STS, 29 de Mayo de 2014
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| ECLI | ES:TS:2014:2351 |
| Número de Recurso | 210/2011 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de dos mil catorce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 210/2011, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Aranjuez, representado por el Procurador Don Ludovico Moreno Martín, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de julio de 2010 , dictada en el recurso ordinario número 391/2007.
Ha sido parte recurrida Doña Florencia , representada por el Procurador Don Aníbal Bordallo Huidobro.
La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Madrid dictó sentencia el 22 de julio de 2010 en el recurso número 391/2007 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 391/2007 seguido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por DOÑA Florencia , asistida del Letrado Sr. Fernández de Velasco Casarrubios, contra Decreto del Alcalde Presidente del Ayuntamiento del Real Sitio y Villa de Aranjuez, de 12 de Enero de 2006, por el que se aprueba la estructura organizativa de la Administración de dicho Ayuntamiento, resolución que se anula por ser contraria a derecho. No procede hacer declaración especial sobre costas.
El Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia recurrida precisa el recurrente: «la Presidenta de Agrupación Ciudadana Independiente para Aranjuez, ACIPA, y Concejal de dicho Ayuntamiento» ; y la resolución recurrida: «Decreto de Alcaldía de 12 de Enero de 2006 del Ayuntamiento de Aranjuez, que aprueba la estructura organizativa del mismo y en concreto, acordando que hasta tanto no se proceda a la adecuación de la relación de Puestos de Trabajo a la estructura organizativa aprobada y a la provisión de los puestos de jefatura de cada una de las áreas que se contemplan en la misma, los empleados municipales que se citan desempeñaran de forma provisional las atribuciones que se indican percibiendo durante el mes de Enero de 2006 las productividades señaladas. En el plazo de tres meses a partir de la fecha del presente, los empleados municipales a quienes se les ha atribuido la jefatura y coordinación de las distintas áreas y servicios, presentarán a la Alcaldía, propuesta de la estructura organizativa de las funciones, actividades, contenido de los puestos de trabajo y unidades que integran cada área y servicio».
El Fundamento de Derecho Segundo indica sintéticamente los motivos de impugnación alegados por la recurrente.
El Fundamento de Derecho Tercero describe sintéticamente la tesis de oposición de la Administración demandada.
El Fundamento de Derecho Cuarto describe el itinerario seguido en la vía administrativa de impugnación para rechazar la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, cuestión ésta no reproducida en casación, y por tanto ajena a ésta.
El Fundamento de Derecho Quinto analiza la legitimación de la recurrente, negada por la Administración, justificando el reconocimiento de su legitimación, cuestión ésta que tampoco se plantea en el recurso de casación.
El Fundamento de derecho Sexto expresa la ratio decidendi conducente a la estimación del recurso, siendo su contenido literal del siguiente tenor:
SEXTO.- Mas sea todo lo anterior, la Sala ha dictado sentencia de fecha de 22 de Octubre de dos mil nueve en el recurso número 811/2006 promovido por CSIT UNION PROFESIONAL, contra Decreto del Alcalde Presidente del Ayuntamiento del Real Sitio y Villa de Aranjuez, de 12 de Enero de 2006, por el que se aprueba la estructura organizativa de la Administración de dicho Ayuntamiento, la cual estimo el mismo declarando la nulidad del decreto y estimando que... " Procede entonces estimar el recurso, anulando el decreto recurrido al haberse omitido un trámite esencial en el proceso de elaboración, el cual habrá de verificarse garantizando el derecho a la negociación colectiva en los términos expuestos". Por ello, a tal pronunciamiento y fallo de esta misma Sección debe estar ahora la Sala, y sin necesidad de entrar a valorar otras de las cuestiones propuestas por la actora, debe estimarse el presente recurso.
Contra la citada sentencia se anunció recurso de casación por el Ayuntamiento de Aranjuez, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 1 de diciembre de 2010, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, por el Ayuntamiento recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que «que tenga por presentado este escrito y por formalizada la PREPARACIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN frente a la Sentencia de fecha 22 de julio de 2010, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en los autos de Recurso Contencioso-administrativo nº 391/2007, emplazando a las partes para que comparezcan ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con remisión de los autos.».
Comparecido el recurrido, por Auto de 30 de junio de 2011, la Sala acordó la admisión del presente recurso. Por diligencia de 29 de septiembre de 201, se concedió un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 23 de noviembre de 2011, y en el que se suplicaba a la Sala que «teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo y tenga por formulada OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Aranjuez y, en su día, dicte Sentencia desestimado el referido recurso, con expresa imposición de las cotas ocasionadas a dicha parte».
Por Providencia de 5 de marzo de 2014 se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 14 de mayo de 2014.
El 13 de mayo de 2014 el Procurador Don Ludovico Moreno Martín-Rico presentó escrito en el que comunicaba la revocación del poder de representación que le había otorgado el recurrente. Requerido éste, se ha personado el Letrado del Ayuntamiento de Aranjuez en nombre y representación del mismo.
En la audiencia señalada tuvo lugar la votación y fallo del recurso, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala
El Ayuntamiento de Aranjuez interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia de 22 de Julio de 2010 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso nº 391/2007 , que, como ya ha quedado dicho en el Antecedente Primero de esta nuestra Sentencia, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto «contra el Decreto del Alcalde Presidente del Ayuntamiento del Real Sitio y Villa de Aranjuez, de 12 de enero de 2006, por el que se aprueba la estructura organizativa de la Administración de dicho Ayuntamiento, resolución que se anula por ser contraria a derecho» .
El recurso se funda en tres motivos, cuyos respectivos enunciados son los siguientes:
PRIMERO.- ART. 88.1 d): INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO APLICABLES PARA RESOLVER LAS CUESTIONES OBJETO DE DEBATE: INFRACCIÓN DE LOS ARTÍCULOS 32 , 33 Y 34 DE LA LEY 9/1987, DE 12 DE JUNIO
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.../...
SEGUNDO.- ART. 88.1 d): INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO APLICABLES PARA RESOLVER LAS CUESTIONES OBJETO DE DEBATE: INFRACCIÓN DEL ART. 21.1.a ) Y ART. 4.1.a) DE LA LEY 7/1985, DE BASES DEL RÉGIMEN LOCAL
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.../...
TERCERO.- ART. 88.1.d): INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO APLICABLES PARA RESOLVER LAS CUESTIONES OBJETO DE DEBATE: INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 72 DE LA LEY 30/92, DE 26 DE NOVIEMBRE
.
La demandante en el proceso, recurrida en la casación se opone al recurso.
Antes de entrar a analizar y decidir los motivos del recurso, por exigencia de unidad de doctrina y de coherencia jurisprudencial y de igualdad en la aplicación de la Ley, es preciso destacar la circunstancia de que la Sentencia recurrida toma como base para la estimación del recurso la Sentencia de 22 de octubre de 2009 , dictada en recurso en el que el acto recurrido es el mismo que el que lo es en el actual proceso, Sentencia que fué objeto de recurso de casación interpuesto por el mismo Ayuntamiento de Aranjuez en el recurso de casación 4637/2010 , en el que se dictó sentencia desestimatoria el 7 de noviembre de 2011 , y en dicho recurso se adujeron los mismos tres motivos en que se funda el recurso actual, además de otro aquí no reiterado, por lo que ante identidad de fundamentación del precedente recurso y del actual es lógico que reiteremos lo que en la precedente sentencia dijimos.
El Fundamento de Derecho Segundo de dicha sentencia sintetiza los motivos coincidentes del recurso anterior con los del actual recurso (segundo, tercero y cuarto de aquel y primero, segundo y tercero en éste) en los siguientes términos que también aquí exponemos como síntesis del desarrollo argumental de dichos motivos:
El [primer] motivo aduce la infracción de los artículos 32 , 33 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , reguladora de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Argumenta que, conforme a lo dispuesto en los mismos, la organización de la función pública a través de los diferentes instrumentos de gestión de personal (plantillas orgánicas, relaciones de puestos de trabajo, catálogos de puestos de trabajo, oferta de empleo público) está sujeta a la negociación o consulta con las organizaciones sindicales, si bien la configuración de la estructura orgánica interna de la Administración local no se encuentra sometida a dicha sujeción. Considera que la Sala de instancia no debió aplicar la doctrina jurisprudencial relativa al deber de negociación en relación con los procesos de elaboración de las relaciones de puestos de trabajo puesto que la propia Sala, en el Fundamento de Derecho quinto, le negó expresamente dicha consideración al Decreto recurrido, llegando a la conclusión desacertada de que el Decreto impugnado debió ser negociado por afectar a las condiciones de trabajo del personal al servicio de la Corporación local, configurándolo como un instrumento de gestión de personal análogo a una relación de puestos de trabajo.
A continuación, postula que, conforme a la definición contenida en el artículo 15.1 de la Ley 30/1984 , el contenido del Decreto no es el propio de una relación de puestos de trabajo, considerando así que se ha procedido por la Sala de instancia a la aplicación analógica de dicho precepto sin que exista la identidad de razón exigida por el artículo 4 del Código Civil y reitera que el Decreto únicamente constituía un organigrama o estructura administrativa básica que pudiera servir para la posterior elaboración de una auténtica relación de puestos de trabajo, no regulando puestos de trabajo, ni acordando su clasificación o provisión ya que lo único que contemplaba era la atribución, de forma provisional, del desempeño de una serie de atribuciones.
Por último, con cita de la sentencia de esta Sala de 19 de octubre de 1999 , sostiene que la sentencia recurrida infringe el artículo 34 de la citada Ley 9/1987 por cuanto declara la nulidad íntegra del Decreto municipal a pesar de que la exigencia de negociación colectiva derivada de la creación de unos nuevos puestos de trabajo, tal y como sostiene la sentencia recurrida, en ningún caso sería predicable de la parte de aquél que regula el modo en que se estructuran las distintas Áreas Funcionales, por revestir naturaleza estrictamente organizativa e interna.
El [segundo] motivo denuncia la infracción de los artículos 21.1.a ) y 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, por cuanto la sentencia recurrida desconoce que el Decreto municipal es manifestación del principio de jerarquía y de la potestad de dirección con que cuenta el Alcalde-Presidente por expresa atribución de dicha legislación básica.
En último lugar, se denuncia la infracción del artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que contempla la posibilidad de adoptar las medidas de carácter provisional dirigidas a garantizar, en el seno de un procedimiento administrativo, la eficacia de la eventual resolución que se dicte. Se expone que el Decreto anulado, al establecer el organigrama básico de la estructura de la administración municipal, contemplando un plazo para la implementación de la estructura de segundo nivel, pretendía, en última instancia, garantizar la eficacia de la relación de puestos de trabajo que necesariamente habría de ser aprobada en un momento posterior.
Los referidos motivos tienen su enjuiciamiento en el Fundamento Tercero, que aquí reproducimos, haciéndolo propio, sin más alteración que la de la numeración de los motivos. Decíamos allí, y reiteramos aquí, lo siguiente:
Pasando al análisis del [primero] de los motivos de casación articulados, es preciso determinar, con carácter previo, cuál es la naturaleza de la disposición de carácter general que se impugnó en la instancia, debiendo dilucidarse si es autoorganizativa en su totalidad, tal y como sostiene la Corporación recurrente, o si por el contrario y en la línea de la sentencia recurrida, del análisis de su contenido se ha de concluir necesariamente apreciando que el Decreto impugnado conformaba una auténtica regulación municipal de determinados puestos de trabajo y del nombramiento para su desempeño de personal funcionario, por cuanto de ello dependerá la apreciación de la invocada infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987 .
Se ha de adelantar que esta Sala comparte la conclusión que alcanzó la sentencia recurrida cuando negó que la naturaleza del tal Decreto sea la de un simple acto de autoorganización administrativa excluida de toda obligación de negociación o consulta. Ello sería así si la disposición recurrida se circunscribiera a regular la organización y estructura del municipio, creando o modificando cuantas áreas, servicios, unidades administrativas y jefaturas de los mismos estimara oportuno, pero lo cierto es que ello no es lo que se desprende de su contenido. A pesar de los esfuerzos de la Corporación recurrente para justificar que el mismo únicamente atribuye tareas, de forma provisional, a determinados funcionarios, sin regulación de puestos de trabajo - lo cual, por otro lado, también implicaría una modificación del contenido funcional de los puestos de trabajo que vendrían desempeñando hasta entonces esos funcionarios- lo cierto es que, si se pone en relación el apartado segundo del Decreto con el anexo referido a "Estructura Organizativa", se ha de concluir que las supuestas atribuciones encomendadas a los mismos no son tales por cuanto no existe descripción o especificación alguna de cuáles habrían de ser esas funciones o cometidos adicionales a desarrollar por el personal municipal que figuraba en dicho apartado. En realidad, atendida su literalidad, lo que se deduce del mismo es que lo que se está asignando provisionalmente a unas personas determinadas son auténticos puestos de trabajo (Interventor, Secretario General y determinadas Jefaturas de Servicios), coincidentes con los regulados en el Anexo que introduce la nueva estructura organizativa del Ayuntamiento, con fijación, en cada caso, del correspondiente complemento de productividad y sin que, por otro lado, en esa vinculación entre dichos funcionarios y los referidos puestos se haya seguido ningún procedimiento de provisión legalmente previsto.
En consecuencia, el motivo debe ser desestimado por cuanto, más allá de su denominación o apariencia formal, el Decreto recurrido presentaba un contenido que debió ser objeto de negociación con las organizaciones sindicales, tal y como declaró la sentencia recurrida y sin que, por otro lado, las concretas infracciones de los artículos 32 , 33 y 34 de la Ley 9/1987 invocadas en el mismo puedan servir para fundamentar la crítica que la Administración recurrente dirige al alcance o extensión del fallo anulatorio contenido en la sentencia recurrida, careciendo así el recurso manifiestamente de fundamento en lo que a esta última pretensión se refiere.
Tampoco puede tener favorable acogida el [SEGUNDO] motivo, que denunciaba la infracción de los artículos 21.1.a ) y 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, por cuanto es claro que los municipios y los Alcaldes, en el ejercicio de la potestad de autoorganización y de dirección del gobierno y la Administración municipal que se les reconoce, deben sujetarse y respetar la legislación vigente.
Por último, también debe ser rechazado el [TERCER] motivo en el que se invocaba la infracción del artículo 72 de la Ley 30/1992 puesto que, además, de suponer el planteamiento de una cuestión nueva no suscitada por la Administración recurrente en la instancia, no siendo posible, conforme a reiterada jurisprudencia, suscitar en casación cuestiones nuevas ya que, enjuiciándose ahora la sentencia dictada en la instancia, no cabe reprocharle no haber tenido en cuenta extremos que no se plantearon ante la Sala que debía dictarla, lo cierto es que el contenido del apartado segundo, en ningún caso, puede revestir la condición de medida provisional de las contempladas en el artículo 72 de la citada Ley sino que, por el contrario, es parte de la regulación dispositiva contenida en la propia disposición administrativa impugnada.
La desestimación del presente recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que se concede en dicho precepto se limita el alcance de los honorarios máximos de la parte recurrida a la suma máxima de 2.000 euros.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación número 210/2011, interpuesto por el Ayuntamiento de Aranjuez, representado inicialmente por el Procurador Don Ludovico Moreno Martín sustituido posteriormente en la representación por el Letrado del Ayuntamiento, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de julio de 2010 , dictada en el recurso ordinario número 391/2007, con expresa imposición de las costas del recurso de casación al recurrente en los términos establecidos en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico
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