, además, se le da mayor relevancia a efectos de sustitución del jefe de servicio, cuando todo ello supone que la funcionaria que obtuvo por concurso de méritos el único inicialmente encargado de la tramitación de todos los contratos queda en esa posición secundaria. La ausencia de toda explicación sobre este extremo decisivo conduce a la conclusión de que el Ayuntamiento ha hecho un uso incorrecto de su potestad organizativa en perjuicio de los derechos que tiene la recurrente respecto de su cargo funcionarial, en último extremo amparados por el artículo 23.2 de la Constitución.
A lo anterior se han de añadir que el Ayuntamiento no remitió el expediente tramitado para la adjudicación de los puestos modificados nº NUM000 Jefe de Sección de Contratación de Obras, nº NUM002 Técnico de Administración General y NUM001 Jefe de Sección de Otros Contratos o la certificación negativa de su convocatoria, tal como se le solicitó en la instancia. Y, también se ha de tener en cuenta su silencio sobre las alegaciones de la Sra. Celia al respecto y sobre la asignación de la nueva jefatura de sección sin más trámites que la adscripción a la misma de quien la desempeña. Estos hechos, a los que puede sumarse la estrecha proximidad existente entre la resolución del concurso de méritos en que la recurrente obtuvo el puesto de Jefe de la Sección de Contratación y la iniciación de la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo impugnada, llevan a considerar que, en efecto, la actuación municipal no sólo ha alterado sustancialmente el contenido del puesto de trabajo de la recurrente sin una justificación suficiente, sino que, además, ha aplicado las potestades de que dispone, en particular de las vinculadas a la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo, para fines distintos de la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios (artículo 15.1 de la Ley 30/1984 ).
Dicho de otro modo, mediante una alteración sustancial del contenido del puesto de la recurrente por razones que no se ha justificado que vengan exigidas por el interés público, se han obviado los resultados del concurso de méritos realizado poco antes de esta modificación. Desde esta última perspectiva no parece fuera de lugar hablar también de desviación de poder.
Cuanto se acaba de decir nos obliga a estimar el motivo de casación y a anular la sentencia. Asimismo, el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción nos exige resolver el recurso contencioso-administrativo en los términos en que apareciera planteado el debate. Y esos términos llevan directamente a su estimación y a declarar que no se ajusta a Derecho la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna en lo que afecta al que desempeñaba en virtud de concurso de méritos la Sra. Celia .
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº 2308/2008, interpuesto por doña Celia contra la sentencia nº 103, dictada el 31 de marzo de 2008, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife , que anulamos.
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Que estimamos el recurso 9/2007 y anulamos la modificación realizada en la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna por el acuerdo del pleno municipal de 17 de octubre de 2006 en lo que afecta al puesto de trabajo que obtuvo por concurso de méritos.
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Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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