STS, 6 de Mayo de 2009

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"

FALLAMOS

Desestimamos los recursos 449 y 450/2003 interpuestos doña Jacinta y don Aurelio contra la resolución del Subdirector General de Gestión Administrativa de Personal, por delegación del Director Adjunto de Recursos Humanos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 4 de diciembre de 2002, sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de don Aurelio y doña Jacinta se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación de don Aurelio presentó escrito de interposición de su recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, terminaba con esta petición:

" SUPLICO A LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO que (....), dicte en su día Sentencia por la que casando la Sentencia ahora recurrida, dicte otra anulando y dejando sin efecto el acto administrativo recurrido por resultar contrario a derecho, dando lugar a las pretensiones de la demanda inicial del procedimiento".

También interpuso su recurso de casación doña Jacinta que, después de desarrollar sus motivos, acababa así:

" SUPLICO A LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO que (....), dicte en su día Sentencia por la que casando la Sentencia ahora recurrida, dicte otra anulando y dejando sin efecto el acto administrativo recurrido por resultar contrario a derecho, dando lugar a las pretensiones de la demanda inicial del procedimiento".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se ha opuesto a ambos recursos de casación pidiendo su inadmisibilidad y, subsidiariamente, su desestimación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 22 de abril de 2009 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Para entender debidamente lo que se discute en la actual casación, inicialmente deben destacarse de la actuación administrativa litigiosa y del proceso de instancia los siguientes los siguientes datos:

1. - Los recurrentes en la instancia don Aurelio y doña Jacinta, funcionarios de carrera al servicio de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), con anterioridad a la reclasificación a que luego se hará referencia desempeñaban los puestos, respectivamente, de Jefe de Unidad de Recaudación y Subjefe Unidad de Recaudación 2.

2. - La Resolución de 21 de noviembre de 2002 de la Dirección de la Agencia Tributaria modificó la relación de Puestos de Trabajo de dicha Agencia según los Anexos que en ella se relacionaban. El Anexo I, que es el relevante en el actual litigio, decía así:

   "Cambio de denominación de los siguientes puestos de trabajo adscritos al grupo B del área de recaudación: todos los puestos de Jefe Unidad Recaudación pasan a denominarse Jefe Unidad Recaudación 3 B; todos los puestos de Subjefe Unidad Recaudación pasan a denominarse Subjefe Unidad Recaudación 1, excepto el puesto a que se refiere el Anexo II; todos los puestos de Jefe Unidad Recaudación 3 B pasan a denominarse Subjefe Unidad Recaudación 2; todos los puestos de Subjefe Unidad Recaudación 1 pasan a denominarse Jefe Unidad Recaudación 2; y todos los puestos de Subjefe Unidad Recaudación 2 pasan a denominarse Jefe Unidad Recaudación 3".

3. - Como consecuencia de lo anterior, dos resoluciones de 4 de diciembre de 2002 del Subdirector General de Gestión Administrativa de Personal, dictadas por delegación del Director Adjunto de Recursos Humanos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, acordaron formalizar la reclasificación del puesto de trabajo desempeñado por los recurrentes.

   En la resolución referida al Sr. Aurelio se hizo constar que el anterior puesto era el de Jefe Unidad Recaudación 3 B y el nuevo el de Subjefe Unidad de Recaudación 2 .

   En la resolución referida a la Sra. Jacinta se hizo constar que el anterior puesto era el de Subjefe Unidad Recaudación 2 y el nuevo el de Subjefe Unidad de Recaudación 3.

4. - El proceso de instancia lo promovieron el Sr. Aurelio y la Sra. Jacinta mediante recurso contencioso administrativo dirigido contra esas resoluciones de 4 de diciembre de 2002 que acaban de mencionarse; y la posterior demanda reclamó en el "suplico" la anulación de las resoluciones impugnadas, invocando en apoyo de esta pretensión los cinco motivos de impugnación de "fondo" que seguidamente se relacionan.

   El primero denunció la inexistencia de negociación previa, citando para ello el artículo 32.d) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas; y aduciendo también que la reclasificación implicaba una evidente alteración jerárquica, una disminución del complemento de productividad y una alteración de determinadas competencias.

   El segundo reprochó falta de motivación, e inicialmente citó a este respecto el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común (LRJ/PAC).

   El posterior desarrollo de esta impugnación indicó que la resolución de 4 de diciembre de 2002, directamente notificada a los demandantes, se limitaba a indicar que el motivo del cambio era la modificación de la RPT acordada por la resolución de 21.11.02 del Director General de la AEAT; y que esta otra resolución no había sido publicada ni acompañada a la que fue notificada y, tras haberla conocido por constar en el expediente administrativo remitido al proceso jurisdiccional, se advertía que también ella carecía absolutamente de motivación.

   El tercero insistió en que se había producido una verdadera alteración del contenido del puesto, invocando para ello lo establecido en la resolución de 6 de mayo de 1999 de la AEAT, por la que se reestructuran los órganos de recaudación y le son atribuidas competencias y se fijan las competencias en materia de aplazamientos de pago en función de las cuantías; y mencionando especialmente lo que se establecía en el apartado quinto (del punto decimonoveno) sobre las funciones que correspondían al Jefe de Unidad del Area de Gestión Recaudatoria.

   Con ese presupuesto, se razonaba seguidamente que habían variado las competencias atribuidas al puesto ocupado por don Aurelio porque, al dejar de ser Jefe de Unidad tras la reclasificación, no podría ya ejercer las competencias que asignadas a dicho puesto por esa resolución de 6 de mayo de 1999.

   El cuarto sostenía que se había producido también una alteración de la posición en el seno de la estructura del puesto por lo siguiente: en el caso del nuevo puesto del Sr. Aurelio porque se encontraba por debajo de los Jefes de Unidad; y en el del nuevo puesto de la Sra. Jacinta porque, de ser Subjefe de Unidad de Recaudación 2, había pasado al nivel jerárquico inferior de Subjefe de Unidad de Recaudación 3.

   El quinto comenzaba diciendo que la reclasificación había significado también un detrimento de las retribuciones complementarias.

   Luego se decía que la disminución afectaba especialmente a la Sra. Jacinta porque, al haber sido reclasificada en una categoría inferior, había pasado a un módulo inferior de los establecidos para aplicar el complemento de productividad.

5. - La sentencia dictada en ese proceso de instancia y ahora recurrida en esta casación desestimó los recursos contencioso- administrativos del Sr. Aurelio y la Sra. Jacinta .

   El razonamiento principal con que justificó su pronunciamiento desestimatorio fue que la modificación de los puestos de trabajo de los recurrentes sólo había afectado a su denominación y no había tenido alcance funcional ni retributivo, por lo que no era de aplicar el incumplimiento del requisito de negociación del artículo 32.d) de la Ley 9/1987 .

   Junto a lo anterior, argumentó también que era suficiente motivación de la reclasificación la referencia que en ella se hacía a la resolución de 21 de noviembre de 2002 por la que se modificó la relación de Puestos de Trabajo.

Los dos recursos de casación que aquí han de examinarse, aunque han sido interpuestos separadamente por don Aurelio y doña Jacinta, tienen el mismo contenido, por lo que el examen de ambos tiene que ser común.

Uno y otro dicen amparar sus motivos de casación en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (LJCA) y, a través de este único cauce, los reproches que dirigen a la sentencia vienen a reproducir en buena parte la impugnación que fue planteada en el proceso de instancia a través de cuatro apartados.

El primero denuncia la inexistencia de negociación previa y, a causa de ello el incumplimiento de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 9/1987 y de la jurisprudencia que ha interpretado este precepto.

El segundo reitera la falta de motivación ya invocada en la instancia y señala la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 (LRJ/PAC), en relación con el 63 del mismo texto legal. El tercero combate la apreciación de la sentencia recurrida de que sólo hubo un cambio de denominación del puesto y, con la cita de lo establecido en la resolución de 6 de mayo de 1999 de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, se defiende que el puesto ocupado por el Sr. Aurelio ha experimentado una variación de competencias por haber sido reclasificado como Subjefe de Unidad de Recaudación cuando antes era Jefe de Unidad de Recaudación.

Sobre esa base se realizan estos dos reproches: que se ha producido una remoción en el puesto de Jefe de Unidad de Recaudación sin haberse observado lo establecido en el artículo 50 del Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo ; y que no se ha justificado el motivo por el que se suprimen las funciones de Jefatura del puesto en cuestión, por lo que se ha actuado fuera de los márgenes de la discrecionalidad que ha de otorgarse a las potestades de autoorganización y, también, se ha infringido tanto el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma para la Función Públicas, como las Órdenes de 2 de diciembre de 1988 y 6 de febrero de 1989, en lo que respecta al contenido y procedimiento sobre elaboración y modificación de las relaciones de puestos de trabajo.

El cuarto sostiene que ha habido una alteración en el seno de la estructura del puesto, reiterando también lo que sobre esta cuestión ya fue planteado en la demanda.

Debe comenzarse haciendo una aclaración inicial sobre cual fue la actuación administrativa directamente impugnada en el proceso de instancia.

Frente a lo que afirma la sentencia recurrida, la impugnación planteada por los recurrentes contra la modificación de la relación de puestos de trabajo (RPT) fue directa y no indirecta. Y así debe ser considerado porque, al no haber sido publicada esa modificación, el significado que para los recurrentes tuvieron las resoluciones de 4 de diciembre de 2002 (que formalizaron la reclasificación de sus puestos derivada de esa modificación) fue el siguiente: constituyó el instrumento único por el que la Administración les dio a conocer la modificación de la RPT de que se viene hablando.

Hecha la aclaración anterior, la solución que aquí procede sobre lo que se suscita en los recursos de casación no puede ser la misma para cada uno de los dos puestos ocupados por uno y otro recurrente.

En el caso del puesto del Sr. Aurelio, sí son de apreciar esas alteraciones de contenido y posición en la estructura jerárquica que son aducidas para sostener las infracciones esgrimidas en el recurso de casación. Mientras que en el caso del puesto de la Sra. Jacinta no hay razones para apartarse de la conclusión sentada por la sentencia de Valencia de que sólo hubo un simple cambio de denominación.

Así resulta de esa antes mencionada Resolución de 6 de mayo de 1999 de la AEAT [por la que se reestructuran los órganos de recaudación y le son atribuidas competencias y se fijan las competencias en materia de aplazamientos de pago en función de las cuantías], pues efectivamente en ella aparecen definidas unas atribuciones para los Jefes de Unidad de las Dependencias de Recaudación que sólo son referidas a tales puestos y no a los puestos clasificados como de Subjefe Unidad de Recaudación . Y sin que la ponderación de lo que aparece en esta Resolución de la AEAT pueda ser considerada, como parece sugerir en su oposición el Abogado del Estado, una modificación de la valoración probatoria realizada por la sentencia de instancia, pues esa tan repetida Resolución de la AEAT, cuyo alcance viene a ser el de un Reglamento organizativo, no es un hecho que necesite ser acreditado a través de los medios probatorios regulados en las normas procesales.

Por tanto, en la modificación del puesto del Sr. Aurelio sí es de apreciar al menos el incumplimiento de lo establecido en el artículo 32.d) de la Ley 9/1987 [que dispone: Serán objeto de negociación ..... las

materias siguientes: d) La clasificación de puestos de trabajo :], y ello es bastante para estimar su recurso de casación y, como consecuencia de ello, para también anular la sentencia recurrida en lo que sobre él decidía y estimar el recurso contencioso-administrativo que el Sr. Aurelio interpuso en el proceso de instancia.

Y, por el contrario, no siendo justificadas ninguna de las infracciones que se invocan frente a la modificación del puesto de la Sra. Jacinta, su recurso de casación debe ser desestimado.

En apoyo de lo anterior, es de reiterar el criterio que tiene establecido esta Sala sobre el alcance que debe darse a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública regulada en los artículos 32 y 33 de la Ley 39/1987 . Una muestra de esa doctrina es la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de julio de 2007 (Casación 3492/2002 ), que declaró que dicha negociación no es una mera posibilidad que dependa de que haya sido pedida a la correspondiente Administración sino una exigencia de obligada observancia.

Y también afirmó que así había sido reiteradamente razonado, entre otras, en las sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:

"La negociación es el instrumento principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 " .

Y ese criterio fue reiterado en la sentencia de 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:

"(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio, modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85, que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002, ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90, 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución".

Todo lo antes razonado conduce, como ya se ha dicho, a declarar haber lugar al recurso de casación del Sr. Aurelio con las consecuencias que han sido señaladas, y a declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Sra. Jacinta .

En cuanto a las costas de los recursos del Sr. Aurelio, no son de apreciar circunstancias para hacer una especial imposición de las causadas en la instancia por su recurso contencioso-administrativo y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a la fase de casación (artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).

Y respecto de las costas de la casación de la Sra. Jacinta, procede no imponérselas en aplicación de la excepción que autoriza ese artículo 130.2 de la LJCA porque, pese a no haber alcanzado éxito su recurso, las circunstancias que rodearon a la modificación de la RPT que fue objeto de polémica permiten considerar razonable su impugnación.