STS, 29 de Junio de 2009

En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en la ciudad de Valladolid, dictó sentencia en fecha 26 de diciembre de 2005, estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Zamora se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 28 de septiembre de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Zamora compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de noviembre de 2006 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

Mediante providencia de fecha 30 de enero de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la Sección Quinta de esta Sala. Por la de 20 de abril de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida, Comunidad Autónoma de Castilla y León, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso. El día 18 de mayo de 2007 dicha Administración autonómica presentó un escrito en el que manifestó su intención de no impugnar el recurso.

Por providencia de fecha 15 de Junio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de Junio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 5253/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó en fecha 26 de diciembre de 2005, en el recurso nº 576/2002, interpuesto por Dª Penélope, Dª Verónica y Dª Amparo, Dª Dolores, Dª Lina y Dª Pilar contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 4 de julio de 2001 de aprobación definitiva de la revisión del plan general municipal de ordenación urbana de Zamora, publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León de 16 de julio de 2001; y contra la Orden de la misma Consejería de 30 de octubre de 2002, desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la anterior Orden.

La parte actora solicitó en su demanda la anulación de la clasificación como suelo rústico de protección natural de interés paisajístico establecida en el Plan General impugnado sobre varias parcelas de su propiedad, así como la reducción de la zona de protección de aguas que afecta a otras fincas también suyas, atribuyéndoseles a todas ellas la clasificación de suelo urbanizable.

En fecha 18 de octubre de 2005, finalizada ya la fase de conclusiones, la Sala de instancia dictó una providencia al amparo de lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional en la que puso de manifiesto: " la posibilidad de fundar este recurso (...) en la falta de información pública de la revisión del PGOU de Zamora adaptado a la Ley autonómica 5/1999 " .

En respuesta a la misma, la parte demandante presentó un escrito de alegaciones el 7 de noviembre de 2005 en el que manifestó que: " incorpora a la fundamentación de la pretensión anulatoria del citado Plan el defecto procedimental señalado, dada la entidad e importancia de las modificaciones derivadas de la adaptación del PGOU a la Ley autonómica 5/1999 ".

La sentencia impugnada, dictada el 26 de diciembre de 2005, estimó el recurso y anuló en su totalidad la Orden recurrida al considerar, en síntesis, que tras la aprobación inicial de la revisión del Plan General de Zamora se modificó su contenido de manera sustancial, debido, principalmente, a su adaptación a la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, que entró en vigor después de concluido el período de información pública abierto en dicho procedimiento, así como a la estimación de alegaciones y las correcciones exigidas en varios informes sectoriales, por lo que debió reiterarse dicho trámite de información pública antes de su aprobación definitiva.

Literalmente consideró la sentencia lo siguiente:

"[...] ninguna indefensión puede alegar dicha representación respecto del nuevo motivo del recurso planteado a las partes al amparo del art. 33.2 de la Ley Jurisdiccional, al habérseles ofrecido trámite de alegaciones frente al mismo, y sin que quepa hablar de incongruencia de esta resolución frente a las pretensiones vertidas en la demanda, máxime teniendo en cuenta lo inútil que resultaría que en este recurso se conocieran las cuestiones de fondo esgrimidas en la demanda, pues se recuerda que la Orden impugnada en este recurso ha sido anulada por la sentencia antes citada de fecha 11 de octubre de 2005, así como, también, por la sentencia de 8 de noviembre de 2005 dictada en el recurso 1113/2002 .

[...] Para la resolución de este recurso, como se dice en las referidas sentencias de esta Sala, ha de destacarse desde este momento, tal como se refleja en la citada Orden de 4 de julio de 2001, que la Revisión del Plan General de Zamora fue aprobada inicialmente por Acuerdo del Ayuntamiento de 27 de enero de 1999, siendo sometida al trámite de información pública, como también se indica en esa Orden. Esa aprobación inicial se efectuó, por tanto, antes de la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Urbanismo de Castilla y León 5/1999, de 8 de abril . La aprobación provisional de esa Revisión se efectuó por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 23 de marzo de 2001, vigente ya esa Ley 5/1999, y por ello en el documento aprobado provisionalmente se introducen, respecto del texto aprobado inicialmente, una serie de modificaciones para adaptar ese Plan a dicha Ley. Así, entre otras, según se señala en la citada Orden, en su antecedente sexto, se adaptan las denominaciones de las clases y categorías de suelo así como otros términos urbanísticos a las denominaciones previstas en el «nuevo texto legal», adecuándose también los aprovechamientos en aquellas unidades de actuación respecto de las cuales se preveían inicialmente densidades superiores a las permitidas en el art. 36 de la nueva Ley 5/1999. Además, se incorporan al texto aprobado provisionalmente otras modificaciones respecto del aprobado inicialmente derivadas de la estimación total de 59 de las alegaciones presentadas, de la estimación parcial de otras 49, del cumplimiento de las prescripciones contenidas en los informes de la Unidad de Carreteras y de las Comisiones Territoriales de Patrimonio Cultural y de Urbanismo y de otras circunstancias sobrevenidas, como se indica en ese antecedente. Ha de señalarse asimismo que ese documento aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento no fue, sin más, aprobado definitivamente, al observarse las deficiencias que se mencionan en el antecedente séptimo de la citada Orden, debiendo destacarse la «necesidad» de incorporar, a efectos de lo dispuesto en los artículos 41, 42 y 58.3 de la citada Ley Autonómica 5/1999, un listado distinguiendo las determinaciones de los distintos documentos (escritos y gráficos) que «se consideran de ordenación general y las que se consideran de ordenación detallada», aunque estas últimas pueden definirse de forma residual.

[...] El motivo de este recurso expuesto de oficio por esta Sala a las partes al amparo del art. 33.2 de la Ley Jurisdiccional, consistente en la falta del trámite de información pública de la Revisión del PGOU de Zamora «adaptado» a la Ley autonómica 5/1999 a que se refiere la Orden de 4 de julio de 2001 ha de ser estimado.

En efecto, a tenor de la Disposición Transitoria Primera de esa Ley 5/1999 los municipios con población igual o superior a 20.000 habitantes «deberán adaptarse» a esta Ley cuando, entre otros supuestos, procedan a la «Revisión de su Plan». La adaptación a dicha Ley afecta no solo a las determinaciones materiales de ordenación, sino, también a los trámites del procedimiento de aprobación, como se señala por la parte recurrente. Esto comporta que el Plan General de Ordenación Urbana de Zamora «adaptado» a esta Ley Autonómica ha de someterse al trámite de información pública previsto en el art. 52 de la misma, lo que aquí no se ha efectuado, pues lo que se sometió a información pública fue el documento aprobado inicialmente por el Ayuntamiento el 27 de enero de 1999, que no estaba adaptado a esa Ley 5/1999, de 8 de abril, ya que no estaba en vigor en ese momento, como se ha dicho.

La información pública en el planeamiento urbanístico no es un mero trámite en el procedimiento de su elaboración, sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos, máxime cuando se produce, como aquí sucede, la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, al configurar la ordenación urbanística de todo el término municipal que a todos interesa. Por ello, en la citada Ley Autonómica 5/1999 se dispone en su art. 6 que las Administraciones Públicas han de promover «la más amplia participación social» en la actividad urbanística que se desarrolle. Ha de señalarse asimismo que la exigencia del trámite de información pública respecto del Plan «adaptado» a dicha Ley de Urbanismo de Castilla y León no es un requisito que vaya en contra del criterio de celeridad del procedimiento y que, aparte de ser un trámite obligado legalmente, no se comprende en este caso esa omisión toda vez que el Ayuntamiento no llevó a cabo la aprobación provisional del Plan sino una vez transcurridos más de dos años desde su aprobación inicial, vigente ya la Ley 5/1999, como se ha dicho.

[...] No impiden la anterior conclusión las alegaciones que se han formulado al respecto por la representación del Ayuntamiento demandado, en el trámite conferido en virtud del art. 33.2 de la Ley Jurisdiccional, acerca de que no era necesaria esa información pública al no haberse producido, según expone, una modificación sustancial respecto del texto aprobado inicialmente. En el art. 52 de la citada Ley 5/1999 se contempla, por una parte, en su número 1 un período de información pública después de la aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento que ha de desarrollarse conforme a lo dispuesto en el art. 142 de la misma. También en el número 5 de ese art. 52 se establece la necesidad de un «nuevo período de información pública» cuando los cambios que procedan signifiquen una alteración sustancial «de la ordenación general», aunque no se entienda como tal «la simple» alteración de una o varias determinaciones de la misma. En la Ley de Urbanismo de Castilla y León 5/1999 se introducen importantes modificaciones respecto de la legislación estatal anterior como se refleja en su Exposición de Motivos. Así, a título ejemplificativo, pueden destacarse la regulación del suelo clasificado como «rústico» -arts. 23 y ss.-, en el que se distinguen diferentes categorías con distintos regímenes jurídicos establecidos en la propia Ley en la forma que en ella se contempla; la distinción entre ordenación general y ordenación detallada, que en la Exposición de Motivos se considera como «una novedad importante», correspondiendo al Plan General establecer las determinaciones de «ordenación general», como dispone el art. 41, con la importante consecuencia -no prevista en la anterior legislación estatal- de que el Ayuntamiento, en los municipios que cuenten con Plan General, va a poder aprobar definitivamente las modificaciones del propio Plan que «no afecten a la ordenación general», en los términos previstos en el art. 58.3.a) y concordantes de la Ley 5/1999, razón por la cual se consideró necesario por la Ponencia Técnica la incorporación de la documentación precisa -escrita y gráfica- distinguiendo las determinaciones que se consideran de ordenación general y las que se consideran de ordenación detallada, como se establece en el antecedente séptimo de la Orden impugnada, que tampoco fueron sometidas a información pública, pues ni siquiera estaban en el documento de aprobación provisional. En la nueva Ley Autonómica se contemplan también como «novedad singular», según la Exposición de Motivos, criterios a observar por todos los instrumentos de planeamiento urbanístico sobre orientación del crecimiento urbano, delimitación de sectores, sostenibilidad, protección del medio ambiente y del patrimonio cultural, calidad urbana, cohesión social y equidistribución. Se establecen así, entre otras determinaciones, nuevos límites «máximos» de densidad -art. 36.1 -, no solo en suelo urbanizable sino también en suelo urbano no delimitado, e incluso en suelo urbano consolidado. También se establecen nuevos sistemas generales, y se cuantifica el sistema general de equipamientos con una superficie «no inferior» a 5 metros cuadrados por habitante. Esas previsiones, y las demás que se establecen en la citada Ley Autonómica, han de concretarse en el Plan General, que ha de contener las determinaciones de «ordenación general» que se establecen en el citado art. 41 de la Ley 5/1999 y las de «ordenación detallada» que se especifican en su art. 42 . Pues bien, la introducción en el documento de aprobación provisional de las nuevas previsiones de la Ley Autonómica 5/1999 -que no estaban en el documento de aprobación inicial, al no estar en vigor en ese momento esa Ley- obligaba a «un nuevo trámite de información pública» en cumplimiento de lo dispuesto en el número 5 del citado art. 52

, pues suponía una alteración sustancial de la ordenación general, como resulta de la documentación obrante, dada la importancia y trascendencia de las determinaciones de la nueva Ley 5/1999 ( LCyL 1999, 106 ) en el Plan General. Dicho de otra forma, si es obligatorio el «nuevo trámite de información pública», en virtud de ese art. 52.5, cuando se produce una alteración sustancial de la ordenación general respecto del documento aprobado inicialmente cuando en éste ya se contienen las previsiones que la Ley de Urbanismo de Castilla y León exige al planeamiento general, con mayor motivo es necesario ese trámite de información pública cuando en la aprobación inicial de la Revisión del Plan General de Zamora no se contenían esas previsiones, al no estar vigente en ese momento esa Ley 5/1999 .

[...] El trámite de información pública previsto en la citada Ley Autonómica 5/1999 deriva de la necesidad de que los ciudadanos conozcan y puedan formular alegaciones respecto del Plan elaborado conforme a dicha Ley, lo que aquí se ha omitido, como se ha dicho. No puede compartirse, por ello, la afirmación que se contiene en la Orden de 4 de julio de 2001 de no ser necesario ese trámite de información pública por la adaptación efectuada conforme a la tantas veces citada Ley de Urbanismo de Castilla y León, «por ser cambios obligados por la propia normativa», pues el hecho de que la Ley obligue a esa adaptación al Plan -que, además, es completa, al tratarse de una Revisión, como se ha reiterado- es, precisamente, lo que hace necesario ese trámite de información pública, para que los ciudadanos conozcan cómo se ha producido esa adaptación, esto es, cómo se ha llevado a cabo en el ámbito territorial del municipio las previsiones de la nueva Ley y puedan formular alegaciones al respecto, máxime cuando en el documento de aprobación provisional se han producido importantes modificaciones respecto del Plan aprobado inicialmente que derivan de la adaptación de la Revisión del Plan a la citada Ley 5/1999, lo que, según resulta de la Memoria de ese documento, justificaba la tardanza en su elaboración -más de dos años desde la aprobación inicial, como antes se ha indicado-. Esas importantes modificaciones afectan, entre otros aspectos, a las nuevas clases de suelo previstas en esa Ley así como, entre ellas, a las nuevas categorías de «suelo rústico», que son determinaciones de «ordenación general», según la mencionada Ley 5/1999, como también lo son las determinaciones que han de contemplarse en «suelo urbano no consolidado» y en «suelo urbanizable delimitado», por una parte, y en «suelo urbanizable no delimitado», por otra. Tampoco se ha sometido a información pública la alteración de las previsiones sobre densidad que se contemplaban en el Plan inicialmente aprobado, para dar cumplimiento a lo establecido en el art. 36.1 de esa Ley, como se admite en la propia Orden impugnada. Aún más, tampoco se ha sometido a información pública la documentación que precisa lo que se considera de «ordenación general» y de «ordenación detallada», que ni siquiera estaba en la aprobación provisional, como antes se ha dicho, ni las previsiones del Plan sobre los nuevos criterios que se contemplan en esa Ley Autonómica en materia de gestión urbanística, como también se destaca en la Memoria del Plan.

[...]Por todo lo anteriormente expuesto, al haberse omitido el trámite esencial de información pública respecto de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zamora «adaptado» a la citada Ley de Urbanismo de Castilla y León 5/1999, ha de estimarse este motivo del presente recurso y anularse la Orden de 4 de julio de 2001 así como la Orden de 30 de octubre de 2002 que desestima el recurso de reposición formulado por la parte actora frente aquélla. Esto hace innecesario el examen de las pretensiones que sobre la calificación urbanística de las fincas de las actoras se han formulado en el suplico de la demanda [...]".

Contra la referida sentencia la representación del Ayuntamiento de Zamora ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de casación, a saber:

1. - Al amparo de los artículos 88.1.c) y 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . Se denuncia en él, por una parte, la infracción de lo dispuesto en los artículos 33 y 67.1 de la misma Ley al haber incurrido la sentencia impugnada, a juicio del Ayuntamiento recurrente, en incongruencia "extra petita", excediendo su fallo anulatorio (anulación total del plan General) de lo solicitado en la demanda (anulación parcial del Plan). Y por otra, la infracción de los artículos 130 y 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), por no conllevar la mera adaptación del Plan en tramitación a las determinaciones de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, la obligación de abrir un segundo trámite de información pública, no resultando sustanciales las modificaciones que se introdujeron en el Plan tras su aprobación inicial.

2. - Por infracción de la jurisprudencia dictada en interpretación del artículo 41 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como de los artículos 130 y 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1995, 23 de junio de 1994 y 4 de mayo de 1999, entre otras. Insiste el recurrente en considerar que, conforme al criterio establecido en la jurisprudencia que cita, las modificaciones producidas en la revisión del Plan General entre su aprobación inicial y provisional no tienen el carácter de sustanciales, ni obligaban por tanto a abrir un nuevo trámite de información pública.

Vamos a desestimar el recurso de casación, por las razones que apuntaremos a continuación.

Una sentencia anterior a la que ahora nos ocupa, del propio Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), dictada el 11 de octubre de 2005 en su recurso 1863/2001 y citada en el fundamento de derecho primero de la sentencia ahora impugnada, anuló en su totalidad la misma Orden de 4 de julio de 2001 de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León recurrida en este litigio, tras considerar, en resumen, que debió abrirse un segundo trámite de información pública antes de la aprobación definitiva de la revisión del plan general municipal de ordenación urbana de Zamora. Posteriormente, en fechas respectivas 14 de octubre y 8 de noviembre de 2005 la Sala de instancia dictó otras dos sentencias anulatorias de la referida Orden por idénticos motivos (recs. 1111/2002 y 1113/2002 ).

Las tres mentadas sentencias han sido confirmadas en casación por esta Sala del Tribunal Supremo en sentencias de 11 de mayo de 2009 (RC 4814/2006, 6341/2006 y 4816/2006 ), tras entrar a conocer el fondo del asunto y alcanzar la conclusión de que, " las alteraciones del plan ... son de carácter general, global y estructural; no puntual, ni aisladas, ni limitadas a un concreto sector ... [por lo que] la Orden impugnada ha infringido lo dispuesto en el artículo 130 RPU aplicable al caso. Más aún si se considera que, como señalamos en nuestra sentencia de 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), la obligación de garantizar la participación de los ciudadanos en la tramitación de los planes urbanísticos, reiterando la fase de información pública si fuera necesario, se deriva no sólo de lo dispuesto al efecto en dicho precepto reglamentario, y en la normativa urbanística autonómica aplicable, sino también en otras normas de Derecho estatal como son el artículo 105 .a) de la Constitución y el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, en los que se consagra, respectivamente, el derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos en general y en los procedimientos de planeamiento y gestión urbanística en particular. Dicho principio se reproduce actualmente en los artículos 11.1 y 4.e) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el último de los cuales se insiste en que todos los ciudadanos tiene derecho a: "Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada (...) ".

Consecuentemente, a día de hoy las referidas sentencias son firmes y gozan del consiguiente efecto de cosa juzgada, lo que ha generado la desaparición, en su totalidad, del Plan General de ordenación urbana concernido en este concreto litigio.

Así las cosas, sólo cabe concluir que este recurso de casación carece de objeto, pues es doctrina jurisprudencial reiterada de esta Sala (expresada en sentencia de 25 de noviembre de 2008 -casación 7405/2004-, 21 de julio de 2003 -casación 11865/1998 - y las que en ellas se citan) la que afirma que la anulación de una disposición de carácter general completa por sentencia firme hace desaparecer el objeto de los procesos ulteriores promovidos contra la misma disposición, porque priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real.

Además, la hipotética estimación del recurso de casación podría afectar a los principios de seguridad jurídica e igualdad consagrados, respectivamente, en los artículos 9.3 y 14 de la Constitución, al contradecir el fallo de tres sentencias firmes anteriores dictadas sobre el mismo objeto y causa de pedir.

Dado el sentido de esta sentencia, no procede realizar condena en costas, toda vez que no se entra en el estudio de la cuestión planteada por el Ayuntamiento recurrente en casación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.