STS, 14 de Octubre de 2009

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 27 de junio de 2005, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 9 de 2001, cuya parte dispositiva el del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador Don Carlos Arcas Hernández en nombre y representación de Don Raúl y otros contra los acuerdos de 5 de mayo y 17 de junio de 2000 del Ayuntamiento de la Roca del Vallés aprobando definitivamente el Estudio de Detalle y el Proyecto de Compensación de la Unidad de Actuación 6, así como el Proyecto de Urbanización si se hubiera publicado, que se declaran nulos y sin efecto alguno. Sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «La jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias de 10 de abril de 1.990; 26 de diciembre de 1.991; 7 de febrero de 1.994 y 18 de junio de 1.998, ha venido declarando reiteradamente que el artículo 70. 2 de la Ley de Bases del Régimen Local " impone la publicación de las Normas Urbanísticas de los Planes y que su falta de publicación no hace a estos inválidos, pero sí ineficaces", es decir, incapaces para servir de base a los actos derivados.- En consecuencia, es Estudio de Detalle, el Proyecto de Compensación y el Proyecto de Urbanización de la U.A. 6, aprobados por el Ayuntamiento de la Roca del Vallés, impugnados en la presente litis son disconformes a Derecho por carecer de un planeamiento eficaz que pueda servir de cobertura jurídica a los citados actos derivados, a lo que se refiere el P.G.O. aprobado definitivamente el 8 de mayo de 1.991, publicado en el D.G.O.C. de 21 de junio del propio año, sin que en tal publicación constara la normativa urbanística, lo que supone que debe prosperar la demanda deducida en esta litis, declarando nulos y sin efecto alguno los actos impugnados, sin entrar en el resto de los pedimentos, por inexistencia de actos de aplicación de un Plan General ineficaz».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de La Roca del Vallés presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que dicha Sala accedió mediante providencia de 6 de septiembre de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, lo que se llevó a cabo oportunamente.

La Letrada de la Generalidad de Cataluña, con fecha 29 de julio de 2005, presentó ante la propia Sala de instancia escrito solicitando la nulidad de actuaciones por no haber sido emplazada esta Administración, en su día, en el proceso y que se repusiese lo actuado a fin de proceder a su emplazamiento, lo que fue rechazado por la Sala de instancia en providencia de 15 de septiembre de 2005 por no haber sido parte legítima ni debido serlo dada la naturaleza de los actos impugnados, con cuya providencia se aquietó, si bien, con fecha 30 de septiembre de 2005, presentó ante la misma Sala escrito pidiendo que se tuviese por preparado contra la sentencia pronunciada recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 10 de octubre de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Raúl y otros cuarenta y seis más, representados por el Procurador Don Carlos Piñeira Campos, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de La Roca del Vallés, representado por la Procuradora Doña Carmen Ortiz Cornago, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, al mismo tiempo que ésta pidió que se le otorgase el trámite previsto en la Ley Jurisdiccional para interponer por escrito el correspondiente recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de La Roca del Vallés se basa en cinco motivo, al amparo todos, salvo el último, del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el último al del apartado c) del mismo precepto; por haber aplicado indebidamente la Sala de instancia lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, cuando el precepto que debió aplicar es el contenido en los artículos 71 y 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos vigentes en Cataluña en materia urbanística, según el cual bastaba la publicación del acuerdo aprobatorio del Plan General de Ordenación Urbana para la vigencia de éste sin necesidad de publicar sus normas urbanísticas, ya que el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad autónoma de Cataluña competencia en materia de Régimen Local, ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, y así lo sostuvo durante años la Sala de instancia, e incluso la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo consideró que el contenido del artículo 70.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local es de aplicación exclusivamente a las normas y ordenanzas aprobadas definitivamente por las entidades locales, y, en cualquier caso, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Disposición Transitoria cuarta de la Ley 10/2004, en la que convalida las disposiciones y actos de aplicación anteriores a la publicación de las normas urbanísticas de los planes, de manera que, como las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de La Roca del Vallés fueron publicadas el 31 de octubre de 2002 en el Boletín Oficial de la Provincia, todos los instrumentos de desarrollo de aquél y actos de aplicación del mismo han resultado convalidados en virtud de la aludida Disposición Transitoria cuarta, convalidación que admitió el Tribunal Constitucional en su sentencia 273/2000 ; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 148. 1. 3ª de la Constitución y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña porque, según estos preceptos es competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña legislar en materia de urbanismo, de manera que a ésta le viene constitucionalmente atribuido la determinación de la eficacia del planeamiento urbanístico y, por consiguiente, la publicación que deba hacerse de las normas urbanísticas; el tercero por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código civil, al no haber interpretado lo dispuesto en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990 conforme al sentido propio de sus palabras, de modo que se ha limitado aquél a inaplicar una norma con rango de Ley, a diferencia de lo que había viniendo haciendo antes por cambiar de criterio por el mero hecho de acoger la doctrina emanada del Tribunal Supremo, y, por consiguiente, si éste dudase de la constitucionalidad del precepto contenido en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, deberá plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; el cuarto por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 163 de la Constitución, 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, con vulneración también del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías, reconocido en el artículo 24.1 y 2 de la Constitución, y el principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 9.3 de ésta, dado que dicha Sala, para dejar de aplicar lo dispuesto en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, debió plantear previamente su inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional, y así este Tribunal ha declarado que la inaplicación de una Ley autonómica por aplicación preferente o prevalente de una Ley estatal es una cuestión referida a la jurisdicción constitucional, como se deduce de lo expresado en las sentencias del Tribunal Constitucional 163/95, 173/2002 y 58/2004, que se transcriben; y el quinto por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio al no motivar la sentencia recurrida el diferente trato que da al planeamiento considerado ineficaz por falta de publicación y a los actos derivados de éste, que son declarados nulos, pues el Plan General fue publicado el 31 de octubre de 2002, por lo que, desde ese momento, ganó eficacia y pudo desplegar todos sus efectos, de manera que se trata del cumplimiento de una condición suspensiva, que, una vez cumplida, determina que el planeamiento urbanístico surta todos sus efectos, lo que, en definitiva, ha venido a establecer la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley catalana 10/2004, de 24 de diciembre

, llegando la sentencia recurrida a una conclusión diferente respecto del Plan General, que resulta meramente ineficaz, y del Estudio de Detalle, que, a pesar de ser un planeamiento derivado, es declarado nulo de pleno derecho, solución que la Sala de instancia no motiva, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo, o, subsidiariamente, que se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, y de la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre .

Con fecha 14 de diciembre de 2005, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña presentó, dentro del plazo al efecto concedido, escrito de interposición de recurso de casación basándose en siete motivos, al amparo todos, salvo los dos últimos, del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el sexto y séptimo al amparo del apartado

3. del mismo precepto; los cuatro primeros y el último idénticos a los cinco motivos aducidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, de manera que nos remitimos a la síntesis que de ellos hemos recogido en el precedente antecedente de hecho, y en el quinto se asegura que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 9 y 163 de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 del Código civil y el principio iura novit curia, y ello por cuanto el mandato contenido en la Disposición Transitoria cuarta de la Ley catalana 10/2004, es claro y preciso en sus términos, de manera que, una vez publicadas las normas urbanísticas de los planes, éstos adquieren eficacia y, como consecuencia, se validan las disposiciones y actos dictados a su amparo, que tienen efectos desde el momento en que se aprobaron las disposiciones y actos convalidados, y el Tribunal de instancia tenía conocimiento, cuando dictó la sentencia recurrida, de la publicación de las normas urbanísticas del Plan General y de la publicación de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, que contenía la aludida Disposición Transitoria, siendo deber de los jueces, conforme al artículo 1.7 del Código Civil, resolver conforme al sistema de fuentes establecido, y su incumplimiento supone una infracción de lo establecido en el artículo 9 de la Constitución, pues la convalidación legislativa, que se produce con la Disposición Transitoria de la Ley 10/2004, supone una actuación del legislador en virtud de la cual la ley declara que una disposición o un acto ha de ser aplicado a pesar de su irregularidad original cuando se cumpla el requisito o condición en ellas establecido, como lo ha admitido el Tribunal Constitucional en sus sentencias 73/2000 y 273/2000 y esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 6 de junio de 2003, y, si bien la Disposición Transitoria cuarta de la Ley 10/2004 puede ser cuestionada, no cabe dejar de aplicarla salvo que se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, sin que la falta de invocación por las partes de esa norma impida su aplicación para resolver el recurso en virtud del principio iura novit curia, por lo que, de no entenderse aplicable el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, la mencionada Disposición Transitoria cuarta de la Ley 10/2004 del mismo Parlamento establece una convalidación que debió ser apreciada por la Sala de instancia al haber sido publicadas las normas urbanísticas del Plan de Ordenación Urbana de La Roca del Vallés, y, finalmente, el sexto motivo, basado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio (artículo 88.1 c de la Ley de esta Jurisdicción), con la consiguiente indefensión para la propia Administración autonómica recurrente, con infracción de los artículos 24 de la Constitución, 21.3 y 49 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por no haber sido emplazada en el proceso seguido en la instancia la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, a pesar de que en el referido proceso se puso en cuestión la eficacia de un Plan General de Ordenación Urbana aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de manera que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la Administración autonómica recurrente debió ser emplazada oportunamente, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo deducido en su día, y, subsidiariamente, que, en el caso de no considerarse aplicable lo establecido en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, se plantee la pertinente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Al comparecer los recurridos ante esta Sala, su representación procesal planteó, por diferentes causas, la inadmisión de los recursos de casación interpuestos, de cuya pretensión se dio traslado a las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes para que, en el plazo de diez días, alegasen lo que a su derecho conviniese, como así lo hizo el Ayuntamiento de La Roca del Vallés el 9 de enero de 2006, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña el 10 de enero de 2006, si bien esta Sala, mediante providencia de fecha 29 de abril de 2006, planteó a las partes una nueva causa de inadmisión en relación con el pronunciamiento de la sentencia recurrida relativo a la nulidad del Proyecto de Compensación y del Proyecto de Urbanización, quienes alegaron lo que a su derecho convino por escrito, presentado el 17 de mayo de 2006 por la Procuradora del Ayuntamiento, el 9 de mayo del mismo año por la Letrada de la Generalidad de Cataluña y el 8 de mayo por el Procuradora de los cuarenta y siete recurridos, quien volvió a presentar otro escrito con la petición de que se dicte resolución declarativa de que contra la sentencia recurrida no cabe recurso de casación, y esta Sala (Sección Primera) dictó, con fecha 20 de julio de 2006, auto en el que se declaró la inadmisión de ambos recursos de casación interpuestos en cuanto impugnaban el pronunciamiento relativo a la nulidad del acuerdo, de 17 de julio de 2000, de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de La Roca del Vallés, por el que se aprobaron el Proyecto de Compensación de la Unidad de Actuación nº 6 del Plan General de Ordenación Urbana y del Proyecto de Urbanización.

Mediante providencia, de fecha 5 de febrero de 2007, se dio traslado a la representación procesal de los comparecidos como recurridos de los recursos de casación admitidos a trámite para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a los indicados recursos de casación, lo que efectuó con fecha 26 de febrero de 2007, aduciendo, en primer lugar, que eran tales recursos improcedentes porque el Tribunal Supremo se ha pronunciado y puesto fín a ellos y, en segundo lugar, que tales recursos deberían declararse inadmisibles porque, dada la procedencia de los actos administrativos impugnados, la Sala de instancia debería haber intervenido como Tribunal de apelación de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que es a quién correspondía su enjuiciamiento en primera instancia, terminando con la súplica de que se declaren inadmisibles los recursos de casación interpuestos.

Por diligencia de ordenación, de fecha 26 de marzo de 2007, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 29 de septiembre de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La representación procesal de los comparecidos como recurridos aduce la inadmisibilidad de los recursos de casación por las mismas razones que ya fueron tenidas en cuenta por esta Sala para inadmitirlos en cuanto impugnaban los pronunciamientos de la sentencia relativos a la declaración de nulidad del acuerdo municipal aprobatorio del Proyecto de Compensación de la Unidad de Actuación nº 6 del Plan General de Ordenación Urbana y del Proyecto de Urbanización de la misma, de manera que examinaremos ambos recursos de casación exclusivamente en cuanto combaten el pronunciamiento de la sentencia recurrida declarativo de la nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal aprobatorio del Estudio de Detalle de la citada Unidad de Actuación.

Centrado así el objeto de nuestro análisis, hemos de señalar que el Tribunal a quo ha justificado su declaración de nulidad del Estudio de Detalle precisamente por la falta de eficacia del Plan General de Ordenación Urbana al no haberse publicado sus normas urbanísticas cuando el Ayuntamiento aprobó, con carácter definitivo, el indicado Estudio de Detalle, que, con expresión acuñada por la jurisprudencia de esta Sala, constituye el último eslabón de los instrumentos de ordenación.

El razonamiento de la Sala sentenciadora es diáfano, al expresar que la falta de vigencia del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de La Roca del Vallés cuando se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle, que desarrollaba dicho Plan General, es determinante de la nulidad de pleno derecho de ese Estudio de Detalle por carecer de eficacia aquél, mientras que respecto del propio Estudio de Detalle, como planeamiento de desarrollo o derivado, la consecuencia es la nulidad de pleno derecho por carecer de soporte normativo, según el concepto incorporado al artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que sanciona con nulidad radical o de pleno derecho los vicios o defectos de las disposiciones de carácter general, a diferencia de los actos administrativos que pueden incurrir en nulidad radical o mera anulabilidad de acuerdo con lo establecido en los artículos 62.1 y 63 de la misma Ley, preceptos interpretados por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 21 de septiembre de 2001 (r.c. 924/97), 23 de septiembre de 2003 (r. c. 380/99, fundamentos jurídicos noveno a undécimo) y 28 de abril de 2004 (r.c. 7051/01 ).

El conflicto, que ahora llega a nuestro conocimiento, arranca, como tantos otros dirimidos por esta Sala del Tribunal Supremo, de un diferente modo de entender la exigencia constitucional de publicidad de las normas (artículo 9.3 de la Constitución), recogida tanto en el artículo 2.1 del Código civil como en el artículo 52.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Es decir, nos encontramos ante una cuestión relativa a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, cuya materia ha reservado la Constitución (artículo 149.1.8ª ) a la competencia exclusiva del Estado, quien, en uso de la misma, además de los referidos preceptos del Código civil y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, promulgó el artículo 70.2 de la Ley Reguladoras de las Bases de Régimen Local, preceptos todos que han sido entendidos e interpretados por la Administración autonómica recurrente, e incluso durante algún tiempo por la propia Sala de instancia, de forma distinta a como los venía interpretando y aplicando esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, como lo demuestran las Sentencias dictadas por ésta con fecha 10 de abril de 1990, 11 de julio de 1991, 29 de octubre de 1991, 8 de febrero de 1999 (r.c. 2271/93), 21 de julio de 1999 (r.c. 2589/93), 9 de febrero de 2000 (r.c. 2996/94), 10 de abril de 2000 (r. c. 5410/94), 20 de septiembre de 2000 (r.c. 4994/95), 27 de julio de 2001 (r.c. 8876/96), 12 de noviembre de 2001 r.c. 4749/97), 24 de diciembre de 2002 (r.c 1503/96), 12 de noviembre de 2008 (r.c. 6115/04), 29 de mayo de 2009 (r.c. 457/05) y 15 de junio de 2009 (r.c. 1586/05 ), entre otras.

La diferencia de criterio, como se deduce del examen de la citada jurisprudencia, obedece a que, mientras esta Sala considera que la exigencia de publicación, establecida en todos esos preceptos estatales, requiere que se publiquen en los diarios oficiales las normas urbanísticas de los planes de ordenación urbana por tratarse de disposiciones de carácter general, la Administración autonómica y el Ayuntamiento recurrentes sostienen que, en virtud de lo establecido en el artículo 89 del Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, para la vigencia y eficacia de los instrumentos de ordenación (planeamiento urbanístico), basta con la publicación íntegra del acuerdo de aprobación definitiva de aquéllos, como además, aseguran, venía establecido también en los artículos 44 de la Ley del Suelo de 1956, 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 124.1 y 131 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992, de los que aquel precepto autonómico no es sino reproducción.

Pues bien, a pesar de este parecer, reiteradamente mantenido por la Administración autonómica recurrente y secundado inicialmente por la propia Sala de instancia, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha asumido, de manera uniforme y constante, la tesis contraria al entender, por las razones expresadas en las sentencias antes citadas, a las que pueden añadirse las de fechas 20 de mayo de 1999 (r.c. 3150/93), 8 de julio de 1999 (r.c. 4644/93), 26 de septiembre de 2001 (r.c. 924/97) y 28 de abril de 2004 (r.c. 7051/01 ), que para la vigencia y eficacia de los instrumentos de ordenación urbanística es ineludible, como exigencia derivada del principio de publicidad de las normas recogido en los referidos preceptos legales, la publicación de sus normas urbanísticas, de manera que, para la vigencia y eficacia del planeamiento urbanístico, no es suficiente con la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del plan de que se trate.

Esta doctrina la mantenemos y reproducimos ahora, una vez más, antes de proceder al examen de cada uno de los motivos de casación alegados por ambas Administraciones recurrentes, bajo la premisa, ya expuesta, de que, en contra de lo que aquéllas opinan, la cuestión a dirimir no es otra que la relativa a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas y, por consiguiente, idéntica en cualquier ámbito material del ordenamiento jurídico y no sólo en el urbanístico o de régimen local, títulos estos a los que, como veremos, lo reducen indebidamente una y otra Administración recurrentes a través de varios de los motivos de casación que invocan, cinco de ellos iguales.

Comenzaremos por examinar los motivos de casación esgrimidos al amparo del apartado

3. del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y así la representación procesal

de la Administración autonómica alega, en el sexto, que la Sala de instancia quebrantó las formas esenciales del juicio con indefensión para ella al no haberla emplazado para que pudiese comparecer en el juicio, a pesar de que en él se estaba dirimiendo la eficacia de un Plan General aprobado por la Comisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad.

El motivo debe ser desestimado porque arranca de una premisa inexacta, cual es el defecto de emplazamiento, cuando lo cierto, como se desprende del examen de los autos, es que, por decisión expresa de la Sala de instancia, la Administración autonómica fue emplazada el día 17 de febrero de 2005, a pesar de lo cual no compareció.

La representación procesal del Ayuntamiento recurrente también alude a ese defecto de emplazamiento al final de su motivo quinto, pero, con independencia de que no cabe la invocación de indefensiones ajenas, valga lo dicho acerca de la inexactitud de esa aseveración.

En el quinto del Ayuntamiento y séptimo de la Administración autonómica se denuncia el defecto de motivación de la sentencia recurrida con infracción por ello de lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil, al no explicar el diferente tratamiento jurídico de la falta o defecto de publicación de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, pues, mientras éste se considera simplemente ineficaz, el Estudio de Detalle se declara nulo de pleno derecho.

Estos motivos de casación no pueden prosperar por las razones que dejamos expuestas en el precedente fundamento jurídico segundo de esta nuestra sentencia, al haber diferenciado perfectamente la Sala de instancia las consecuencias derivadas del defecto de publicación de las normas urbanísticas y la que su ineficacia produce respecto del ordenamiento urbanístico derivado o de desarrollo, que no es otra que la nulidad radical por adolecer del adecuado soporte normativo.

Iniciando ahora el análisis de los motivos de casación esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, lo hacemos con el primero que una y otra Administración recurrente aducen por la aplicación indebida de lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y la consiguiente inaplicación de lo establecido en el artículo 89 del Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, sin haber suscitado previamente la oportuna cuestión de inconstitucionalidad de éste.

Como hemos dicho, la cuestión ahora suscitada, al igual que en otros casos precedentes resueltos por esta Sala del Tribunal Supremo, no es otra que el de la publicación de las disposiciones de carácter general para que adquieran eficacia.

Al resolver tal cuestión, el Tribunal a quo deja expresa constancia de que lo hace de acuerdo con la doctrina jurisprudencial interpretativa del requisito de publicación de las normas para que puedan tener vigencia, doctrina a la que antes hemos aludido, según la cual no es suficiente la publicación sólo del acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento de que se trate sino que también han de ser publicadas sus normas urbanísticas u ordenanzas.

Esta tesis jurisprudencial, elaborada a partir de la interpretación sistemática de los preceptos relativos a la eficacia de las normas en nuestro ordenamiento jurídico, no implica, contrariamente a lo sostenido por ambas Administraciones recurrentes, que haya que plantear previamente cuestión de inconstitucionalidad del artículo 89 del referido Texto Refundido del ordenamiento urbanístico catalán, ya que éste se limita a señalar que los instrumentos de ordenación urbanística serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva, sin abundar en más detalles, lo que no es obstáculo a la interpretación de la Sala sentenciadora, acorde con la doctrina jurisprudencial consolidada, según la cual la aprobación definitiva, al serlo de las normas urbanísticas, exige o requiere la publicación también de éstas para dar cumplimiento no sólo a lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, sino también a lo dispuesto en el artículo 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, en definitiva, al principio de publicidad de las normas garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución, de modo que la Sala de instancia ni ha aplicado indebidamente el indicado artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ni ha dejado de aplicar lo dispuesto en el artículo 89 del Texto Refundido autonómico aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, sino que lo ha hecho con la única interpretación posible del ordenamiento jurídico relativo a la eficacia de las normas, por lo que ambos motivos de casación no pueden prosperar.

En el segundo motivo de casación de una y otra parte recurrente se achaca a la Sala de instancia, nada más ni nada menos, que la infracción de los artículos 148.1. 3ª de la Constitución y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuyen a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia en materia de urbanismo. Estos motivos de casación también deben decaer porque, como expusimos en el fundamento jurídico tercero de esta nuestra sentencia, no se trata de examinar si la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene competencias en materia urbanística y de ordenación del territorio, que la Sala sentenciadora no le discute, sino si para la eficacia de las normas, sea cualquiera su contenido, es necesaria su publicación, por lo que, obviamente, no se está enjuiciando materia urbanística sino la eficacia de las normas jurídicas, sean o no urbanísticas, y, por consiguiente, el Tribunal a quo no desconoce con su decisión las competencias urbanísticas que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta ex artículos 148.1.3ª de la Constitución y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña .

Ambas Administraciones recurrentes aseguran, en su tercer motivo de casación, que la Sala de instancia ha conculcado el artículo 3.1 del Código civil y la doctrina constitucional que se cita porque ha realizado una interpretación del artículo 89 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, contraria al sentido propio de sus palabras.

Estos motivos tampoco pueden prosperar porque, según hemos expresado en el precedente fundamento jurídico sexto, la referida norma autonómica, reproduciendo además la literalidad del artículo 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, no implica, en contra de lo que opinan una y otra Administración recurrentes, que la publicación sólo deba hacerse del acuerdo de aprobación definitiva, sino que junto a ese acuerdo, según lo ha entendido y declarado sin excepciones la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, han de ser publicadas las normas urbanísticas u ordenanzas que también han sido aprobadas definitivamente.

En el cuarto motivo de casación, las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes sostienen que la Sala de instancia ha infringido los artículos 163 de la Constitución, 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la doctrina del Tribunal Constitucional que se cita, y, además, ha vulnerado los derechos a una tutela judicial efectiva sin indefensión y a un proceso con todas las garantías (artículo 24.1 y 2 de la Constitución), así como el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), por haber inaplicado lo dispuesto en el artículo 89 del Texto Refundido de los textos vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, sin haber planteado la oportuna cuestión de inconstitucionalidad de dicho precepto ante el Tribunal Constitucional, que es el único medio de que los jueces puedan dejar de aplicar una norma con rango de Ley.

Ambos motivos de casación, al igual que los demás examinados hasta ahora, deben ser desestimados porque ni esta Sala del Tribunal Supremo ni la Sala de instancia, al decidir ésta conforme a la doctrina jurisprudencial emanada de aquélla, ha inaplicado el aludido precepto autonómico, como no inaplicó en su día lo establecido en el precepto que éste reproduce (artículo 56 ) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, del que aquél es mera reproducción, sino que han realizado la única interpretación posible del mismo acorde con el resto de los preceptos del ordenamiento jurídico relativos a la publicación y eficacia de las normas jurídicas, llevando a cabo, por tanto, una auténtica interpretación sistemática e integradora en el sentido ya expuesto en los fundamentos jurídicos sexto a octavo de esta misma sentencia.

Finalmente, en el quinto motivo de casación de la Administración autonómica recurrente, y en ello se basa también in fine el primero del Ayuntamiento, se aduce que la Sala sentenciadora ha infringido lo dispuesto en los artículos 9 y 163 de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 del Código civil y el principio iura novit curia, al no haber aplicado, aunque no hubiese sido invocado por los litigantes, lo establecido en la Disposición transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/2002, de 14 de marzo, en cuanto estableció que : «la publicación en un diario oficial, por la Administración de la Generalidad o por el Ayuntamiento competente, de las normas urbanísticas de las figuras de planeamiento urbanístico aprobadas definitivamente por la Administración de la Generalidad antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 convalida la tramitación y la aprobación de las disposiciones y actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva, ya que la falta de publicación previa de las disposiciones y actos mencionados únicamente comporta, si procede, su anulabilidad. Este mismo efecto de convalidación tiene la publicación de normas urbanísticas en un diario oficial antes de la entrada en vigor de la presente Ley».

Esta norma, con rango de ley, fue publicada y entró en vigor después de haber quedado el proceso, sustanciado en la instancia, pendiente para votación y fallo pero antes de que, el día 27 de junio de 2005, la Sala de instancia dictase sentencia, de manera que, de ser aplicable al conflicto suscitado, el Tribunal a quo, después de hacer uso de la facultad conferida por el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debería haberla tenido en cuenta para resolver. El planteamiento de las Administraciones recurrentes nos impone el deber a nosotros de examinar si el precepto contenido en la aludida disposición transitoria es o no aplicable para resolver la cuestión controvertida, pues, de serlo, habría que anular la sentencia recurrida para que el Tribunal a quo sometiese a la consideración de las partes dicha tesis al amparo del citado artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional .

Antes de entrar a examinar la aplicabilidad o no del mencionado precepto, recogido en la aludida disposición transitoria, hemos de señalar que el mismo fue recogido por la Disposición Transitoria octava , apartado sexto, del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, con la mera sustitución del término convalidar por el de validar, para haber terminado siendo modificado por Ley 2/2007, de 5 de junio (DOGC 12/06/2007), de modo que la aludida Disposición Transitoria tiene la siguiente redacción final: «La falta de publicación previa de las normas urbanísticas de los instrumentos de planeamiento urbanístico aprobados definitivamente por la Administración de la Generalidad antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 no es motivo de nulidad de pleno derecho de las disposiciones y actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva, siempre y cuando se haya publicado el anuncio de la aprobación de los mencionados instrumentos. La publicación en el DOGC de las normas urbanísticas de los instrumentos de planeamiento urbanístico aprobados definitivamente antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 valida la tramitación y la aprobación de las disposiciones y actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva y les da plena eficacia desde la fecha de publicación en el DOGC del anuncio de la aprobación definitiva de los mencionados instrumentos».

En definitiva, de la reseñada evolución legislativa del precepto, se deduce la decidida voluntad del legislador catalán de validar disposiciones y actos de desarrollo o ejecución de planes urbanísticos, cuyas normas urbanísticas no fueron publicadas en su día, siempre que el nuevo acuerdo aprobatorio se hubiese publicado y se publicasen después también sus normas urbanísticas cuando tales instrumentos de planeamiento se hubieran aprobado definitivamente antes de la entrada en vigor de la Ley catalana 2/2002, en la que se dispuso la publicación de las correspondientes normas urbanísticas.

Es llamativa la sustitución por el legislador del término convalidar por el de validar, aunque haya podido obedecer a que en la terminología al uso la expresión convalidar sólo se aplica a los actos anulables pero no a los nulos de pleno derecho y por ello precisamente se ha recurrido a la ficción de que la falta de publicación previa de las normas urbanísticas de un instrumento de planeamiento no es motivo de nulidad de pleno derecho de las disposiciones o actos de aplicación de aquél, regla que contradice lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 y la doctrina jurisprudencial consolidada relativa a las causas de nulidad radical y anulabilidad, recogida, entre otras, en Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1999 (r.c. 3150/93), 8 de julio de 1999 (r.c. 4644/93), 26 de septiembre de 2001 (r.c. 924/97) y 28 de abril de 2004 (r.c. 7051/01 ), ya citadas anteriormente.

También nos consta que, en sentencias posteriores a la recurrida, las Secciones Segunda y Tercera de la Sala de instancia vienen haciendo una interpretación diversa del aludido precepto autonómico, de manera que en unos supuestos no se admite el efecto convalidador y en otros se acepta.

Pesa, por tanto, sobre esta Sala del Tribunal Supremo la tarea de resolver si el precepto en cuestión es aplicable para considerar válidos los instrumentos de ordenación derivados o de desarrollo aprobados definitivamente cuando el planeamiento del que traen causa carecía de vigencia o eficacia por no haber sido publicadas sus normas urbanísticas, siempre que, con posterioridad a su aprobación definitiva y antes de la entrada en vigor de la Ley catalana 2/2002, se hubiesen publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña dichas normas urbanísticas.

Para dar solución a tal cuestión hemos de repetir, una vez más, que no estamos ante el título competencial relativo al urbanismo, como indebidamente lo entiende la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, al expresar literalmente en el inicio del motivo quinto de casación, que «la Generalidad de Cataluña en virtud de la competencia exclusiva en materia de urbanismo, prevista en el artículo 148.1.3ª de la Constitución y el artículo 9.9 del Estatuto de Autonomía, aprobó la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, y posteriormente la Ley 10/2004, de 24 de diciembre

, de modificación de la anterior», pues, si bien es cierto que ello es así, la cuestión relativa a la eficacia de las normas jurídicas es común a todo el ordenamiento estatal, integrado al respecto por los preceptos constitucionales y legales repetidamente citados en esta sentencia, sin que el Estatuto de Autonomía de Cataluña, como no podía ser de otra forma, haya asumido la materia relativa a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, que viene exclusivamente atribuida al Estado por el artículo 149.1.8ª de la Constitución, en uso de la cual ha establecido la necesaria publicación de las normas para que éstas adquieran eficacia. En consecuencia, una disposición de carácter general, promulgada en desarrollo o ejecución de otra norma de rango superior carente de vigencia o eficacia, no resulta meramente anulable sino nula de pleno derecho, según ha venido declarando la doctrina jurisprudencial con apoyo en lo establecido por el artículo

62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, precepto este promulgado por el Estado en uso de su competencia exclusiva en materia de aplicación y eficacia de las normas jurídicas, por lo que nos encontramos ante un conflicto en el que, conforme a lo establecido en el artículo 149.3 de la Constitución, la norma estatal prevalece sobre la de la Comunidad Autónoma en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de ésta.

Esta ha sido la solución dada por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en materia de contratación administrativa, de información pública de los instrumentos de ordenación urbanística o de derechos y deberes de los propietarios de suelo, entre otras en nuestras Sentencias de fechas 28 de diciembre de 2006, 27 de marzo, 6 de junio y 27 de diciembre de 2007, 27 de febrero de 2008, 9 de diciembre de 2008 (r.c. 7459/04) y 23 de septiembre de 2009 (r.c. 2865/05 ), según las cuales, cuando no es posible una interpretación de la norma autonómica que la haga conciliable con la legislación básica, la resolución de la controversia debe apoyarse en la aplicación de esta última en tanto que norma básica dictada por el legislador estatal en el ejercicio de competencias exclusivas, conforme a los postulados tendentes a propiciar una interpretación vertebrada e integradora del ordenamiento jurídico.

Pero es más, la misma solución ha sido expresamente postulada por la propia Administración autonómica recurrente en materia de deberes de los propietarios de suelo urbano sin urbanización consolidada, en contra del parecer sostenido por la Sala de instancia, como se refleja en las Sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fechas 22 de noviembre de 2007 (r.c. 10.196/03, fundamento jurídico primero), 28 de enero de 2008 (r.c. 996/04), 19 de mayo de 2008 (r.c. 4731/04), 2 junio de 2008 (r.c. 3442/04), 10 de noviembre de 2008 (r.c. 7021/04), 23 de julio de 2009 (r.c. 1573/05) y 23 de septiembre de 2009 (r.c. 2865/05 ).

De aceptarse la tesis de la convalidación de las disposiciones urbanísticas de ejecución o desarrollo, propugnada por las Administraciones recurrentes, a pesar de que aquéllas nacieran desprovistas de norma habilitante por no haber ganado eficacia y vigencia ésta por no haberse publicado sus normas urbanísticas, se estaría confiriendo efectos retroactivos a unas disposiciones de carácter general en contra de lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución, que consagra la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, en cuanto el planeamiento de desarrollo implique deberes para los ciudadanos con anterioridad a la fecha de la publicación de las normas urbanísticas del plan de cobertura.

No estamos, sin embargo, ante un supuesto equivalente a los enjuiciados por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 163/1995, 173/2002 y 58/2004, porque no se trata de dirimir si la Disposición Transitoria promulgada por el Parlamento de Cataluña es o no válida y acorde con la Constitución, sino ante la constatación de que, dado que el conflicto (como hemos repetido) no es urbanístico ni de ordenación del territorio, sino de eficacia de las normas, la contradicción entre la citada disposición transitoria, aprobada por el Parlamento catalán, y lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, ha de resolverse confiriendo prevalencia a ésta porque la materia sobre la que versa no viene atribuida a la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma.

Para solucionar los conflictos de leyes está plenamente consolidada en los sistemas jurídicos la técnica de la primacía o prevalencia, y así se aplica entre el ordenamiento comunitario europeo y los derechos internos de los Estados de la Unión, método previsto en el citado artículo 149.3 de la Constitución cuando la materia no viene atribuida a la competencia de las Comunidades Autónomas, sin necesidad, en este caso, de plantear cuestión de inconstitucionalidad de las normas en conflicto, dado que no se trata de una tacha de inconstitucionalidad sino de simple contradicción entre normas, que sólo admite la aplicación de una, por lo que se debe aplicar la prevalente, que, en este caso, es la estatal al no tratarse de una materia atribuida a la competencia exclusiva de Comunidad Autónoma.

Es cierto que esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, en su sentencia de fecha 24 de septiembre de 2008 (r.c. 2114/06 ), se hizo eco de lo establecido en la controvertida Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, pero, además de haberlo sido a mayor abundamiento, pues la razón de decidir fue que la sentencia, por la que se impugnó el Plan, devino firme y consentida y que las licencias no fueron impugnadas, representa un solo pronunciamiento del que, en lo que pudiese contradecir lo que acabamos de exponer en la que ahora dictamos, nos apartamos expresamente.

Al no ser aplicable para decidir la cuestión litigiosa, sometida al juicio del Tribunal de instancia, lo dispuesto en la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, dicha Sala no venía obligada, en virtud de lo establecido en el artículo 1. 7 del Código civil y el principio iura novit curia, a someter, conforme a lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Ley de esta Jurisdicción, dicha tesis a la consideración de las partes ni tampoco a plantear, según prevén los artículos 163 de la Constitución y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional de la indicada Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley catalana 10/2004, ni del artículo 89 del Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, deber del que nosotros nos consideramos también excusados debido a la interpretación que hemos llevado a cabo de ambos preceptos y del ordenamiento constitucional, según se establece en el apartado tercero del propio artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

La desestimación de todos los motivos de casación aducidos por ambas Administraciones recurrentes comporta la declaración de no haber lugar a sus respectivos recursos, con imposición a aquéllas de las costas procesales causadas por partes iguales, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de trescientos cincuenta euros a cargo de cada una de las Administraciones recurrentes, dada la actividad desplegada por el Letrado de los recurridos al oponerse a los indicados recursos de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .