STS, 9 de Julio de 2009

El 27 de abril de 2001, el Presidente de la Federación Navarra de Municipios y Concejos presentó solicitud ante el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, interesando que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial, «lo establecido por el art. 11 de la Ley Foral 7/2001, y desde el 1 de abril de 2001, se consider[ara] a los entes locales de Navarra no sujetos y, cuando sujetos, exentos de la tasa por publicaciones en el "Boletín Oficial de Navarra"» y, en consecuencia, no se les practicara las liquidaciones correspondientes «al primer trimestre de 2001, y si practicadas al tiempo de esta solicitud se revo[caran]», revisando, así mismo, las liquidaciones practicadas «por publicaciones en el "Boletín Oficial de Navarra" anteriores a 1 de enero de 2001 de conformidad con lo previsto en la Ley Foral General Tributaria y [se] abonar[a] a las mismas en la cuenta de repartimentos las cantidades indebidamente satisfechas por tal concepto a su través en los últimos cuatro años» (folio 3).

Contra la desestimación presunta de la anterior solicitud, mediante escrito de fecha 25 de octubre de 2001, el Presidente de la Federación antes indicada, formuló recurso de reposición en el que, reiterando las alegaciones formuladas en su anterior solicitud, interesaba del Gobierno de Navarra que tuviera por «interpuesto recurso de reposición contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada el 27 de abril de 2001, y en mérito a lo expuesto, previos los trámites legales oportunos, lo estim[ara] y en consecuencia acced[iera] a lo solicitado en la misma» (folio 16).

El recurso fue desestimado por Acuerdo dictado por el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra de fecha 19 de noviembre de 2001.

Contra el anterior Acuerdo, el 14 de enero de 2002, la representación procesal de la Federación Navarra de Municipios y Concejos interpuso recurso contencioso-administrativo (núm. 47/2002), formulando la demanda mediante escrito presentado el 1 de marzo de 2002, en el que suplicaba se dictara «sentencia, por la que estimando íntegramente el recurso interpuesto por la Federación Navarra de Municipios y Concejos, declar[ara] la no sujeción de las entidades locales de Navarra a la tasa por publicaciones en el BON, así como la procedencia de la revisión de las liquidaciones practicadas por este concepto en los últimos cuatro años a las mismas por razón de la no sujeción y, en todo caso, por vulneración del principio de reserva de ley, sea en razón de lo anterior o de forma subsidiaria en los términos expuestos en el fundamento de derecho último, y del abono de los importes obtenidos en esos años por este concepto».

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (T.S.J.) de Navarra, en fecha 7 de febrero de 2003, dictó Sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo «al haberse interpuesto por persona no legitimada» .

En la referida Sentencia, la Sala, tras afirmar que «la Administración no podría en puridad alegar una causa de inadmisibilidad como la invocada, de falta de legitimación, ya que debió no reconocer tal legitimación en vía administrativa, pues reconocida tal legitimación en dicha vía no puede desconocerse la misma en vía judicial», con base en la doctrina jurisprudencia recogida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de septiembre de 1997 y de 21 de enero de 1986, procede de oficio al análisis de la misma «al ser una cuestión de orden público que afecta a la válida constitución de la relación jurídica procesal», «pues en otro caso se arrastrarían hasta el infinito posibles errores efectuados en vía administrativa que de esta forma vincularían al órgano jurisdiccional» (FD Segundo).

Y así, en el fundamento de derecho Cuarto la Sala afirma que «lo que solicita la recurrente es una genérica declaración de exención, no en actuación de interés propios y personales, como destinataria de un concreto acto administrativo, sino en una pluralidad de actos, tantos como potencialmente son los sujetos pasivos de la tasa cuya declaración se postula, que son todas las entidades locales de la Comunidad Foral de Navarra» . De lo anterior deduce que «la Federación recurrente no esta legitimada para obtener una pronunciamiento de fondo en los términos solicitados» por las siguientes razones: a) «[n]o esta postulando la defensa de intereses personales, propios, sino los de los municipios a cuyo favor solicita el reconocimiento de la no sujeción», debiendo ser éstos últimos «los llamados al ejercicio de las pertinentes acciones, sin que exista una legitimación por sustitución de la entidad recurrente, ente asociativo, carente del carácter de entidad local, entre cuyos fines no se encuentra una tan amplia defensa de los municipios integrados en la misma»; b) «[e]xiste una difusa configuración del "petitum", que no se contrae a una concreta relación jurídica, sino a múltiples relaciones tributarias posibles, en la que no es parte como sujeto pasivo la recurrente »; y, por último, c) la recurrente no es titular «del derecho material cuya defensa se solicita, ya que este corresponde a los concretos entres locales sujetos pasivos de la tasa», y aunque «la Federación Navarra de Municipios y Concejos tiene derecho a la defensa de sus propios derechos e intereses y de los de carácter colectivo», «como pudiera ser impugnando disposiciones generales de carácter tributario, más en este caso no se están ejercitando tales intereses, ni propios -pues corresponden a los municipios- ni se trata de un interés colectivos, por ser individuales de los municipios sujetos al ejercicio de la potestad tributaria ejercitada por la Administración Foral» ; «entenderlo de otra manera -continúa- supondría dar un salto en el vacío en la configuración de las relaciones jurídicas y de las acciones conferidas para su defensa, posibilitando la impugnación de situaciones jurídicas [...] por una entidad que no tien[e] conferida, por sustitución de las entidades locales, tan amplias posibilidades de defensa de los entes asociados integrados en la Federación», siendo éstos «los únicos que pueden ejercitar las acciones pertinentes impetrando la tutela judicial de sus derechos e intereses legítimos, sin que derivativamente los reiterados entes hayan atribuido tan amplias potestades de representación a la recurrente, ni ésta sería posible en nuestro Derecho» (FD Cuarto).

Por todo lo expuesto, el T.S.J. de Navarra «acog[e] la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada, de conformidad con el artículo 69.b) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en relación con el 19 de aquella» (FD Cuarto).

Contra la citada Sentencia de 7 de febrero de 2003 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, la representación procesal de la Federación Navarra de Municipios y Concejos, mediante escrito presentado el 1 de marzo de 2003, preparó recurso de casación, formalizando la interposición, por escrito presentado el 13 de mayo de 2003, en el que, al amparo del art. 88.1.c) y d) LJCA, formula tres motivos de impugnación, y que a continuación se sintetizan.

En primer lugar, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, la recurrente considera que la «sentencia impugnada en cuanto que declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación Navarra de Municipios y Concejos (FNMC) infringe el artículo 19 de la LJCA y la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre dichos preceptos». A su juicio, los planteamientos de la Sala de instancia «evidencian un desconocimiento de los distintos supuestos de legitimación que actualmente se contienen en el artículo 19 de la LJCA invocado por la propia sentencia», y «reducen la legitimación para actuar en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo a la concurrencia en la parte recurrente de un derecho material o interés personal, lo que supone una vulneración e infracción palmaria del citado artículo 19, precepto en el que junto a este supuesto de legitimación general, que afecta a las personas físicas o jurídicas que ostentan un interés directo o legítimo, se contemplan otros supuestos [...] como la defensa de la legalidad, para la cual se legitima para recurrir a las distintas Administraciones Públicas, o la defensa de intereses colectivos, reconociéndose para ello legitimación a distintos entes habilitados legalmente para tal fin, entre los que tiene encaje» su representada. Concretamente -prosigue- este «supuesto de legitimación se contempla en el apartado 1.b) de este artículo, en cuanto otorga legitimación para recurrir a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el artículo 18 de la misma ley, además de cuando resulten afectados, cuanto estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos», carácter y habilitación que -a su juicio- reúne la Federación recurrente de conformidad con el apartado 1 de la Disposición Adicional Quinta de la L.R.B.R.L ., el art. 71 de la Ley Foral 6/90 de la Administración Local de Navarra y «sus propios Estatutos que recogen los fines y facultades de la misma», entre los que «se encuentra la interposición de los recursos y acciones que sean procedentes para la defensa de los intereses generales de las Entidades Locales» (págs. 2-4).

Además, la parte recurrente considera que la «Sentencia que se recurre infringe la jurisprudencia sobre los preceptos a los que viene haciendo referencia», y en concreto, cita las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2000 (rec. ordinario núm. 124/1999), de 13 de septiembre de 2000 (rec. ordinario núm. 44/1998), de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 4605/1994), de 23 de noviembre de 1999 (rec. ordinario núm. 618/1998), de 9 de marzo de 1999 (rec. ordinario núm. 656/1997 ), resoluciones que «reconocen la legitimación de diversas entidades de carácter corporativo, asociativo, sindical derivada de sus funciones de defensa de derechos o intereses de carácter corporativo, y que se refieren al "alcance de los intereses legítimos colectivos"» (págs. 6-12).

En segundo lugar, al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA alega la infracción del art. 359 de la L.E.C . toda vez que «la Sentencia que se recurre adolece de una gran falta de claridad y precisión, hasta el punto de resultar incongruente en sus propios planteamientos», defectos que, según la recurrente, se reflejan en los siguientes aspectos: 1) «entra en contradicción en sus planteamientos toda vez que después de fundamentar la falta de legitimación de la FNMC en la ausencia de concurrencia en esta entidad de un derecho material», «alude después a la ausencia de un interés colectivo en la pretensión ejercitada por la actora, con lo cual surge una gran confusión acerca de cuál es realmente el fundamento del fallo de la sentencia»; 2) la resolución impugnada niega que en este caso concurra un interés colectivo «por entender que se trata de " intereses individuales de los municipios sujetos al ejercicio de la potestad tributaria ejercitada por la Administración Foral", lo que choca frontalmente con lo expuesto en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia, en el que la Sala reconoce que se trata de una pretensión genérica que afecta a todas las entidades locales de Navarra, lo que por sí ya legitimaría [...] a la FNMC para la interposición del recurso»; y, 3) porque después de admitir expresamente que «la excepción de falta de legitimación invocada por la parte contraria no puede admitirse por no haber sido planteada en la vía administrativa», concluye con que acoge la causa de inadmisibilidad invocada por la parte recurrida. (págs. 13-14).

Y, en tercer y último lugar, al amparo también del motivo del art. 88.1.c) de la LJCA denuncia la infracción del art. 65.2 d) de la LJCA «en cuanto que la sentencia aprecia de oficio la falta de legitimación activa sin seguir los trámites procedimentales legalmente previstos», causando con ello indefensión a su representada, toda vez que, con carácter previo al pronunciamiento de inadmisibilidad, «debió de haber dado traslado a todas las partes [...] otorgándoles un plazo de diez días para poder alegar sobre la misma» (págs 14-15).

Mediante escrito presentado el 5 de abril de 2005 la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, formuló oposición al presente recurso de casación, solicitando se dicte Sentencia que declare no haber lugar al mismo. En dicho escrito la representación procesal del Consistorio se opone a los motivos alegados de contrario, en esencia, por las razones que a continuación se sintetizan.

En primer lugar, sobre la falta de legitimación, considera que no existió infracción ni del art. 19.1.b) de la LJCA, ni de la Disposición Adicional Quinta de la LRBRL, ni tampoco de la jurisprudencia citada de contrario toda vez que «es patente y evidente la falta de legitimación de la recurrente para formular las pretensiones sostenidas en la demanda», ya que la FNMC «no está legitimada para solicitar que se proceda a la revisión de las liquidaciones practicadas a las entidades locales de Navarra por tasas por publicaciones en el Boletín Oficial de Navarra en los últimos cuatro años, y tampoco lo está para pedir al Gobierno de Navarra que declare una exención que sólo corresponde formular al Parlamento de Navarra a través de la correspondiente Ley Foral». Además, prosigue, en primer lugar, la petición cursada por la Federación al Gobierno de Navarra, carece «de una total indefinición» ya que no concreta a que «liquidaciones se refiere y a que entidades locales de Navarra afecta», ni concreta las fechas a que debe extenderse la revisión de las liquidaciones por cobro de tasas por publicaciones en el BON; en segundo lugar, la FNMC carece de legitimación para exigir la revisión de tales liquidaciones puesto que «no nos encontramos ante un derecho o interés legítimo colectivo, sino frente a derechos individuales de cada entidad local», y la revisión de esos concretos «actos administrativos [...] afectan única y exclusivamente a cada entidad local que haya abonado las tasas cuya devolución se pretende, y sólo a ella y a través de sus legítimos órganos les corresponde impugnar tales respectivas liquidaciones», «sin que ninguna de las entidades locales afectadas por tales liquidaciones lo hayan pedido, ni le hayan conferido representación alguna, (que tampoco podrían hacerlo)», y sin que «la Federación ni siquiera acredit[ara] debidamente el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional para la interposición del recurso»; y, en tercer lugar, «la solicitud de que el Gobierno de Navarra declare la no sujeción de las entidades locales de Navarra a la tasa por publicaciones en el Boletín Oficial de Navarra, es una petición que ningún sentido tiene porque la sujeción o no a tales tasas es competencia de la Ley Foral que las regule, y no del Gobierno de Navarra».

Por todo ello, concluye que «es clara la falta de legitimación de la Federación para la interposición del recurso, lo que determina su inadmisibilidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 69.B) de la Ley Jurisdiccional, tal y como, acertadamente, fue acordado por la sentencia de instancia», sin que lo allí razonado «vulner[e] la jurisprudencia que se cita en el recurso de casación, referida a supuestos sustancialmente diferentes al que nos ocupa» (págs. 1-6).

En cuanto al segundo motivo de casación, relativo a la falta de claridad de la Sentencia, la representación procesal del Gobierno de Navarra, defiende que «la sentencia se expresa con total claridad y precisión, dando respuesta motivada y fundamentada a las cuestiones planteadas, y siendo plenamente coherente y congruente en sus razonamientos» por lo que propugna la desestimación de este motivo de casación (pág. 7).

Y por último, respecto del tercer motivo de casación, la parte recurrida considera que es «absolutamente rechazable la artificial, rebuscada y forzada argumentación de la recurrente, que, además no responde a la realidad», ya que «la falta de legitimación de la Federación recurrente fue expresamente alegada por esta Administración en su escrito de contestación a la demanda, no siendo, por tanto, una cuestión que la Sala de instancia haya introducido "ex novo" en el debate procesal, lo que hace innecesario abrir el trámite previsto en el artículo 65.2 de la Ley Jurisdiccional », y, además, una vez formulada por la Administración en su escrito de contestación a la demanda, «la recurrente tuvo oportunidad de pronunciarse sobre su legitimación en su escrito de conclusiones, lo que, además, efectivamente hizo, defendiendo, en dicho escrito de conclusiones, su legitimación». Por tanto -concluye- «ninguna indefensión se ha causado a la recurrente» (págs. 7-8).

Recibidas las actuaciones, por Providencia de 2 de junio de 2009 se señaló para votación y fallo el día 8 de julio de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por la Federación Navarra de Municipios y Concejos (F.N.M.C.) contra la Sentencia de fecha 7 de febrero de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que inadmite por falta de legitimación el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 47/2002 interpuesto por dicha entidad contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra, de fecha 19 de noviembre de 2001, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada por la F.N.M.C., el 27 de abril de 2001, en relación con las tasas por publicaciones en el Boletín Oficial de Navarra. Como se ha explicitado en los Antecedentes, la referida Sentencia inadmitió el recurso, de conformidad con el art. 69.b) LJCA, en relación con el art. 19 de la misma Ley, en esencia, con fundamento en los siguientes razonamientos: a) la F.N.M.C. no postula la defensa de intereses propios, sino de los municipios a cuyo favor solicita el reconocimiento de la no sujeción, no siendo una entidad local, sino un ente asociativo entre cuyos fines no se encuentra tan amplia defensa de los intereses de los municipios;

2. existe una difusa configuración del petitum que se contrae a múltiples relaciones tributarias en las que la recurrente no es sujeto pasivo; c) la actora no es titular del derecho material cuya defensa se solicita, no ejercita derechos propios ni colectivos, por ser individuales de los municipios sujetos al ejercicio de la potestad tributaria ejercida por la Administración Foral.

Contra la citada Sentencia de 7 de febrero de 2003, la representación procesal de la F.N.M.C. plantea tres motivos de casación: a) en primer lugar, al amparo del art. 88.1.d) LJCA, denuncia que, al inadmitir por falta de legitimación el recurso que planteó contra Acuerdo del Gobierno de Navarra, la citada Sentencia infringe el art. 19 de la LJCA, la disposición adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (L.R.B.R.L.), y la jurisprudencia que el Tribunal Supremo ha dictado sobre dichos preceptos; b) en segundo lugar, al amparo del art. 88.1.c) LJCA, la actora alega que la resolución judicial recurrida ha vulnerado el art. 359 de la L.E.C . al adolecer de falta de claridad y precisión, siendo incongruente en sus propios planteamientos; c) finalmente, al amparo del art. 88.1.c) LJCA, la Federación recurrente sostiene que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra cuestionada ha lesionado el art. 65.2.d) LJCA al apreciar de oficio la falta de legitimación activa sin haber dado antes traslado a todas las partes para que pudieran alegar sobre dicha causa de inadmisibilidad. Frente a dicho recurso, la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra presentó escrito oponiéndose a cada uno de los citados motivos de casación por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Como hemos señalado, el presente recurso de casación se insta contra la Sentencia de de 7 de febrero de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que declara la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la F.N.M.C. por falta de legitimación de la misma para recurrir un Acuerdo de la Comunidad de Navarra que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de las siguientes peticiones: a) que, de conformidad con lo establecido en el art. 11 de la Ley Foral 7/2001 y la doctrina jurisprudencial, se declarara que, desde el 1 de abril de 2001, las entidades locales de Navarra no estás sujetas -y, cuando sujetas, exentas- de la tasa por publicaciones en el "Boletín Oficial de Navarra" (B.O.N.); b) que, como consecuencia de lo anterior, no se les practicara a dichas entidades las liquidaciones de la referida tasa correspondientes al primer trimestre de 2001 y, en el caso de que se hubieran practicado, se revocaran; c) y, finalmente, que se revisaran las liquidaciones practicadas a tales entidades por publicaciones en el B.O.N. anteriores al 1 de enero de 2001 de conformidad con lo previsto en la Ley Foral General Tributaria, y se les abonara las cantidades satisfecha por dicho concepto en los últimos cuatro años.

Pues bien, pasando a resolver directamente la cuestión de fondo que, al amparo del art. 88.1.d) LJCA

, se ventila en este proceso -la legitimación de la F.N.M.C. para recurrir un Acuerdo de la Comunidad de Navarra que desestima las peticiones antes enumeradas-, la Sala debe rechazar la causa de inadmisibilidad apreciada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en atención a la jurisprudencia que venimos sentando en relación con la legitimación en general, y la de las Federaciones de municipios en particular.

Para comenzar, debemos poner el acento en que la Administración demandada en el recurso contencioso-administrativo núm. 47/2002 reconoció a la F.N.M.C. legitimación en vía administrativa. En efecto, tras los Informes elaborados por el Servicio de Desarrollo Normativo y Fiscalidad del Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra (de 31 de mayo de 2001) y por el Director del Servicio de Boletín Oficial de Navarra (de 3 de septiembre de 2001), a Propuesta del Consejero de Presidencia Justicia e Interior (de 19 de noviembre de 2001), mediante Acuerdo de el 20 de noviembre de 2001 el Gobierno de Navarra desestimó el recurso de reposición instado por la F.N.M.C. contra las solicitudes presentadas el 27 de abril de 2001 en relación con las tasas satisfechas por las entidades locales de Navarra por publicaciones en el B.O.N.; Acuerdo en el que - interesa destacarlo- se ponía de manifiesto que contra el mismo cabía « interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de dos meses a contar desde el siguiente a su notificación de conformidad con las disposiciones legales vigentes ».

Esta primera circunstancia no resulta inocua porque, como viene señalando esta Sala, « la Administración no puede aducir la falta de legitimación que ella misma ha admitido » [Sentencia de 22 de abril de 2002 (rec. cas. núm. 3238/1997 ), FD Segundo; en el mismo sentido, Sentencia de 17 de febrero de 2001 (rec. cas. núm. 4565/1996 ), FD Tercero]. Por esta razón, en ocasiones hemos llegado a rechazar la falta de legitimación del actor con el único fundamento de que « no se puede negar válidamente en derecho en vía judicial la legitimación que se ha reconocido en vía administrativa » [Sentencia de 9 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 7382/1999 ), FD Segundo; en parecidos términos, Sentencia de 23 de febrero de 1999 (rec. cas. núm. 388/1993 ), FD Tercero]; o, en la misma línea, hemos afirmado que, « habiéndose reconocido, en vía administrativa, a [una] sociedad, su viabilidad impugnatoria, el mismo principio de los "actos propios" impide que, ya en la vía jurisdiccional, se intente desconocerla » [Sentencia de 21 de diciembre de 2000 (rec. cas. núm. 3622/1995 ), FD Cuarto, G)].

Ciertamente, también hemos precisado en otras ocasiones que el reconocimiento de legitimación en la vía administrativa no tiene por qué ser ratificada automáticamente en vía judicial. Así, por ejemplo, en un reciente pronunciamiento, hemos rechazado que el órgano judicial deba aceptar la legitimación de una sociedad disuelta y liquidada, aunque la Administración se la hubiera reconocido en la vía previa: « [e]ste trance -dijimos-, que impide franquear el umbral de los tribunales para ejercer acciones jurisdiccionales, debe ser apreciado en cualquier momento por los titulares del poder jurisdiccional, incluso de oficio, como impone el artículo 9 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Y, siendo así, poco importa que la Administración no reaccione y dialogue con un sujeto sin capacidad, pues de esa forma no puede dar vida a una personalidad ya extinta ni en consecuencia tener por satisfecho un presupuesto inexcusable para actuar en derecho » (FD Tercero). Porque en supuestos tan claros de falta de legitimación -como el citado o el de ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo sin aportación de los Estatutos y del Acuerdo social [Sentencia de 25 de septiembre de 2003 (rec. cas. núm. 5188/2000 ), FD Cuarto]- no puede operar la teoría de los actos propios; esta Sala ha declarado que aunque, ciertamente, « la Administración no puede desconocer en vía judicial la legitimación que ha reconocido en vía administrativa, tal reconocimiento no vincula, en cambio, al órgano jurisdiccional, habida cuenta de que se trata de un requisito requerido para la válida constitución de la relación procesal que se rige por el principio de orden público » [Sentencia de 2 de septiembre de 1997 (rec. cas. núm. 2400/1994 ), FD Segundo, que resuelve un supuesto en el que no se había acreditado en los autos que la Sección Sindical recurrente estaba facultada por los Estatutos del Sindicato para interponer el recurso; y Sentencia de 15 de febrero de 2005 (rec. cas. núm. 1721/2002 ), FD Segundo]; que el reconocimiento de legitimación en vía administrativa « no puede vincular a los tribunales de esta Jurisdicción », porque « lo contrario se opone al carácter esencialmente revisor de la misma respecto de los actos de la Administración » [Sentencia de 25 de julio de 1992 (rec. apel. núm. 3781/1990 ), FD Cuarto]; o, en fin, que el hecho de que la Administración « no ha[ya] objetado en el proceso la falta de legitimación del recurrente », « por sí solo, no sería decisivo pues es verdad que corresponde al Tribunal comprobar la correcta constitución de la relación procesal » [Sentencia de 3 de noviembre de 2008 (rec. cas. núm. 7773/2004 ), FD Cuarto].

En definitiva, aunque no constituye un argumento definitivo, de conformidad con nuestra jurisprudencia, el reconocimiento de la legitimación en vía administrativa es un dato esencial a tener en cuenta por el órgano judicial ante quien se insta el recurso contencioso-administrativo. Y, en este caso, la circunstancia del reconocimiento a la actora de legitimación a través de la desestimación del recurso de reposición instado mediante el Acuerdo del Gobierno de Navarra [en la que se responde, punto por punto, de manera profusa, a cada uno de los pedimentos de la F.N.M.C.] se convierte en determinante cuando se pone en conexión con la doctrina que esta Sala ha sentado en relación con la legitimación activa de las Federaciones de Municipios, doctrina -que, para dichos entes, mantiene una interpretación extraordinariamente flexible del art. 19.1 LJCA - que se contiene esencialmente en nuestra Sentencia de 30 de mayo de 2007 (recurso ordinario núm. 38/2006 ), en la que reconocimos la legitimación de la Federación Gallega de Municipios y Provincias con fundamento en una serie de razonamientos que cumple ahora reiterar.

Así, en primer lugar, comenzamos subrayando que « las Asociaciones de municipios, sean de ámbito estatal o autonómico (como ocurre con la aquí recurrente), no son meras Asociaciones voluntarias -que es como viene a calificarlas la Sentencia aquí impugnada-, sino que fundan su existencia en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local », que, en su actual redacción (debida al art. 1.1 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre ), señala que « [l]as entidades locales pueden constituir asociaciones, de ámbito estatal o autonómico, para la protección y promoción de sus intereses comunes, a las que se les aplicará su normativa específica y, en lo no previsto en él, la legislación del Estado en materia de asociaciones » (apartado 1); que « [l]as asociaciones de entidades locales se regirán por sus estatutos, aprobados por los representantes de las entidades asociadas, los cuales deberán garantizar la participación de sus miembros en las tareas asociativas y la representatividad de sus órganos de gobierno », y señalarán « la periodicidad con la que hayan de celebrarse las Asambleas Generales Ordinarias, en caso de que dicha periodicidad sea superior a la prevista, con carácter general, en el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación » (apartado 2); y que « [d]ichas asociaciones, en el ámbito propio de sus funciones, podrán celebrar convenios con las distintas Administraciones públicas » (apartado 3). Como dijimos en la Sentencia de 30 de mayo de 2007, la citada disposición, « supuso dar carta de naturaleza a la asociaciones de Entidades Locales que venían funcionando en la práctica, sin un reconocimiento expreso del legislador, como cualquier otra asociación privada ».

En segundo lugar, destacamos que la disposición adicional Décimo Tercera de la L.R.B.R.L . (añadida por la referida Ley 57/2003 ), establece que «[e] l Gobierno adoptará las medidas necesarias para hacer efectiva la participación de las entidades locales, a través de la asociación de ámbito estatal más representativa, en la formación de la voluntad nacional, en la fase ascendente del proceso de elaboración de aquellas políticas comunitarias que afectan de manera directa a las competencias locales » . Con lo expuesto en la norma transcrita -decíamos-, « no hace sino darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, que fue ratificada por España, mediante Instrumento al efecto, de 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989) », y que dispone:

1. que « [l]as Entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el ámbito de la Ley, asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés común » (apartado 1 ); que « [e]l derecho de las Entidades Locales de integrarse en una asociación para la protección y promoción de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociación internacional de Entidades Locales, deben ser reconocidos por el Estado » (apartado 2); y, en fin, que « [l]as Entidades locales pueden, en las condiciones eventualmente previstas por la ley, cooperar con las Entidades de otros Estados » (apartado 3 ).

Sentado lo anterior, se añadía en la Sentencia de 30 de mayo de 2007 -y debemos añadir aquí- que « a la vista de la pretensión formulada en el presente recurso por la recurrente, aparece como evidente la existencia de un interés legítimo en los municipios integrados en la misma, lo que justifica su legitimación », sin que -precisábamos- pueda oponerse a ello una interpretación restrictiva del art. 19.1.e) de la LJCA, precepto que solo reconoce a las entidades locales territoriales legitimación para impugnar « los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de los Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales » . Esta cuestión -recordamos- se planteó en relación con la legitimación de las Comunidades Autónomas para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad, dado que el art. 32.2 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional, exige que las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, « puedan afectar a su propio ámbito de autonomía ». Y como ha recordado la Sentencia de la Sección Séptima de esta Sala, de 29 de abril de 2002 (rec. ordinario núm. 609/1998 y acumulados), aunque es cierto que en un primer momento el Tribunal Constitucional (STC 25/1981 ) entendió que el citado precepto « exigía la afectación de las competencias autonómicas por la ley estatal que se quisiera recurrir », « más tarde, la jurisprudencia fue ampliando la inicial posición hasta el punto de que se ha llegado a considerar que se satisface la exigencia de aquel precepto siempre que haya afectación, no sólo de las competencias formalmente asumidas sino, también, de aquellas materias respecto de las que el estatuto de autonomía prevea cualquier tipo de intervención autonómica, bastando con que sobre esos asuntos se prevean facultades, cualquiera que sea su naturaleza, o se impongan mandatos a las Comunidades, pues en esas facultades o mandatos se halla el punto de conexión entre la regla impugnada y el interés para recurrir del que la legitimación emana » (STC 62/1990 ), estimando « suficiente para satisfacer la exigencia del artículo 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional el propósito de contribuir a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico (SSTC 199/1987, 56/1990, 62/1990, 28/1991 ) » (FD Segundo). Y, de conformidad con esta doctrina, la expresada Sentencia de 29 de abril de 2002, confirmada por la de 16 de octubre de 2003 (rec. núm. 4/1998), FD Noveno, ha declarado que « [s]i trasladamos lo dicho al presente proceso », « pues, ciertamente, el artículo

19.1 e) utiliza para el recurso contencioso-administrativo la misma fórmula que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional usa en ese artículo 32.2, nos encontramos con que la doctrina constitucional apunta a un entendimiento amplio del requisito de la legitimación », « [d]e manera que "ámbito de autonomía" no equivale a haz de competencias », sino que « [p]iensa, más bien, en esos intereses a los que se refiere el artículo 137 de la Constitución que, por lo demás, define a los municipios y provincias como elementos necesarios de la organización territorial del Estado », « [i]ntereses que, inevitablemente tienen una dimensión general »; « [e]n efecto, municipios y provincias, como todos los entes territoriales de base democrática, son portadores de los intereses generales de los ciudadanos que los integran » (FD Segundo).

A la misma conclusión hemos de llegar -señalábamos en la Sentencia de esta Sala de 30 de mayo de 2007 -, si tenemos en cuenta que el art. 2.1 de la L.R.B.R.L . dispone que « [p]ara la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y las de las Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas, su derechos a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses » . Y así ha sido reconocido también por esta Sala, en la Sentencia de 30 de abril de 2001 (rec. ordinario núm. 618/1998 ), en el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Federación de Municipios de Cataluña contra el Real Decreto 2346/1998 de 23 de octubre, por el que se modificaban determinados términos de la concesión de «Autopistas, Concesionaria Española, Sociedad Anónima», Sentencia en la que, al pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad del recurso que, al amparo del art. 69.b) LJCA, aducía la Administración General del Estado, por entender que se había interpuesto por persona no legitimada según lo dispuesto en el art.

19.1 LJCA, señalamos:

Para desestimar dicha excepción procesal basta con remitirnos al contenido del Auto de fecha 23 de noviembre de 1999, dictado por esta Sala en el propio recurso contencioso-administrativo al resolver idéntica causa de inadmisibilidad que, planteada en el trámite de alegaciones previas por la codemandada ACESA, la rechaza; sin más que señalar que se fundamentó en que no es posible una interpretación angosta y restrictiva del artículo 19.1 citado, sino que es preciso hacer una interpretación flexible del mismo, en cuanto en él se legitima a las Entidades Locales Territoriales para impugnar los actos y disposiciones que afecten "al ámbito de su autonomía", que permita la impugnación atendiendo a un interés actual que indudablemente tienen las Federaciones, como la actora, "en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses", tal como reza el artículo 2º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local . Flexibilización del título legitimador, que no hace sino continuar la evolución jurisprudencial del mismo, ratificada posteriormente, tal como se recoge, como más recientes, en las sentencias de esta Sala de 9 de junio de 2000 y 16 de abril corriente

(FD Segundo).

En particular, el Auto de 23 de noviembre de 1999 (rec. núm. 618/1998 ), dictado en la pieza de medidas cautelares del expresado recurso contencioso-administrativo, señaló lo que sigue:

« En segundo término se alega que el Real Decreto objeto de esta impugnación no afecta al ámbito de autonomía de todos los municipios de Cataluña, por lo que resulta ajeno a los «intereses comunes» de todos ellos, intereses que, a su juicio, son los únicos a cuya defensa está legalmente habilitada la federación por la disposición adicional 5ª.1 de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril .

La interpretación que se hace de esa disposición es excesivamente restrictiva. Si bien es cierto que en ella se dice que «las entidades locales pueden constituir asociaciones, de ámbito estatal o autonómico, para la protección y promoción de sus intereses comunes...», la expresión «intereses comunes» no ha de ser siempre omnicomprensiva de los de todos los asociados, pues si así fuera se frustraría en la mayoría de las ocasiones la finalidad federativa, habida cuenta de que siendo grande el número de asociados, como aquí ocurre, difícilmente habrá casos que afecten sin exclusión a los intereses de la totalidad de ellos. Es verdad que la federación no estaría legitimada para la protección del interés de un solo miembro, pero sí cuando se afecte el de un número de ellos que justifique una acción conjunta en interés de varios » (FD Tercero).

En el art. 19.1.e) LJCA -proseguía el Auto- « se legitima a las entidades locales territoriales para impugnar los actos o disposiciones que afecten "al ámbito de su autonomía". Tratándose de Federaciones de municipios, con base en lo antes dicho, la legitimación comprenderá la impugnación de los actos y disposiciones que afecten al ámbito de autonomía de los entes asociados. De esta forma, su legitimación precisa que el acto o disposición repercuta en el territorio de los municipios federados y que éstos ostenten competencias normativas o de gestión, en relación con sectores sobre los que puede incidir dicho acto o disposición ». « No debe olvidarse -se concluía- que el artículo 2º de la Ley de Bases del Régimen Local propicia la intervención de los municipios "en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses" » (FD Cuarto).

Por último, en la tantas veces citada Sentencia de 30 de mayo de 2007 poníamos de manifiesto que « esta Sala ha reconocido legitimación activa a las Federaciones de Municipios, incluso para interponer recurso de casación en interés de la ley, reconociéndolas su carácter de defensoras de interés general ». En este sentido -decíamos-, no puede dejar de citarse que fue a instancia de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios afectados por Centrales Hidroeléctricas y Embalses, como la Sentencia de esta Sala de 15 de enero de 1998 (rec. cas. en interés de ley núm. 6614/1997 ), estimatoria del recurso de casación en interés de la Ley, declaró como doctrina legal, la sujeción al IBI de las presas y saltos de agua, como bienes inmuebles de naturaleza urbana en su conjunto unitario de presa, instalaciones, saltos de agua y terrenos inundados, así como las vías de acceso y demás instalaciones previstas en la legislación. Y de una manera expresa, la Sentencia de 16 de abril de 2002 (rec. cas. en interés de ley núm. 152/2000 ), hizo este reconocimiento a la Federación Nacional de Asociaciones de Municipios con centrales hidroeléctricas y embalses, al señalar que no podía « aceptarse la tesis de la falta de legitimación propugnada por el Abogado del Estado (y, en cierto modo, también, por el Ministerio Fiscal) » « porque, como se ha de clarado en las sentencias de esta Sección y Sala de 21 y 29 de septiembre de 2001 (recaídas en asuntos semejantes, subjetiva y objetivamente, al de los presentes autos), precisamente una de las singularidades del recurso de casación en interés de la Ley consiste en la posibilidad de que lo interpongan quienes no han sido parte en el proceso de instancia, siempre que reúnan alguna de las condiciones que exige el artículo 100.1 de la Ley 29/1998, a saber: pertenecer a la Administración Pública Territorial (naturaleza que no puede negarse a los Ayuntamientos recurrentes), con interés legítimo (evidenciado en ser las Corporaciones Locales las que exaccionan el IBI), o ser una Entidad o Corporación que ostente la representación y defensa de intereses de carácter general, con interés legítimo en el asunto (circunstancia que concurre en la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses -cuya legitimación, a estos efectos, ya le ha sido reconocida por esta Sala en ocasiones precedentes-), o bien se trate del Ministerio Fiscal o de la Administración General del Estado, en todo caso » (FD Segundo).

En definitiva, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala que acabamos de sintetizar, las Federaciones de Municipios como la recurrente no son «meras Asociaciones voluntarias», estando legitimadas para impugnar «los actos y disposiciones que afecten al ámbito de autonomía de los entes asociados», entendiendo por «ámbito de autonomía» [art. 19.1.e) LJCA ] todos aquellos asuntos que «afecten directamente al círculo de sus intereses», entre los que, desde luego, hay que incluir los relacionados con la exigibilidad a los entes municipales incluidos en la F.N.M.C. de la tasa por la publicación de anuncios en el BON.

Por las razones expuestas, debemos concluir que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 7 de febrero de 2003, al negar la legitimación de la F.N.M.C. por ser un «ente asociativo» que no «postula la defensa de intereses propios, sino de los municipios» que la integran, y contraer su petitum a relaciones tributarias de las que no es sujeto pasivo, sino los citados municipios, interpretando de forma rigorista el art. 19.1 LJCA, ha apreciado una causa de inadmisión de forma improcedente, por lo que el motivo debe ser estimado.

Alcanzada las anterior conclusión deviene innecesario pronunciarnos sobre la infracción del art. 359 de la L.E.C . y la del art. 65.2.d) de la LJCA que, como motivos de casación segundo y tercero, respectivamente, denuncia la representación de la F.N.M.C. al amparo del art. 88.1.c) LJCA .

Por lo expuesto, y sin entrar en la cuestión de fondo que plantea la entidad recurrente, procede que, con estimación del recurso, se case y anule la Sentencia impugnada, a fin de que siga la tramitación del procedimiento en la instancia.

No hacemos especial declaración de condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución