STS, 6 de Junio de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha06 Junio 2003

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Junio de dos mil tres.

En el recurso de casación nº 7.521/1998, interpuesto por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA, representada por el procurador don Enrique Sorribes Torra y asistida de letrado, contra la sentencia nº 370/1998, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 29 de abril de 1998 en el incidente de ejecución de sentencia del recurso nº 460/1990, sobre ampliación de la concesión de la Autopista de Peaje Terrasa-Manresa habiendo comparecido como partes recurridas la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y defendida por el letrado de sus servicios jurídicos, y la entidad AUTOPISTA TERRASA-MARESA S.A., representada por el procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu y asistida de letrado, con la intervención del MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 14 de mayo de 1992 la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Primera) dictó sentencia declarando la inadmisibilidad por falta de legitimación del recurso interpuesto por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA contra la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, por la que se aprueba el Convenio de ampliación de la concesión de la autopista de peaje Terrasa-Manresa (tramo Rubí- Terrasa).

SEGUNDO

La DIPUTACIÓN DE BARCELONA interpuso recurso de casación contra esta sentencia y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo lo resolvió por la suya de 5 de febrero de 1996. En ella se estima el recurso, declarando la legitimación de dicha Diputación y rechazando la causa de inadmisibilidad de acto de trámite que había sido invocada en la primera instancia y, entrando en el fondo del asunto, estima el recurso contencioso- administrativo y anula los actos recurridos sobre la ampliación de la concesión de la autopista Terrasa-Manresa. Se basa para ello en que dicha ampliación excede de lo autorizado por el artículo 25 de la Ley 8/1972, en orden a la ampliación por convenio de las concesiones iniciales, referida sólo a su previsible insuficiencia para una futura prestación del servicio, supuesto que es contrario al de autos pues de "las actuaciones obrantes en el expediente aparece con certeza que solo mediante el nuevo tramo alcanzará la autopista ya existente un nivel de tráfico y un grado de explotación suficientes".

TERCERO

La Generalidad de Cataluña presentó escrito suscitando incidente de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia por haberse modificado el artículo 25 de la Ley 8/1972 por el artículo 157 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, cuya Disposición Transitoria 10ª ha venido a legalizar, a su juicio, las ampliaciones acordadas antes de su entrada en vigor.

CUARTO

Presentadas por las partes sus correspondientes alegaciones, se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 29 de abril de 1998, declarando la imposibilidad legal de ejecutar la sentencia y reconociendo el derecho de la actora a la indemnización de los daños y perjuicios resultantes de dicha inejecución. El Tribunal de instancia fundó su fallo en las siguientes consideraciones:

<>

QUINTO

Notificada la sentencia a las partes, por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de julio de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEXTO

Emplazadas las partes, la Diputación recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 11 de septiembre de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

  1. - Motivos de casación consistentes en quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, al amparo del apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (apartado III de su escrito).

    1. Incongruencia por exceso y por defecto en la admisión a trámite del incidente, por resolver sobre la admisión de un incidente de imposibilidad legal de ejecución sin existir súplica formal en tal sentido y en cuanto a que denunciada tal excepción no ha sido objeto de resolución expresa.

    2. Incongruencia por exceso en la decisión que contiene el fallo relativo al derecho de indemnización de daños y perjuicios, en cuanto que éste no ha sido objeto de planteamiento por ninguna de las partes.

    3. Interpretación errónea del artículo 107 de la Ley Jurisdiccional, por admitir un incidente planteado en forma extemporánea.

    4. Infracción del artículo 248-3º de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, y del artículo 373-3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con los artículos 24-1 y 120 de la Constitución española.

    5. Infracción del artículo 369 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al decidir la sentencia de instancia sobre una solicitud incidental de inejecución de sentencia formulado por la representación de la Generalidad de Cataluña.

  2. - Motivos consistentes en infracción del ordenamiento jurídico interno, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (apartado IV del escrito de interposición).

    1. Manifestación ad cautelam, de considerarse inadecuadas la anteriores denuncias por hallarse amparadas bajo el apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, se reproduce el planteamiento de las misma por la vía del artículo 95.1.4 de dicha Ley.

    2. Infracción del artículo 107 de la Ley Jurisdiccional, del artículo 25.2 de la Ley 8/1972 (según redacción dada por la Ley 13/1996) y de la disposición transitoria décima de la Ley 13/1996, por cuanto la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1996 es de ejecución posible.

    3. En caso de que existiere circunstancia legal que impidiese la ejecución de la sentencia, consistente en el artículo 25.2 de la Ley 8/1972 y disposición transitoria décima de la Ley 13/1996, dichos preceptos y la sentencia recurrida que considera que en virtud de los mismos la sentencia del Tribunal Supremo está afectada de causa de imposibilidad legal de ejecución, vulneran los artículos 9.3, 24, 117.3 y 118 de la Constitución española.

  3. - Infracción de normas comunitarias (apartado V).

    1. Posibilidad de fundar un motivo casacional al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional en infracción del derecho europeo.

    2. Infracción de los preceptos 10 a 13, 16, 20, 23.a y 29 de la Directiva 305/1971, de 26 de julio, la cual regula la adjudicación de determinados contratos públicos entre los que se encuentra el contrato de concesión cuando las obras a efectuar se retribuya en el derecho a explotación de las mismas.

    Terminó la actora por suplicar sentencia por la que se case y anule por ser contraria a derecho la recurrida, declarándose en su lugar que la forma de la resolución impugnada debe ser la de auto y no de sentencia, y se inadmita o en su caso se deniegue la solicitud formulada de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia dictada por este Tribunal Supremo en fecha 5 de febrero de 1996.

SÉPTIMO

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 30 de junio de 1999, ordenándose por otra de fecha 8 de octubre siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo.

OCTAVO

Por la entidad la GENERALIDAD DE CATALUÑA se evacuó el traslado conferido mediante escrito presentado en fecha 20 de noviembre de 1999, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto de contrario.

NOVENO

La entidad AUTOPISTA TERRASA-MANRESA S.A. presentó escrito de oposición al recurso de casación en fecha 22 de noviembre de 1999, en el que, tras exponer los argumentos que consideró pertinentes, suplicó a la Sala dicte sentencia por la que:

  1. ) Declare inadmisibles los motivos de casación no contenidos en el escrito de preparación del recurso de casación.

  2. ) Desestime el presente recurso de casación por todos y cada uno de los motivos contenidos en el mismo, incluidos aquellos no contenidos en el escrito de preparación del recurso.

  3. ) Declare que no ha lugar al recurso de casación y confirme la plena validez y eficacia de la sentencia impugnada.

DÉCIMO

Por el MINISTERIO FISCAL se cumplimentó el trámite conferido mediante escrito de fecha 22 de noviembre de 1999, en el que se concluye que el recurso de casación debe ser desestimado.

UNDÉCIMO

Por providencia de fecha 24 de febrero de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de mayo del corriente, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en virtud de la cual se declaró la imposibilidad legal de ejecutar la sentencia que anteriormente había recaído en los autos. Como consecuencia de ello se reconoce a la parte que había ganado el recurso -Diputación de Barcelona- el derecho a la indemnización de los daños y perjuicios resultantes de la inejecución.

La declaración de inejecución se basa en que el artículo 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, ha sido modificado por el artículo 157 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, sobre medidas fiscales, administrativas y de orden social, cuya Disposición Transitoria décima legitima las anteriores situaciones de los concesionarios de autopistas, como es el caso de la entidad AUTOPISTA TERRASA-MANRESA S.A., al establecer que: "Lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión, en la redacción establecida en el artículo 157.uno de la presente Ley, será de aplicación a las Sociedades Concesionarias existentes Todas las ampliaciones acordadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, se entenderán ajustadas a lo previsto en el número 2 del citado artículo 25, cualesquiera que sean las causas, características y extensión de las mismas, así como el procedimiento seguido en su día para su aprobación".

Contra la sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA, recurso que hay que declarar admisible, pese a la petición de inadmisibilidad planteada por las partes recurridas, pues, en primer lugar, el escrito de preparación expresa de forma sucinta y razonada, cuáles son las normas estatales infringidas por el Tribunal de instancia, con lo que se cumple el requisito que para los casos de recursos contra sentencias dictadas respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas exige el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional, y, en segundo término, aunque en el escrito de interposición se invoquen más motivos de los señalados en el escrito de preparación, ello no implica su rechazo, ya que el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional no impone que en este último se expresen los motivos en que haya de fundarse, sino simplemente la concurrencia de los requisitos precisos para recurrir, siendo en el escrito de interposición donde, según el artículo 99.1, deben invocarse.

SEGUNDO

Hay que rechazar los motivos de casación que aduce en el apartado III de su escrito, tanto lo sean con base en el artículo 95.1.3 como en el 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o por infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

  1. No se produce la incongruencia que por exceso ha sido invocada apoyándose en que se ha resuelto sobre la admisión de un incidente de imposibilidad legal de ejecución sin existir súplica formal en tal sentido. En el escrito de la Generalidad de 3 de febrero de 1997 implícitamente se está refiriendo a la misma, como claramente se infiere de su redacción, ya que si se solicita que se sigan los trámites procedentes, ello significa que uno de estos trámites es el de admisión. Por si esto fuera poco, en el escrito de 22 de julio de 1997 vuelve a reiterar la prosecución de los trámites del incidente de inejecución, con lo que hay que considerar cumplida cualquier omisión en tal sentido. El que el Tribunal de instancia no se haya pronunciado sobre este punto no puede entrañar incongruencia omisiva, cuando de sus actuaciones posteriores a la denuncia del defecto se deduce tácitamente que ha admitido el incidente, sin que la parte recurrente deduzca impugnación contra la sucesiva tramitación. Por otra parte, la escasa referencia, casi de pasada, que se hace en el escrito de la Diputación a este defecto, la palmaria inexistencia del mismo y formularse de forma alternativa la inadmisión o la desestimación, permite concluir que no se da la incongruencia alegada.

  2. Tampoco se produce incongruencia por haberse resuelto sobre la indemnización de daños y perjuicios que, según la recurrente, es una cuestión nueva no planteada por las partes. Estas se refieren en sus escritos a las normas que expresamente la reconocen. Además AUTEMA -folio 17- expresamente alude a ella. Extraña, en fin, que la Diputación pida una nulidad de la sentencia, por un extremo que le beneficia, por lo que cabría excluir su planteamiento por falta de perjuicio al respecto.

  3. Se alega infracción de las normas reguladoras de la sentencia al admitir a trámite un incidente planteado en forma extemporánea, transcurrido el plazo de dos meses previsto en los artículos 105 y 107 de la Ley Jurisdiccional. Esta cuestión ha sido resuelta adecuadamente por el Tribunal de instancia al señalar que dicho plazo no es de caducidad, pues la imposibilidad de ejecutar una sentencia lo es en cualquier momento, como ha tenido ocasión de señalar esta Sala en sus autos de 6 de abril de 1992, 15 de marzo de 1993 y 30 de enero de 1996, así como en la sentencia de 12 de septiembre de 1995, en cuyo fundamento de derecho tercero se afirma que: <>

    En cualquier caso, la presentación de la pretensión dentro de plazo ante el Tribunal Supremo, aunque éste se haya declarado incompetente para conocer de la inejecución, interrumpió el cómputo.

  4. La sentencia se basa con toda claridad en la Disposición Transitoria Décima de la Ley 13/1996 para declarar la inejecución. No se necesitan mayores esfuerzos dialécticos, como no sea la propia lectura de la Disposición, para comprender que en ella se están legitimando las ampliaciones de autopistas anteriores a su vigencia. De aquí que no pueda hablarse de falta de motivación, pues, como reconoce la doctrina del Tribunal Constitucional, se cumple este requisito de la sentencia incluso de forma tácita si de lo razonado en ella se desprende de forma indubitada, como ocurre en el caso de autos, cuál ha sido el hilo conductor que ha llevado al Tribunal a dictar el fallo.

  5. Se denuncia infracción del artículo 369 LEC al adoptar la resolución que pone fin al incidente la forma de sentencia, cuando debió ser la de auto. La intrascendencia de este motivo se pone de manifiesto por la propia parte que lo alega. La rectificación de la forma de la resolución en nada afectaría a su contenido, por lo que aún procediendo a su modificación las consecuencias no variarían, al no sufrir perjuicio la parte recurrente en sus derechos procesales por esta causa.

TERCERO

A continuación, alega el recurrente que la sentencia es de ejecución posible, pues: 1º) el Tribunal Supremo declaró que se trata de realizar un tramo nuevo y autónomo a fin de que otro preexistente alcance el nivel de tráfico y grado de explotación suficientes, es decir, dicho Tribunal declara que el caso considerado está fuera del artículo 25 de la Ley 8/1972; 2º) la nueva normativa no implica la imposibilidad de ejecución pues la regulación de la ampliación de autopistas, a través de un convenio con el concesionario inicial, se sujeta a una serie de requisitos (excepcionalidad, causalidad, subordinación, unicidad, garantía de concurso, dictamen del Consejo de Estado) que no se cumplen en el presente supuesto.

En primer lugar, hay que tener en cuenta que el Tribunal Supremo dictó la sentencia declarada ahora inejecutable con base en un precepto que, si bien era aplicable en aquél momento, posteriormente ha sido modificado por la Ley 13/1996, acogiendo en su Disposición Transitoria Décima situaciones que antes pudieran resultar ilegales. No pudo prever este Tribunal, por tanto, los supuestos contemplados en la nueva normativa, que varían sustancialmente el contenido de la que deroga, extendiendo los casos posibles de ampliación de la concesión más allá de lo inicialmente previsto, admitiéndose ahora que pueda consistir en la prolongación continua o funcional de la autopista.

En segundo término, la sentencia basa principalmente la inejecución en la aplicación de la Disposición Transitoria Décima de la Ley 13/1996, por lo que, aunque no se diesen los requisitos previstos en la nueva redacción del artículo 25, quedaría indiscutida en este motivo la aplicabilidad de dicha Disposición y permanecerían en pie los argumentos de la sentencia de instancia.

En cualquier caso, como acertadamente se señala por el Tribunal "a quo", la aplicación de dicha Transitoria hace inejecutable la sentencia, pues su segundo párrafo es omnicomprensivo de todas las ampliaciones anteriores a su entrada en vigor, cualesquiera que sean las causas, características y extensión de las mismas, de tal forma que, aunque hubiera existido algún desajuste con la normativa antes imperante, queda sanado con la nueva. La proyección hacia el pasado que la Ley 13/1996 contempla, permite legalizar lo que anteriormente se había construido al margen del sistema vigente en el momento de su realización.

CUARTO

Considera la recurrente que el artículo 25.2 en su nueva redacción y la Disposición Transitoria 10ª de la Ley 13/1996 son inconstitucionales, al vulnerar los principios de interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3 CE) y lesionar el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE), que comprende el de la ejecución de las sentencias firmes (artículos 117 y 118 CE), por lo que solicita el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional.

No puede negarse al legislador la potestad de innovar el ordenamiento jurídico, modificando las disposiciones anteriores para adaptarlas a las circunstancias de cada momento. Esta potestad se extiende incluso a dar efecto retroactivo a una disposición, con el único límite impuesto por el artículo 9 de la Constitución -normas sancionadoras o restrictivas de derechos individuales- y ello aunque como consecuencia de ese efecto se afecte a la ejecución de una sentencia firme.

Conviene recordar lo dicho por el Tribunal Constitucional en su sentencia 73/2000, de 12 de marzo, a este respecto: <>. Y añade: <>.

Pues bien, no puede decirse que en el presente caso se hayan traspasado esos límites. En efecto, las normas cuestionadas en este motivo no son arbitrarias, ya que responden al fin de una mejor gestión de las concesiones de autopistas, para la prestación de un mejor servicio. Con ello no se restringen derechos individuales consolidados y a lo sumo que se llegaría es a frustrar expectativas de derechos de acceder a los concursos de la ampliación. Tampoco puede hablarse de una lesión de la tutela judicial efectiva, pues ésta se satisface mediante la indemnización sustitutoria. En fin, no puede afirmarse que la Disposición Transitoria responda a un deseo de favorecer a un concesionario en particular dado su carácter de generalidad. No cabe, por tanto, estimarse que se haya producido lesión de los indicados preceptos constitucionales, que hagan necesario el planteamiento de una cuestión de constitucionalidad.

QUINTO

Invoca la recurrente, por último, infracción de la Directiva 305/1971, de 26 de julio, que regula la adjudicación de determinados contratos públicos, entre los que se encuentra el contrato de concesión cuando las obras a efectuar se retribuyan en el derecho a explotación de la misma. Alega que en la Directiva se exige el procedimiento de adjudicación pública, sin que el concesionario pueda ser adjudicador de la obra, y publicarse anuncios en plazos que no se han respetado, debiendo esos anuncios tener un contenido determinado tampoco respetado, siendo trascendente seguir tales criterios de adjudicación.

Este motivo debe rechazarse, porque la Disposición Transitoria 10ª en que se basa la inejecución no establece un sistema contrario a la Directiva, con proyección de futuro, sino que lo que pretende es dar validez a situaciones que ya se han traducido en la ejecución material de las ampliaciones autorizadas con anterioridad.

SEXTO

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 7.521/1998, interpuesto por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA contra la sentencia nº 370/1998, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 29 de abril de 1998, en el incidente de ejecución de sentencia del recurso nº 460/1990; con condena a la parte actora en las costas del mismo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

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