STS, 29 de Marzo de 2011

En el recurso contencioso administrativo núm. 836/2002, seguido ante la Sección Primera de la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), se dictó sentencia con fecha 18 de mayo de 2009 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Pedro contra el Acuerdo de 27 de diciembre de 2.001 del Ayuntamiento de Loja (Granada), de aprobación definitiva del Presupuesto de la Corporación para el ejercicio 2.002; declarándose por la Sala la nulidad de aquél extremo del presupuesto que se refiere a la no reinversión en conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo el importe de las enajenaciones concretas que se prevén; con declaración también de la nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos; sin costas."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Loja, se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal del Ayuntamiento de Loja, demandado en la instancia, por escrito presentado el 21 de julio de 2009, formalizó recurso de casación, interesando, se "admita el recurso y dicte sentencia estimatoria del mismo, casando y anulando la sentencia recurrida".

Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala, el día 23 de julio de 2009, se dio traslado a la parte recurrente del escrito presentado por la parte recurrida, a fin de que en el plazo de diez días formulara alegaciones respecto de la inadmisión del recurso aducida por la parte recurrida en su escrito de personación; trámite que fue evacuado por la parte recurrente.

Por Auto de fecha diez de diciembre de dos mil nueve la Sección Primera de esta Sala acordó "declarar la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Loja (Granada), contra la Sentencia dictada el día 18 de mayo de 2009 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Granada en el recurso núm. 836/2002 ", con remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos donde se tienen por recibidas el veintitrés de febrero de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

La representación procesal de la parte recurrida formalizó escrito de oposición al recurso de casación con fecha 8 de abril de 2010, suplicando: "1º. Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. 2º. Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso. 3º. Y, en todo caso, imponga las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 17 de marzo de 2011, se señaló para votación y fallo el día 22 de marzo de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo refiriendo en sus Fundamentos de Derecho Primero a Séptimo lo siguiente:

" PRIMERO.- Constituye objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación por D. Luis Pedro , del Acuerdo de 27 de diciembre de 2.001 del Ayuntamiento de Loja (Granada), por el que se aprobó definitivamente el Presupuesto de la Corporación para el ejercicio 2.002.

En esencia, el recurrente se muestra disconforme con la previsión contenida en el referido documento de proveer a la financiación de una partida de 260.000.000 de ptas, para la realización de determinadas inversiones -Mejora del conjunto histórico, Adquisición de solares, Mejora de infraestructura viaria, Plan de obras y servicios 2.001-2002, Acondicionamiento y Construcción de Edificios Públicos, Caminos Rurales, Instalaciones deportivas, Centro de Servicios Sociales, Espacio Joven Centro Cultural, Museo Alcazaba, Tercer Pago Pósito y Adquisición de inmuebles-, mediante la enajenación de solares integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, que no se individualizan o concretan, ni siquiera constando su valoración en el inventario municipal, incluyéndose tan sólo la referencia genérica de que se trata de solares municipales en las urbanización de El Viso, Las Peñas, Manzanil II, Polígono del Aceite y otras: considera el recurrente que la prevista enajenación no se ajusta a la legalidad, al pretender destinar el producto de la misma a fines distintos a la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo.

De otro lado -se dice- en el Presupuesto se contemplan dos puestos de trabajo con cuya calificación se muestra disconforme el recurrente, a saber, el de "Vigilante de obras en Anejos", que viene definido como de funcionario y provisto como personal de confianza, cuando debería de proveerse mediante concurso, y el de "Vigilante de Obras", que aparece como puesto de libre designación, cuando debería cubrirse mediante idéntico sistema provisorio.

En su escrito de contestación a la demanda el Ayuntamiento recurrido afirmó, de un lado, que "...no resulta del Presupuesto impugnado que los ingresos obtenidos de la enajenación de los terrenos hayan de destinarse a fines distintos de los legalmente establecidos" -alegando, al tiempo, la nueva legalidad contenida en el art. 75.2 de la Ley 7/02, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía -; también mantuvo, de otro, la plena legalidad en la forma de provisión de los puestos de trabajo objeto de recurso.

Ante todo, y aunque en el escrito de conclusiones de la Corporación Local, y extemporáneamente, se ponga en duda la idea, no puede dudarse de la efectiva integración de los solares de que se trata -ubicados en diferentes urbanizaciones del término municipal- en el respectivo Patrimonio Municipal del Suelo, lo que se vino a dar por sentado en el propio escrito de contestación a la demanda y resulta enteramente compatible con la tesis abrumadoramente mayoritaria imperante de la inexigencia para su constitución de un acuerdo Corporativo expreso; máxime si se tiene en cuenta que tal clase de pertenencia constituye un patrimonio separado de constitución obligatoria por los Ayuntamientos que dispongan de planeamiento general, estando concebido con la finalidad de poner limites a la gestión patrimonial y financiera de los Ayuntamientos, en aras de asegurar unos objetivos de carácter fundamentalmente urbanístico; debiendo prevalecer la consecución de dichos fines frente al dato puramente formal de la necesidad de un acto de la propia Corporación a la que se imponen tales limites.

Ello sentado, en el escrito de contestación a la demanda, el organismo local defendió categóricamente la tesis de que "...en todos los casos el Presupuesto impugnado contempla inversiones cuya realización resulta compatible con las finalidades del Patrimonio Municipal del Suelo"; pues bien, en orden a la materia dispone el art. 276.2 del R.D. Legislativo 1/92 , Texto Refundido de la Ley del Suelo, que "...los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo constituye un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos... se destinarán a la conservación y ampliación del mismo", estableciéndose al respecto en el art. 280.1 del propio texto que "...los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación -tal como puede entenderse que ocurre en el caso, en el que las parcelas de que se trata han de tener adquirido el derecho a urbanizar, al formar parte de determinadas urbanizaciones del municipio- deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico", habiéndose venido a afirmar por esta Sala en orden a la cuestión - sentencia de 30 de septiembre de 2.002 - que lo realmente trascendente es "...el cumplimiento del requisito de que la cesión quede vinculada al cumplimiento de los fines propios del Patrimonio Municipal del Suelo", de manera que "... el adjudicatario de suelo integrante de ese patrimonio separado haya de destinarlo a las finalidades previstas por la ley para este tipo de bienes...".

A mayor precisión, con respecto del susodicho patrimonio separado, la sentencia de nuestro Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1.995 vino a enseñar que "...la ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (arts. 25 y 26 de la Ley 7/85 ), sino el especifico y concreto de prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones..., determinando que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al especifico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo"; explicándose en la propia sentencia, por demás, que "...ante tal caracterización se comprende que sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los bienes de dicho patrimonio... pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales, ...no pudiendo hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y finalidad de aquellos bienes, en modo alguno destinados a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales".

Ante la claridad de las anteriores determinaciones y la circunstancia de aparecer recogidas en el presupuesto objeto de recurso, las concretas finalidades perseguidas con las enajenaciones -mejora del conjunto histórico, 10.000.000 de ptas., mejora de infraestructura viaria, 10.00.000 de ptas, acondicionamiento y construcción de edificios públicos, 15.000.000 de ptas, caminos rurales, 15.000.000 de ptas, e infraestructuras deportivas, 30.000.000 de ptas, entre otras-, en modo alguno comprendidas entre las asignadas a los bienes del patrimonio afectado, conviene dictar una sentencia estimatoria del presente extremo del recurso; no debiendo bastar para la solución contraria ni las previsiones contenidas en el art. 75,2,d) de la Ley 7/02, de 17 de diciembre , de la Ley Ordenación Urbanística de Andalucía, en cuanto determinó como fines de dicho patrimonio "...la ejecución de actuaciones públicas o el fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento, para mejorar, conservar y rehabilitar zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada", ni las derivadas del art. 34.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, Básica del Suelo, A ...los bienes y recursos que integran los patrimonios públicos de suelo... deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública..., pudiendo ser destinados a otros usos de interés social, de conformidad con los instrumentos de ordenación urbanística...", tanto por la obvia razón de ser disposiciones normativas posteriores en el tiempo, como por la de referirse a presupuestos y contenidos de diferente conceptuación.

La otra cuestión a examen vino determinada por la disconformidad del recurrente con respecto de la catalogación concreta de los puestos de trabajo "Vigilante de Obras en Anejos" y "Vigilante de obras"; manteniendo, con respecto del primero de ellos, que debía de ser considerado como "de funcionario" en lugar de funcionario eventual, y de provisión por concurso en lugar de ser tenido como personal de confianza, y defendiendo en cuando al segundo idéntica forma de provisión, a saber, el concurso, y no la libre designación escogida en el Programa.

Pues bien, el enjuiciamiento de esta materia debe comenzar con el estudio del contenido y funciones de los puestos de trabajo de que se trata, que deben quedar referidas -pues ninguna otra descripción de las contenidas en el expediente podría encajar en puestos de esa denominación- a las consistentes en "realizar inspecciones con la finalidad de comprobar que la actividad de edificación y usos del suelo que en cada momento realizan los particulares en el término municipal se adapta a la legalidad..., contándose por los promotores con los oportunos permisos y licencias..., visitando las obras... para comprobar su estado de ejecución y su adecuación a la licencia..., vigilando las posibles infracciones en materia de medio ambiente..." -así en la Descripción de Puestos de Trabajo. Epígrafe 47. Inspector de Urbanismo-; tratándose, pues, de funciones que suponen la asunción de la responsabilidad del control y vigilancia directa e inmediata de la actividad edificatoria en el municipio, y del cuidado del medio ambiente, en actitud y posición más cercanas a las características de la inamovilidad, objetividad imparcialidad e independencia propias del funcionario público, que aquéllas otras de asesoramiento especifico o de especial responsabilidad o confianza propias del personal eventual o de empleo.

Con base en tales consideraciones y a tenor de lo dispuesto en el art. 92.2 de la Ley 7/85 -de Bases de Régimen Local - en cuanto califica de "...funciones Públicas... aquéllas que ... se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función", la Sala considera atendible la disconformidad del recurrente sobre el carácter de "eventual" que se confiere al puesto de trabajo de Vigilante de Obras en Anejos, sobre todo cuando es el propio Presupuesto en estudio el que confiere incongruentemente el carácter de "funcionario" al puesto homólogo de Vigilante de Obras; en el mismo sentido, en conformidad con lo dispuesto en los arts. 20.1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública "...constituye el concurso... el sistema normal de provisión y en él se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria...", 101 de la Ley 7/85, de Bases de Régimen Local, A ...los puestos de trabajo vacantes que deban ser cubiertos por los funcionarios... se proveerán por concurso de méritos entre funcionarios...", y el art. 36.1 del R.D. 364/1995 -Reglamento general de Ingreso- A...los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los procedimientos de concurso, que es el sistema normal de provisión, o de libre designación, de conformidad con lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo en atención a la naturaleza de sus funciones", y en cuanto -como bien se configura- definen el concurso como el sistema natural de provisión de los puestos, teniéndose en cuenta en exclusividad los méritos propios según la convocatoria, se ha de pronunciar la Sala respecto de la disconformidad manifestada en cuanto a la forma de provisión de los puestos -personal de confianza y libre designación- para con estimación de este extremo de la impugnación, decretar también la nulidad del acto administrativo impugnado en este extremo."

El Ayuntamiento recurrente plantea en su escrito de interposición seis motivos de casación, articulados en dos bloques, como sigue:

"A.- Respecto de la declaración de nulidad de aquel extremo del Presupuesto que se refiere a la no reinversión en conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo el importe de las enajenaciones concretas que se prevén.

A.1- Falta de claridad y precisión de la sentencia (motivo fundado en el art. 88.1.c ) de la LJCA)", denunciando la infracción del artículo 218.1º de la LEC . Sostiene el Ayuntamiento recurrente que "la sentencia que se recurre no permite determinar el alcance de este pronunciamiento, puesto que no especifica "las reinversiones" concretas que se declaran nulas, dejando sin concretar cuales son las previsiones de inversión que no se ajustan a lo establecido en el artículo 276.2 TRLS , remitiéndose en consecuencia a un juicio posterior, cual es la identificación de aquellas inversiones que no pueden considerarse como conservación y ampliación del PMS".

"A.2.- Infracción de la presunción de legitimidad de los actos administrativos y de las normas de valoración y carga de la prueba (motivo fundado en el art. 88.1.d. de la LJCA )" sosteniendo que "la sentencia ha aplicado incorrectamente las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración y carga de la prueba, en relación con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la presunción de legitimidad de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del procedimiento Administrativo Común y art. 4.1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local )."

"A.3.- Errónea interpretación del art. 276.2º TRLS (motivo fundado en el art. 88.1.d. de la LJCA ), por entender que "la aplicación que se realiza de este precepto es contraria al ordenamiento jurídico al no respetar la distribución constitucional de competencias en materia de urbanismo (art. 148.1.3ª de la Constitución y STC 61/1997, de 20 de marzo )."

"B.- Declaración de nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos.

B.1.- Exceso de jurisdicción (motivo fundado en el art. 88.1.a de la LJCA )" sosteniendo el recurrente que "la sentencia de instancia incurre en exceso de jurisdicción, no respetando lo establecido en el artículo 71.2º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa " por cuanto "no sólo ha declarado la nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos, sino que además en su fundamento de derecho séptimo declara que el puesto de trabajo de "Vigilante de obras en Anejos" debe estar reservado a funcionarios y que la forma de provisión de los puestos de "Vigilante de Obras" y de "Vigilante de obras en Anejos" debe ser la de concurso", lo que a juicio de la Corporación recurrente limita "su potestad reglamentaria y de autoorganización" e infringe "la autonomía municipal (arts. 137 y 140 de la Constitución, y art. 4.1 .a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de Régimen Local )".

"B.2.- Infracción de la presunción de legitimidad de los actos administrativos y de las normas de valoración y carga de la prueba (motivo fundado en el art. 88.1.d de la LJCA )" denunciando la aplicación incorrecta de "las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración y carga de la prueba, en relación con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la presunción de legitimidad de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común y art. 4.1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local ). Estos preceptos otorgan a la Administración la potestad discrecional de configurar puestos de trabajo reservados a personal eventual o de confianza en atención a sus funciones de confianza y asesoramiento especial. Por lo tanto, la anulación de dicha calificación requiere que por parte de la parte demandante se despliegue una actividad probatoria dirigida a acreditar que las funciones encomendadas al puesto de "Vigilante de Obras en Anejos" no pueden ser calificadas como funciones de confianza y asesoramiento especial" sin que la parte demandante, hoy recurrida, desplegara actividad probatoria alguna en este sentido.

"B.3.- Infracción de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, de las normas de valoración y carga de la prueba y normas de provisión de puestos de trabajo (motivo fundado en el art. 88.1.d de la LJCA )... se entienden incorrectamente aplicadas las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración y carga de la prueba, en relación con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la presunción de legitimidad de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común y art. 4.1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local )" concluyendo que resulta aplicable la doctrina jurisprudencial recogida en la " Sentencia del TS de 20 de abril de 2006 ".

Objeta los motivos la representación procesal del recurrido en su escrito de oposición al recurso interpuesto de contrario suplicando "1º. Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. 2º. Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso. 3º. Y, en todo caso, imponga las costas al recurrente".

Con carácter previo, hemos de responder a la causa de inadmisión que la parte recurrida invoca en su escrito de oposición, dado que, en el supuesto de acogerse, habría de dar lugar a un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso de casación, sin necesidad de entrar a analizar los motivos de impugnación planteados por la Administración recurrente. Como causa de inadmisibilidad sostiene la parte recurrida que "el recurso carece manifiestamente de fundamento (art. 93.2.d, LJCA )". Se afirma al respecto que "Del texto del escrito de interposición del recurso de casación se deduce con bastante claridad que los motivos aducidos por la representación del Ayuntamiento de Loja carecen de relevancia y solidez y no parecen pretender otra cosa que alargar innecesariamente el procedimiento. Analizando uno a uno los motivos de casación alegados en dicho escrito de interposición formulado por la representación del Ayuntamiento de Loja, se pone de manifiesto de forma evidente esta carencia de fundamento".

Y tal cual está formulada esta causa no procede declarar con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por cuanto se observa que la pretendida causa de inadmisibilidad se traduce en oposición a los concretos motivos de casación formulados en el escrito de interposición, sin que se aprecie una carencia manifiesta de fundamento del recurso.

De todos los motivos de casación formulados es necesario resolver preferentemente el motivo fundamentado en el artículo 88.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que la Administración recurrente articula en los siguientes términos:

"B.- Declaración de nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos.

B.1.- Exceso de jurisdicción (motivo fundado en el art. 88.1.a de la LJCA )" sosteniendo el recurrente que "la sentencia de instancia incurre en exceso de jurisdicción, no respetando lo establecido en el artículo 71.2º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa " por cuanto "no sólo ha declarado la nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos, sino que además en su fundamento de derecho séptimo declara que el puesto de trabajo de "Vigilante de obras en Anejos" debe estar reservado a funcionarios y que la forma de provisión de los puestos de "Vigilante de Obras" y de "Vigilante de obras en Anejos" debe ser la de concurso", lo que a juicio de la Corporación recurrente limita "su potestad reglamentaria y de autoorganización" e infringe "la autonomía municipal (arts. 137 y 140 de la Constitución, y art. 4.1 .a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de Régimen Local )".

Se expone por la representación de la Corporación recurrente que la sentencia de instancia procedió a la estimación del recurso declarando la nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos. Sin embargo se entiende en el desarrollo del motivo que existe exceso de jurisdicción porque la Sala de instancia sustituye la competencia de la Administración imponiendo "al Ayuntamiento la obligación de asumir un determinado contenido de una disposición general o, a lo sumo de un acto discrecional, limitando así su potestad reglamentaria y de autoorganización".

Pues bien, desde la perspectiva en la que el motivo es planteado, no puede prosperar, ya que en su planteamiento no se utiliza la vía procesal correcta y adecuada, apreciándose una falta de correspondencia entre el cauce o motivo casacional utilizado, el del artículo 88.1 .a) de la Jurisdiccional, y el desarrollo argumental del mismo.

En la Sentencia de este Tribunal de 10 de noviembre de 2010, RC nº 4715/2006 , trajimos a colación lo expuesto en las Sentencias de 7 de julio y 13 de octubre de 2009 , señalando que "como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2005 "esta Sala del Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, "que el abuso, defecto o exceso en el ejercicio de la jurisdicción, concurre, bien, cuando el Tribunal de Instancia conoce de un asunto que corresponde a otro orden jurisdiccional, o bien, cuando deja de conocer en un asunto para el que tiene atribuida la competencia" ( STS de 29 de junio de 2004 ), esto es ( STS de 18 de mayo de 2005 ) "que el abuso, exceso o defecto de jurisdicción presta cobertura a los casos en que se desconozcan los límites de la jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o de los demás poderes del Estado", añadiendo la sentencia de 25 de septiembre de 2007 , que "la adecuada articulación del motivo de casación del artículo 88.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, exige fundamentar de forma precisa y convincente la concurrencia de exceso, abuso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción en que habría incurrido el Tribunal sentenciador, como se deduce de la interpretación de este precepto con el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; es decir, acreditar que se hubiera producido el conocimiento por parte de los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo de asuntos impropios de los que corresponden a su orden jurisdiccional, o el dejar de conocer de los que corresponden a él, según se sostiene en la sentencia de esta Sala de 25 de julio de 1996 (RC 703/1993 ), en relación con la redacción del artículo 95.1.1 de la precedente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 , debida a la Ley 10/1992, de 30 de abril ".

Como este Tribunal tiene declarado, el abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción se contrae, única y exclusivamente, al caso de que la materia de que se trate no corresponda a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o correspondiéndole, no actúa ésta; así el abuso en el ejercicio de la jurisdicción equivale conceptualmente a extender o ampliar la Jurisdicción, sobrepasando los límites de lo contencioso administrativo al conocer sobre una materia no atribuida por la Ley, que según el artículo 4 de la citada Ley son "las de carácter constitucional, penal y laboral y lo dispuesto en los Tratados internacionales" , ( Sentencia de 14 de julio de 2009, recurso de casación 598/2004 ).

Recientemente, en esta misma Sección hemos señalado en la STS de 13 de septiembre y 26 de octubre de 2010 que "En efecto, este Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente -sirvan de muestra las sentencias de 23 de julio de 2008 (casación 5211/2004 ) y 18 de mayo de 2009 (casación 4271/06 )- que el motivo casacional del artículo 88.1 .a/ se encuentra reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, que comprende exclusivamente los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado, lo que no ocurre en el presente caso pues lo que se alega en el desarrollo del motivo nada tiene que ver con un posible abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción" .

Y lo que se plantea en este motivo por la representación de la Corporación recurrente no es que el Tribunal de instancia haya conocido de asunto que corresponda a otros órdenes jurisdiccionales o poderes del Estado, sino que haya resuelto sustituyendo a la Administración; denunciando expresamente la recurrente la infracción del "artículo 71.2º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa " y de los "arts. 137 y 140 de la Constitución, y art. 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de Régimen Local ", infracciones que, en su caso, debieron de hacerse valer a través del cauce procesal previsto en la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley procesal.

De los dos motivos restantes a examinar debe darse prioridad al invocado por el apartado c) del artículo 88.1 LRJCA aplicable, habida cuenta de su carácter procesal. Se recoge como primer motivo del escrito de interposición afirmando la recurrente lo siguiente:

"A.- Respecto de la declaración de nulidad de aquel extremo del Presupuesto que se refiere a la no reinversión en conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo el importe de las enajenaciones concretas que se prevén.

A.1- Falta de claridad y precisión de la sentencia (motivo fundado en el art. 88.1.c ) de la LJCA)", denunciando la infracción del artículo 218.1º de la LEC . Sostiene el Ayuntamiento recurrente que "la sentencia que se recurre no permite determinar el alcance de este pronunciamiento, puesto que no especifica "las reinversiones" concretas que se declaran nulas, dejando sin concretar cuales son las previsiones de inversión que no se ajustan a lo establecido en el artículo 276.2 TRLS , remitiéndose en consecuencia a un juicio posterior, cual es la identificación de aquellas inversiones que no pueden considerarse como conservación y ampliación del PMS".

Dado que el motivo de casación expuesto se traduce, en realidad, en una queja por lo que la parte recurrente entiende como falta de motivación suficiente de la sentencia de instancia, parece por ello procedente, recordar tanto la jurisprudencia de esta Sala como la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional en torno a la motivación de las sentencias, que es un requisito no sólo de carácter procesal sino también de índole constitucional.

Como señalan las sentencias de 19 de enero de 2010 (RC 2797/2007 ) y de 18 de mayo de 2010 (RC 4957/2008 ), este Tribunal, entre otras muchas, en sus sentencias de 21 de marzo y 14 de mayo de 2002 , de 7 de julio de 2004 o de 9 de febrero de 2005 , en relación con la motivación de las resoluciones judiciales, ha sintetizado los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

"

1. El derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión "la ratio decidendi" en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre , F. 2, 100/1999, de 31 de mayo , F. 2, 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3, 80/2000, de 27 de marzo , F. 4, 210/2000, de 18 de septiembre , F. 2, 220/2000, de 18 de septiembre, F. 2 y 32/2001, de 12 de febrero F. 5).

2. En este sentido, la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir constitucionalizada en el artículo 120.3 CE es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE , que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1 ; 14/1984, de 3 de febrero, F. 2 ; 177/1985, de 18 de diciembre, F. 4 ; 23/1987, de 23 de febrero, F. 3 ; 159/1989, de 6 de octubre, F. 6 ; 63/1990, de 2 de abril, F. 2 ; 69/1992, de 11 de mayo, F. 2 ; 55/1993, de 15 de febrero, F. 5 ; 169/1994, de 6 de junio, F. 2 ; 146/1995, de 16 de octubre, F. 2 ; 2/1997, de 13 de enero, F. 3 ; 235/1998, de 14 de diciembre, F. 2 ; 214/1999, de 29 de noviembre, F. 5 ; y 214/2000, de 18 de diciembre , F. 4). Por ello, cuando la sentencia o la resolución que ponga fin al procedimiento guarde silencio o no se pronuncie sobre alguna de las pretensiones de las partes, dejando imprejuzgada o sin respuesta la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial, aun pudiendo estar motivada, incurre en el vicio de la incongruencia omisiva o "ex silentio", denegadora de la justicia solicitada, que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión que se reconoce en el artículo 24.1 de la CE .

3. No toda ausencia de pronunciamiento expreso a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pudiendo admitirse, excepcionalmente, su desestimación tácita, siempre que del conjunto de los razonamientos incluidos en la resolución y de las circunstancias concurrentes en el caso pueda inferirse razonablemente que el órgano judicial tuvo en cuenta la pretensión y, examinándola, tomó la decisión de desestimarla, omitiendo sólo el pronunciamiento expreso, pero no la decisión desestimatoria (entre otras muchas, SSTC 29/1987, de 6 de marzo, F. 3 ; 175/1990, de 11 de noviembre, F. 2 ; 3/1991, de 11 de marzo, F. 2 ; 88/1992, de 8 de junio, F. 2 ; 161/1993, de 17 de mayo, F. 3 ; 4/1994, de 17 de enero, F. 2 ; 91/1995, de 19 de junio, F. 4 ; 56/1996, de 15 de abril, F. 4 ; 26/1997, de 11 de febrero, F. 4 ; 16/1998, de 26 de enero, F. 4 ; 1/1999, de 25 de enero, F. 1 ; 215/1999, de 29 de noviembre, F. 3 ; y 86/2000, de 27 de marzo , F. 4)".

   El Tribunal Constitucional ha precisado el alcance de la motivación de las sentencias, y así en la número 13/2001, de 29 de enero , señala lo siguiente:

   "conviene recordar que el deber de los órganos judiciales de motivar sus resoluciones es una exigencia implícita en el art. 24.1 CE , que se hace patente en una interpretación sistemática de este precepto constitucional en relación con el art. 120.3 CE , pues en un Estado de Derecho hay que dar razón del Derecho judicialmente interpretado y aplicado, y que responde a una doble finalidad:

1. de un lado, la de exteriorizar el fundamento de la decisión, haciendo explícito que ésta corresponde a una determinada aplicación de la Ley;

2. y, de otro, permitir su eventual control jurisdiccional mediante el ejercicio de los recursos. Ahora bien, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho a obtener una decisión fundada en Derecho, no es exigible un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se debate, sino que basta con que el Juzgador exprese las razones jurídicas en las que se apoya para tomar su decisión, de modo que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, la "ratio decidendi" que determina aquélla. No existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, FJ 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre , FJ 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, FJ 3 ; 206/1999, de 8 de noviembre , FJ 3, 187/2000 FJ 2 )."

   En el mismo sentido y matizando el alcance de la respuesta judicial a los planteamientos de las partes, en la sentencia del 91/2003, de 19 de mayo, el Tribunal Constitucional declara que:

   "no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales" ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo , 186/2002, de 14 de octubre , y 6/2003, de 20 de enero ).

   A lo anterior debe añadirse que, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional, si bien en relación a pronunciamientos sobre los autos de ejecución en relación con las sentencias de las que derivan, pero sentando una doctrina que resulta aplicable al supuesto enjuiciado: "como se subrayaba en las SSTC 83/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 146/2002, de 15 de julio , FJ 3 , para determinar si los Autos de ejecución se han apartado del significado y alcance de los pronunciamientos de la Sentencia de la que traen causa es necesario partir del examen de tales pronunciamientos que, plasmados en el fallo o parte dispositiva, son consecuencia de la fundamentación jurídica de dicha resolución judicial, en una línea secuencial que une las alegaciones y pretensiones de la parte actora con la fundamentación jurídica y argumentación que funda la Sentencia, para desembocar en el fallo y concretos pronunciamientos contenidos en éste" ( STC 89/2004 , FJ 3). Se subraya que: "La función jurisdiccional de decir el Derecho, presupuesto necesario de la ejecución, no permite una consideración aislada de cada uno de dichos momentos y actos procesales, sino que requiere su valoración unitaria o global, pues ésta es la que permite extraer, con mayor grado de certeza, el genuino alcance y significación de las determinaciones del órgano jurisdiccional y de los efectos jurídicos, de naturaleza formal o material, que deben producir aquéllas". Finalmente también resulta pertinente reseñar la STC 187/2005, de 4 de julio , FJ 3 en relación con la necesidad de integrar razonamientos jurídicos y fallo. Allí se declara que "El órgano judicial ha llevado a cabo una interpretación de la Sentencia que se ciñe exclusivamente a la literalidad del fallo, sin integrarla con la fundamentación jurídica desarrollada en su parte argumentativa. Dicho de otro modo, la interpretación ahora cuestionada desvincula por entero la fundamentación de la Sentencia y el fallo, lo que representa "un apartamiento irrazonable arbitrario o erróneo en relación con el significado y con el alcance de los pronunciamientos de la parte dispositiva de la resolución que se ejecuta" ( STC 83/2001, de 26 de marzo , FJ 4; 146/2002, de 15 de julio , FJ 3; 116/2003, de 16 de junio , FJ 3; 140/ 2003, de 14 de julio, FJ 6 ; 49/2004, de 30 de marzo, FJ 2 ; 89/2004, de 19 de mayo, FJ 3 ; 190/2004, de 2 de noviembre, FJ 3 y 223/2004, de 29 de noviembre , FJ 6) .

   A la vista de lo expuesto debemos afirmar que no hay la falta de motivación que se denuncia, pues la sentencia objeto del presente recurso, sea más o menos extensa, sí que expone las razones por las que estima el recurso contencioso administrativo y al poder éstas ser conocidas por las partes, no cabe apreciar ni falta de motivación, ni indefensión.

   Basta confrontar el tenor de los Fundamentos de Derecho Primero a Sexto de la sentencia recurrida, trascritos en el primero de ésta, con el motivo de casación formulado, para alcanzar la conclusión de que no existe la ausencia de motivación que denuncia la Administración recurrente. La sentencia de instancia, señalando la normativa aplicable y valorando las pruebas existentes, de forma congruente con lo solicitado en el escrito de demanda, resuelve la cuestión planteada y expresa las razones por las que lo hace, haciéndolo además a través de un discurso o razonamiento jurídico que en sí mismo, basta para resolverla, expresando las razones que, a juicio del juzgador, llevan, a estimar el recurso interpuesto y a anular los precitados extremos del presupuesto municipal. Estas razones no son otras que "la no reinversión en conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo el importe de las enajenaciones concretas que se prevén". Así se recoge de forma expresa en el fallo de la sentencia recurrida como resultado de las valoraciones efectuadas en los Fundamentos Primero a Sexto. De ellos debe destacarse la argumentación recogida en los Fundamentos de Derecho Primero (precisando la pretensión recogida en el escrito de demanda, determinando y enumerando las doce inversiones cuestionadas al preverse que sean financiadas con cargo a la partida "Enajenaciones" dotada con 260.000.000 millones de pesetas); Tercero (constatación por la Sala sentenciadora del hecho de la integración efectiva de los solares de que se trata -ubicados en diferentes urbanizaciones del término municipal- en el respectivo Patrimonio Municipal del Suelo"); Cuarto y Quinto (normativa aplicable, régimen jurídico, naturaleza y finalidad del Patrimonio Municipal del Suelo); y Sexto (conclusión alcanzada por la Sala que determina la estimación del recurso en este extremo, por cuanto las inversiones previstas a realizar en el ejercicio presupuestario y que van a financiarse con cargo a las aludidas enajenaciones no se corresponden con las finalidades "comprendidas entre las asignadas a los bienes del patrimonio afectado"). Y no puede pretenderse la desconexión entre los Fundamentos referidos y el Fallo de la Sentencia, como intenta la recurrente al afirmar que "no se especifican las reinversiones concretas que se declaran nulas", cuando tales figuran enumeradas en el Fundamento de Derecho Primero, se corresponden con las recogidas en el escrito de demanda, no se discuten en el escrito de contestación de la parte hoy recurrente, que incluso se refiere de forma expresa a "las inversiones previstas en el Anexo de Inversiones del Presupuesto recurrido "Resumen Fuentes de Financiación Inversiones 2002", constando tal documento en los folios 129 y 130 del expediente administrativo, recogiendo las mismas doce inversiones que se van a financiar con cargo a la Partida de "Enajenaciones" dotada con 260.000.000 pesetas.

   De esta forma, en el caso examinado, la sentencia impugnada exterioriza el itinerario racional que ha seguido para dirimir la controversia sometida a su enjuiciamiento a partir de los hechos y fundamentos jurídicos expuestos en el proceso, como se infiere del análisis de la síntesis expositiva consignada en los Fundamentos Jurídicos Primero a Sexto, lo que supone la explicación adecuada de la razón de decidir y excluye la denunciada ausencia de motivación, máxime cuando tiene lugar en el marco de un proceso público con todas las garantías para las partes, se ajusta a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en la decisión en que se concreta y se manifiesta a través de la sentencia. Y todo ello al margen de cualquier valoración sobre el acierto o error del razonamiento jurídico efectuado por la Sala de instancia y cuya revisión no puede somete a cuestión a través del motivo casacional previsto en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

   La doctrina anteriormente expuesta y el análisis efectuado, permiten concluir que la sentencia recurrida, al contener razonamientos suficientes, está dotada de la debida motivación, lo que excluye la alegada vulneración legal y la consiguiente desestimación del motivo, al no considerarse la motivación basada en la irrazonabilidad, el error o la arbitrariedad, en coherencia con la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 99/2000 , 69/2006 , 120/2008 y 105/2009 ).

Corresponde a continuación analizar los motivos fundados en el artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional. En primer lugar denuncia la Corporación recurrente la "A.2 .- Infracción de la presunción de legitimidad de los actos administrativos y de las normas de valoración y carga de la prueba (motivo fundado en el art. 88.1.d. de la LJCA )" sosteniendo que "la sentencia ha aplicado incorrectamente las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración y carga de la prueba, en relación con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la presunción de legitimidad de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del procedimiento Administrativo Común y art. 4.1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local )."

Para desestimar este motivo basta recordar que es doctrina reiterada de esta Sala, sentencias de 8 de octubre de 2001 , 12 de marzo de 2003 , 18 de octubre de 2003 y de 10 de febrero de 2009 , entre otras, que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia.

Los razonamientos recogidos en la Sentencia de instancia son compatibles con la tesis que viene manteniendo esta Sala en cuanto a la carga de la prueba en este tipo de recursos, y por otra parte la valoración de la prueba realizada por la Sala en la sentencia recurrida no puede ser revisada ahora en casación, según reiterada jurisprudencia de esta Sala. La sentencia recurrida valora la documentación que obra en autos y considera que estas inversiones no pueden financiarse con cargo a la enajenación de bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, por cuanto son contrarias al destino que dicho producto tiene reservado en la normativa aplicable en aquel momento. Por todo ello, ha de rechazarse este motivo de casación, en tanto sostiene la vulneración del artículo 217 LEC y del artículo 57 de la Ley 30/1992 , en cuanto dispone el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, pues aquél no priva a éstos de la necesidad de adecuarse a las exigencias del ordenamiento jurídico, -en este caso destino de las enajenaciones procedentes del patrimonio Municipal del Suelo-, ni tampoco altera las reglas que regulan la carga de la prueba, que en este caso no se estiman infringidas.

El siguiente motivo de casación se formula como sigue: "A.3.- Errónea interpretación del art. 276.2º TRLS (motivo fundado en el art. 88.1.d. de la LJCA ), por entender que "la aplicación que se realiza de este precepto es contraria al ordenamiento jurídico al no respetar la distribución constitucional de competencias en materia de urbanismo (art. 148.1.3ª de la Constitución y STC 61/1997, de 20 de marzo )."

Y tampoco puede prosperar este motivo, por cuanto, no puede pretenderse, como afirma la recurrente, que "una interpretación estricta del art. 276.2º del TRLS , como la que realiza la sentencia recurrida", de "lugar a un conflicto de leyes, con preceptos autonómicos dictados en ejercicio de la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda... ", por cuanto en la fecha de aprobación del Acuerdo municipal objeto de recurso -27 de diciembre de 2001-no resultaba de aplicación lo dispuesto en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Ley 7/2002, de 17 de diciembre , debiendo destacar que la propia Sala trae a colación la citada norma, al igual que menciona la Ley 8/2007, de 28 de mayo, Básica del Suelo , que no aplica, "por la obvia razón de ser disposiciones normativas posteriores en el tiempo".

Por último no está de más recordar que ésta Sala del Tribunal Supremo en sentencias de 7 de mayo de 2007, recurso de casación 9617/2004 o de 9 de abril de 2007, recurso de casación 7826/2004 , recogen la doctrina sentada en otras anteriores, como la Sentencia de fecha 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998 , o las sentencias de 14 de octubre de 2000 , 27 de junio de 2002 y de 27 de junio de 2006 , todas ellas sobre asuntos relativos a Patrimonio Municipal del Suelo, consolidando así una doctrina en relación con el concepto del Patrimonio Municipal del Suelo y las obligaciones que el mismo comporta para la Administración.

Finalmente nos quedan por analizar los motivos enumerados por la recurrente como B.2 y B.3, que se refieren a la "declaración de nulidad de la calificación de los puestos de Vigilante de Obras y de Vigilante de obras en Anejos", que pueden analizarse de forma conjunta y en los que se denuncia:

"B.2.- Infracción de la presunción de legitimidad de los actos administrativos y de las normas de valoración y carga de la prueba (motivo fundado en el art. 88.1.d de la LJCA )" denunciando la aplicación incorrecta de "las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración y carga de la prueba, en relación con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la presunción de legitimidad de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común y art. 4.1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local ). Estos preceptos otorgan a la Administración la potestad discrecional de configurar puestos de trabajo reservados a personal eventual o de confianza en atención a sus funciones de confianza y asesoramiento especial. Por lo tanto, la anulación de dicha calificación requiere que por parte de la parte demandante se despliegue una actividad probatoria dirigida a acreditar que las funciones encomendadas al puesto de "Vigilante de Obras en Anejos" no pueden ser calificadas como funciones de confianza y asesoramiento especial" sin que la parte demandante, hoy recurrida, desplegara actividad probatoria alguna en este sentido.

"B.3.- Infracción de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, de las normas de valoración y carga de la prueba y normas de provisión de puestos de trabajo (motivo fundado en el art. 88.1.d de la LJCA )... se entienden incorrectamente aplicadas las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración y carga de la prueba, en relación con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la presunción de legitimidad de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común y art. 4.1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local )" concluyendo que resulta aplicable la doctrina jurisprudencial recogida en la " Sentencia del TS de 20 de abril de 2006 ".

Debe reiterarse lo ya expuesto en nuestro anterior Fundamento de Derecho Quinto. Es importante subrayar que en el recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario.

Los razonamientos de la Sentencia recurrida son compatibles con la tesis que viene manteniendo esta Sala en cuanto a la carga de la prueba en este tipo de recursos, y por otra parte la valoración de la prueba realizada por la Sala en la sentencia recurrida no puede ser revisada ahora en casación, según reiterada jurisprudencia de esta Sala. En efecto, la sentencia recurrida valora la documentación obrante, afirma haber realizado un "estudio del contenido y funciones de los puestos de trabajo de que se trata") y concluye que: "los mismos deben encajarse, "pues ninguna otra descripción de las contenidas en el expediente podría encajar en puestos de esa denominación" a las consistentes en "realizar inspecciones con la finalidad de comprobar que la actividad de edificación y usos del suelo que en cada momento realizan los particulares en el término municipal se adapta a la legalidad..., contándose por los promotores con los oportunos permisos y licencias..., visitando las obras... para comprobar su estado de ejecución y su adecuación a la licencia..., vigilando las posibles infracciones en materia de medio ambiente..." -así en la Descripción de Puestos de Trabajo. Epígrafe 47. Inspector de Urbanismo-; tratándose, pues, de funciones que suponen la asunción de la responsabilidad del control y vigilancia directa e inmediata de la actividad edificatoria en el municipio, y del cuidado del medio ambiente, en actitud y posición más cercanas a las características de la inamovilidad, objetividad imparcialidad e independencia propias del funcionario público, que aquéllas otras de asesoramiento especifico o de especial responsabilidad o confianza propias del personal eventual o de empleo".

Por todo ello, han de rechazarse estos dos motivos del recurso, en tanto sostienen la vulneración del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , sin que se aprecie por esta Sala infracción de las reglas que disciplinan la carga de la prueba, ni del artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre relativo a la presunción de validez de los actos administrativos, presunción que decae una vez la Sala de instancia constata, a la vista de la documentación obrante en Autos, que la forma de provisión de los puestos discutidos -personal de confianza o eventual y libre designación- es contraria a las previsiones legales aplicables en la materia y que configuran el concurso como el sistema natural de provisión de los puestos de trabajo. Tampoco puede desconocerse que la descripción de los rasgos de los diferentes puestos de trabajo puede obtenerse de las propias relaciones de puestos de trabajo y, en general, del expediente administrativo, no pudiendo olvidar que, como esta Sala ha declarado de forma reiterada, por ejemplo en la Sentencia de 6 de mayo de 2010, RC 1974/2007 , que: "En todo caso, la naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que no se ha hecho".

Tampoco se aprecia infracción alguna de la potestad de autoorganización municipal que reconoce expresamente el artículo 4.1 a) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril , por cuanto la sentencia recurrida lejos de desconocer la potestad de autoorganización municipal circunscribe su ejercicio a los límites a los que las leyes la someten, en este caso en lo relativo a la forma de provisión de puestos de trabajo. Debe añadirse que es el tenor del artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , invocado por la Administración recurrente, -(extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación bastante de cómo se habría producido la denunciada infracción), el que en vez de avalar el motivo de casación, justifica su desestimación, toda vez que este apartado al referirse a la libre designación como sistema de provisión ya establecía la necesidad de subordinación de este sistema a "la naturaleza de las funciones". Este primer párrafo de la letra b) del artículo 20.1 fue derogado por la Ley 7/2007, de 12 de abril , del Estatuto Básico del Empleado Público, que sin embargo dejó vigente, -para la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social-, el párrafo segundo, relativo a la posibilidad de utilización del sistema de libre designación para determinados puestos "de carácter directivo o de especial responsabilidad" y sin que ésta previsión legal del concurso como sistema normal de provisión de puestos de trabajo se haya visto alterada en la regulación que recogen hoy los artículos 78 y siguientes de la Ley 7/2007, de 12 de abril , del Estatuto Básico del Empleado Público.

Finalmente hemos de poner de manifiesto que la tesis sostenida al respecto por la Sala de Instancia se ajusta a la última Jurisprudencia sentada por esta Sala, y a tal efecto podemos traer a colación la Sentencia de esta Sala de 12 de febrero de 2010, RC 758/2006 :

"TERCERO.- Tampoco puede aceptarse que la sentencia recurrida, como se dice en el segundo motivo de casación, vulnere la jurisprudencia, como ya se ha dicho por esta Sala en casos semejantes y entre las mismas partes; entre otras en la sentencia de 25 de marzo de 2009 , donde se dice que (...)"debemos desestimar ambos motivos, ya que la sentencia no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984 , extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación bastante de cómo se habría producido, ni vulnera la doctrina de la sentencia de 24 de febrero de 2004 (casación 8995/1998 ), ni la de las que en ella se citan. Por el contrario, es coherente con la jurisprudencia de la Sala que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ), entre otras]."

La Sentencia de 24 de noviembre de 2010, RC 5140/2007 , en la que precisamente se interpreta y delimita el alcance del artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , invocado por la Administración recurrente:

"Por tanto, lo que en la actual casación ha de decidirse son estas otras cuestiones de naturaleza no formal sino sustantiva:

(a) qué contenido ha de darse a esa formula genérica "en atención a la naturaleza de sus funciones" que el párrafo primero del citado artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 enuncia como necesario presupuesto para la validez de la adopción del sistema de libre designación [ese párrafo, según el artículo 1.3 de la misma ley , tiene la consideración de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictada al amparo del artículo 149.118ª de la Constitución]; y

(b) si las concretas razones de esos informes individualizan o no debidamente ese inexcusable presupuesto.

QUINTO.- Para dotar de contenido a esa antes mencionada formula genérica de primer párrafo del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 resulta obligado realizar una interpretación sistemática que la ponga en relación con estos dos grupos de regulaciones del ordenamiento jurídico.

Por un lado, las que están referidas a figuras alternativas y diferentes al funcionario de carrera, y contemplan por ello notas o configuraciones que no son aplicables a estos últimos; y, por otro, las que exteriorizan concretas aplicaciones que el propio legislador hace de esas singulares funciones cuya especial naturaleza son las únicas que permiten establecer válidamente el sistema de libre designación.

Las del primer grupo representarán el límite negativo de dicha fórmula genérica, esto es, el espacio que habrá de ser considerado extraño a ella; mientras que las del segundo expresarán el limite positivo, o lo que es igual, los supuestos que, por haber sido incluidos expresamente por el legislador dentro de esa polémica fórmula genérica, constituirán un válido patrón para aplicarlos a casos análogos.

Como exponente del primer grupo de regulaciones debe destacarse muy especialmente la siguiente definición de personal eventual que aparece en el apartado 2 del artículo 20 de la Ley 30/1984 :

"El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las comunidades autónomas y a los Presidentes de las corporaciones locales. El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento".

Como exponente del segundo grupo de regulaciones debe resaltarse sobre todo el segundo párrafo del apartado 1 de ese mismo artículo 20.1 de la Ley 30/1984 , en el que, aplicando la formula genérica del primer párrafo, se acotan cuales son los únicos puestos que pueden cubrirse por el sistema de libre designación en la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social; y cuyo contenido es el siguiente:

"En la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo".

Ciertamente el primer párrafo del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 es, como ya se ha dicho, el único que tiene la consideración de base, esto es, de norma aplicable a cualquier Administración pública (incluida la Comunidad Autónoma recurrente). Pero ello no excluye que para su interpretación pueda ser utilizado el texto del párrafo siguiente que acaba de transcribirse; y no lo excluye porque, como también ya ha sido avanzado, ese segundo párrafo es, en definitiva, una concreta aplicación que la propia ley hace de esas singulares funciones cuya especial naturaleza son las únicas que permiten establecer validamente el sistema de libre designación.

Además de lo que antecede, debe señalarse, por último, que dicho párrafo segundo, a su vez, habrá de ser interpretado sistemática y conjuntamente con estas otras normas o regulaciones:

(I) la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), por ser este texto legal el que regula y define la configuración de los distintos órganos de dicha Administración y, entre ellos, los Subdirectores generales; y

(II) la delimitación legal de quienes tienen la consideración legal de altos cargos de la Administración General del Estado [que antes se contenía en el artículo 1.2 de la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, y actualmente se incluye en el artículo 3.2 de la Ley 5/2006 , de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado].

SEXTO.- Todas estas pautas interpretativas que acaban de invocarse conducen a lo siguiente.

Que la confianza no puede ser el único o principal elemento caracterizador de los puestos reservados a los funcionarios de carrera que tienen establecido el sistema de provisión de libre designación, por ser ello contrario al principio de profesionalización proclamado en nuestro actual ordenamiento administrativo y, también, por tener tal elemento su normal aplicación en la diferente figura del personal eventual.

Que la LOFAGE atribuye la consideración de "órganos" a las unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos ante terceros (artículo); y distingue en la organización central entre órganos superiores y directivos, con la inclusión dentro de estos últimos de los Secretarios Generales, Secretarios técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales (artículo 6 ).

Que esa misma LOFAGE ha optado por profesionalizar la mayoría de esos órganos directivos, al establecer la regla general de que los Secretarios técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales serán nombrados entre funcionarios de carrera de las Administraciones públicas (artículos 17, 18 y 19 ); y, para hacer compatible dicha profesionalización con el espacio de libertad que debe ser es inherente a la superior dirección administrativas, ha dispuesto que el nombramiento y cese se acordará libremente por quienes tienen reconocida esta competencia.

Y que, en consecuencia, esas funciones cuya especial "naturaleza" son las únicas que permiten legalmente establecer el sistema de libre designación, tratándose de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, habrán de estar referidas a los puestos cuyos cometidos y atribuciones sean equiparables a las que en la LOFAGE corresponden a los Subdirectores generales o a aquellos otros que desempeñen funciones de Secretaría para órganos autonómicos que sean equiparables a los Altos Cargos de la Administración General del Estado."

O la Sentencia de 16 de diciembre de 2010, RC 4347/2007 :

"...la jurisprudencia de esta Sala ha recordado el carácter excepcional que la Ley asigna al sistema de libre designación y ha subrayado la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ sentencias de 6 de mayo de 2010 (casación 1974/2007 ), 30 y 11 de marzo de 2009 (casación 4188/2005 y 2332/2005 respectivamente ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ), entre otras].

...La aplicación de este reiterado criterio jurisprudencial conduce a no estimar los argumentos de la Comunidad de Madrid en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos al considerar que pueden obtenerse de las propias relaciones y, en general, del expediente administrativo, sin que la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26 o superior, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa sean razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Comunidad de Madrid.

En todo caso, la naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cumpliendo el criterio legal y jurisprudencial, por la excepcionalidad de la libre designación, lo que no ha sucedido en la cuestión planteada según se infiere del examen de las actuaciones y del expediente administrativo."

Se desestiman los motivos y por ende el recurso.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto se declara como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 3.000 euros; y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que esa es la cantidad que esta Sala reiteradamente ha declarado en supuestos similares.