STS, 29 de Junio de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad mercantil "Cultivos Marinos Integrales, SA" y de Dª Bernarda y D. Eusebio, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha de 16 de diciembre de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 8 de febrero de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.

Mediante providencia de fecha 7 de septiembre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala.

Por providencia de fecha 15 de Junio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de Junio de 2009, en que tuvo lugar. CUARTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación 356/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, dictó en fecha 17 de noviembre de 2004, desestimatoria del recurso nº 345/2002, interpuesto por la entidad mercantil "Cultivos Marinos Integrales, SA", Dª Bernarda y D. Eusebio contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de diciembre de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos

2.971 metros de las playas, marismas y caños comprendidos entre la carretera de Camposoto y el muelle de Gallineras, en el término municipal de San Fernando (Cádiz).

La citada sentencia, después de determinar la concreta ubicación de los terrenos de la parte recurrente --Salina Santa Leocadia y Salina San Adolfo-- y relacionar, en el fundamento segundo, los precedentes pronunciamientos de la propia Sala sobre otras salinas situadas en " lugares próximos de la misma costa de la provincia de Cádiz ", analiza, en los demás fundamentos, la documentación que consta en el expediente administrativo y los informes aportados por la propia parte recurrente. Concretamente toma en consideración, y examina en detalle, la Memoria del proyecto de deslinde, los reportajes fotográficos que obran en sus anexos, así como los estudios de mareas y de zonas húmedas, además del informe de un Ingeniero Técnico de Topografía, y otro elaborado por un Ingeniero Técnico de Minas, con remisiones a lo ya expuesto en otras sentencias anteriores de la propia Sala de instancia, alcanzando la conclusión de que los terrenos en cuestión son naturalmente inundables, integrándose en la ribera del mar. Rebate asimismo los argumentos de la demanda sobre la aplicación retroactiva de la actual legislación de costas, remitiéndose a la doctrina compendiada en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2004 (RC 3560/2001 ), parte de cuyo texto reproduce literalmente.

Contra la referida Sentencia han interpuesto recurso de casación los demandantes, en el cual esgrime siete motivos de impugnación, a saber:

1. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 281, 283 y 353 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, artículo 1214 del Código Civil, artículos 60 y 61 de la Ley Jurisdiccional y artículo 24 de la Constitución, al no haberse admitido en la instancia las pruebas documental y de reconocimiento judicial propuestas por las recurrentes, padeciendo indefensión como consecuencia de ello.

2. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 1214 y 1225 del Código Civil y artículos 216 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al haberse otorgado efectos probatorios en la sentencia impugnada a un informe técnico obrante en otro proceso distinto, privándosele a los recurrentes de la posibilidad de cuestionarlo o de alegar al respecto en el proceso.

3. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 216 y 218 de la LEC y 1253 del Código Civil, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo representada en sus sentencias de 16 de febrero de 1999, 6 de octubre de 1998 y 4 de febrero de 2004, al haber incurrido en arbitrariedad manifiesta la valoración de la prueba realizada por el Juzgador de instancia sobre el carácter inundable de los terrenos.

4. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, artículo 9.3 de la Constitución y artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta. Sostienen los recurrentes que se ha aplicado indebidamente la legislación de costas con carácter retroactivo, a terrenos desvinculados desde tiempo atrás de la influencia del mar, vulnerándose sus derechos adquiridos con carácter confiscatorio.

5. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley de Costas y artículos 33.1 y 33.3 de la Constitución, al carecer los terrenos en cuestión de las condiciones geomorfológicas determinativas de su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre, no resultando naturalmente inundables.

6. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, con carácter subsidiario sobre el anterior motivo, por infracción del artículo 4.5 y disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas y artículo 6.3 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en relación con los artículos 62 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre y artículos 9.3 y 33 de la Constitución. Afirman los recurrentes que aún en el supuesto de que se concluyese que los terrenos de la antigua salina se aislaron artificialmente de los efectos de las mareas y de los temporales, se habrían ganado al mar antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, que no les puede afectar con carácter retroactivo.

7. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que, a juicio de los recurrentes, se concluye que las marismas otorgadas en concesión por tiempo indefinido antes de la entrada en vigor de la actual legislación de costas para su desecación han quedado desafectadas y excluidas del dominio público marítimo-terrestre.

Los tres primeros motivos del recurso casación, invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, reprochan a la Sentencia impugnada, como se ha dicho, la infracción de los artículos 216, 218.1, 281, 283 y 353 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, artículo 1214 y 1225 del Código Civil, artículos 60 y 61 de la Ley Jurisdiccional y artículo 24 de la Constitución, por haberse inadmitido varios de los medios de prueba propuestos por los recurrentes, haberse realizado una valoración de la prueba arbitraria, y haberse concedido valor probatorio a la prueba practicada en otro proceso.

Dichos motivos deben ser desestimados, por las razones que apuntamos a continuación:

A).- En el Auto desestimatorio de la súplica de 22 de diciembre de 2003 señaló la Sala de instancia que el reconocimiento judicial pretendido por la parte actora no se consideraba necesario para la resolución del pleito porque para apreciar las características físicas de terrenos como los litigiosos son precisos conocimientos científicos o técnicos, no bastando con la simple contemplación ocasional humana; y asiste la razón a la Sala de instancia, toda vez que el artículo 353.1 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil dispone que el reconocimiento judicial se acordará cuando para el esclarecimiento y apreciación de los hechos " sea necesario o conveniente que el tribunal examine por sí mismo algún lugar, objeto o persona ", lo que no era el caso, pues atendido el carácter técnico de la controversia, poco podía aportar el examen directo de los terrenos por la Sala.

Y en cuanto a la prueba documental, fue correctamente denegada al dirigirse a acreditar hechos no necesitados de prueba por tratarse de hechos no controvertidos por las partes, como es el caso de la falta de intervención de la recurrente en los informes que obran en el expediente administrativo, dado que la Administración, efectivamente, no niega dicha falta.

De manera que los medios probatorios denegados de forma motivada por la Sala de instancia o bien resultaban intranscendentes para la resolución del recurso, o bien eran inadecuados para acreditar los hechos que pretendían, o, en fin, no guardaban la debida conexión con el objeto del litigio. En cualquier caso, por tanto, podemos concluir que no se han infringido los preceptos citados, no apreciándose la concurrencia de indefensión material en los recurrentes.

B).- Por lo que respecta a la valoración de la prueba, que se califica de arbitraria, hemos de recordar que con carácter general dicha valoración no puede ser cuestionada en casación, atendida la naturaleza extraordinaria de este recurso, cuya finalidad es corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico en que pudiera haber incurrido la Sala de instancia pero no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por ésta.

Cierto es que dicha doctrina admite algunas excepciones que permiten la revisión casacional de cuestiones relativas a la prueba --infracción del reparto de la carga de la prueba, de la prueba tasada, presunciones, la integración de los hechos del artículo 88.3 LJCA y otras-- entre las que se encuentra, efectivamente, que la valoración haya sido arbitraria, ilógica o caprichosa.

No obstante, la valoración que se concreta en los fundamentos de VII y siguientes de la sentencia impugnada, no puede ser calificada de arbitraria, pues resulta motivada, lógica y coherente al poner de manifiesto el proceso lógico y reflexivo que lleva a la Sala a alcanzar la conclusión que se expresa en el fallo, tras la apreciación de la prueba. Conclusión de la decisión judicial que resulta razonable en atención al objeto del proceso, las pretensiones ejercitadas, los argumentos esgrimidos y la prueba practicada junto al contenido del expediente administrativo, lo determina que el resultado no pueda ser considerado arbitrario.

C).- Finalmente, la sentencia recurrida no concede valor probatorio en un recurso a la prueba practicada en otro recurso contencioso administrativo, sucede simplemente que la sentencia cuando examina la prueba y el contenido del expediente, como revela el contenido del fundamento tercero, llega a conclusiones similares a las de otros recursos en los que los entonces demandantes esgrimían argumentos sustancialmente iguales a los de los actuales recurrentes, según explica la sentencia en el fundamento cuarto, párrafo segundo. Del mismo modo que se señala que " los documentos técnicos en los que el ahora demandante pretende combatir la delimitación demanial aprobada por la Administración tampoco difieren de los que ya fueron aportados por los recurrentes en aquellos otros litigios ", tal es el caso que cita de los informes de Ingenieros Técnicos. De manera que la Sala de instancia explica por qué trae a colación el contenido de tales informes en la medida en que se refieren a la misma zona en la que se incluye los terrenos de los recurrentes, teniendo en cuenta que el soporte probatorio esencial valorado recae sobre los elementos de prueba que constan en el expediente administrativo y en la prueba practicada en el proceso.

El cuarto motivo se formula, como se ha dicho, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

, artículo 9.3 de la Constitución y artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como de jurisprudencia del Tribunal Supremo representada en sus sentencias de 4 de junio de 1991, 20 de enero de 1993 y 10 de junio de 1996 (Sala Primera) y de 23 de abril de 1997 (Sala Tercera), al haberse aplicado indebidamente, a juicio de los recurrentes, la legislación de costas con carácter retroactivo, a terrenos desvinculados desde tiempo atrás de la influencia del mar, vulnerándose sus derechos adquiridos con carácter confiscatorio.

El motivo debe desestimarse.

A).- En primer lugar, en lo referente a la retroactividad de la Ley 22/1988, de Costas, por las mismas razones que ya hemos apuntado en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 10 de Febrero de 2004 (RC 3187/2001), 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/2001), 17 de Febrero de 2004 (casación 3560/2001 ), y más recientemente en Sentencia de 24 de febrero de 2009 (casación 11489/2004 ). Se dice así lo siguiente en estas dos últimas, con palabras que son aquí aplicables punto por punto; (pues son irrelevantes las diferencias que expone la parte recurrente):

"En el primer motivo se alega en sustancia, en apoyo de la exclusión de la finca del dominio público, lo siguiente: Es un hecho incontrovertido que, sea por la razón que sea, los terrenos de que se trata no son ahora bañados por el flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración de las aguas del mar, ya que lo impide el "muro perimetral o vuelta afuera"; en consecuencia, los terrenos no están comprendidos en el artículo 3-1-a), párrafo segundo de la Ley de Costas, que no habla de terrenos "inundables" sino de terrenos "que se inundan", y al artículo 6.2 de su Reglamento no puede dársele efectos retroactivos, porque las disposiciones administrativas no pueden tenerlos, porque ese mismo precepto deja a salvo lo dispuesto en el artículo 9, que se refiere a terrenos amenazados por la invasión del mar, y porque, en supuesto análogo, (a saber, el de los terrenos ganados al mar del artículo 4.2 de la Ley ), la Disposición Transitoria Segunda, número 2, no prevé efectos retroactivos.

Tampoco aceptaremos este argumento.

Conviene comenzar afirmando que el hecho de ser los terrenos (...) naturalmente inundables es un hecho declarado probado por la Sala de instancia (...). Hecho que, por lo tanto, no puede ser discutido en casación, (como no lo es), y del que hemos necesariamente de partir.

Esta Sala, en recientes sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01 ) ha declarado que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E .).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento . Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00 ), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:

"La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizado r no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y

3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

(Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable). [...]

Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley, pretendiendo beneficiarse de ella.

Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 )".

2. Respecto de la irretroactividad del artículo 6.2 del Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, es cuestión también decidida, entre otras, en la sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 17 de Febrero de 2004 (RC 3560/2001) y 24 de febrero de 2009 (RC 11489/04 ), en las que insistimos en que:

"1º.- El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9, actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

2. - El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables".

En el motivo quinto del recurso de casación se alega la infracción de los artículos 3.1.a), párrafo segundo y 4.5 de la Ley de Costas 22/88, y de los artículos 33.1 y 33.3 de la Constitución, porque, a juicio de la parte recurrente la Administración demandada y la Sala de instancia no han excluido del dominio público los espacios interiores de la salina que han reconocido como no inundables. Tampoco este motivo debe ser estimado.

De una escueta frase del Estudio de Mareas del proyecto del deslinde, en la que se afirma que " los muros de vuelta afuera (y no todos), zonas de acequias, saleros, edificaciones y caminos se encuentran a cota ligeramente por encima de las pleamares máximas medidas ", no puede extraerse la conclusión de que existen "terrenos" que no son naturalmente inundables a los efectos que ahora interesa, porque si no lo son es por la acción del hombre, que ha realizado el muro de vuelta afuera, los saleros, las edificaciones, etc, todo ello en terrenos marismeños.

En el sexto motivo se alega la infracción del artículo 4.5 y de la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas 22/1988, así como de la disposición transitoria 6.3 de su Reglamento, en relación con el artículo 62 de la Ley 30/1992 y artículos 9.3 y 33 de la Constitución, al considerar los recurrentes que aún en el supuesto de que se concluyese que los terrenos de la antigua salina se aislaron artificialmente de los efectos de las mareas y de los temporales, se habrían ganado al mar antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, que no les puede afectar con carácter retroactivo.

Por dos razones rechazaremos este motivo de casación, a saber:

1. La primera, porque en el presente caso no es posible hablar de terrenos ganados al mar, ya que estos se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas.

2. La segunda, porque es el propio artículo 4.2 de la Ley 22/1988 el que declara de dominio público " los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera ".

Como séptimo y último motivo del recurso de casación, se invoca la infracción de la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas y de jurisprudencia del Tribunal Supremo representada en sus sentencias de 23 de Marzo de 1972, 27 de Marzo de 1978, 7 de Febrero de 1984, 14 de Octubre y 10 de Noviembre de 1986, 4 de Junio de 1991, 9 de Octubre de 1992, 5 de Mayo de 1994 y 10 de Junio de 1996, porque, a juicio de los recurrentes, las marismas otorgadas en concesión por tiempo indefinido antes de la entrada en vigor de la actual legislación de costas para su desecación han quedado desafectadas y excluidas del dominio público marítimo-terrestre, habiéndose transmitido su propiedad a los concesionarios o a sus causahabientes.

Para rechazar este argumento bastará consignar que este Tribunal Supremo ha declarado en consolidada jurisprudencia que para poder afirmar el cambio de propiedad pública a propiedad privada de terrenos originariamente de dominio público es de todo punto necesario " conocer el significado y alcance del título concesional ", cosa que no ocurre en el presente caso, donde en las inscripciones registrales de las fincas no consta referencia alguna a la supuesta concesión.

Además, históricamente, las concesiones (o mejor, autorizaciones) para "formar salinas" no producían la transferencia del terreno al dominio privado, tal como se deduce de los artículos 44 y 45-6 de la Ley de Puertos de 7 de Mayo de 1880, en contraposición a lo dispuesto en sus artículos 51, 55 y 57, en los que se regulan las concesiones para desecar marismas, según hemos explicado en nuestra sentencia de 24 de Abril de 1997, apelación nº 11870/91 .

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.