STS 3007/07, 11 de Octubre de 2010

En el recurso nº 4236/2009, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, el 2 de junio de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª. María Angeles frente a la desestimación presunta por silencio administrativo y la desestimación expresa por Orden Foral 128/2008, de 11 de marzo, del recurso de alzada interpuesto contra la resolución 2007/07 de 30 de julio del Director del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra por la que se aprobó la valoración definitiva de méritos correspondientes a la fase de oposición en la especialidad de vascuence en el procedimiento de ingreso en el Cuerpo de Maestros y contra la resolución 2054/2007, de 13 de agosto del Director del Servicio de Recursos Humanos del mismo Departamento. Sin costas".

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación doña María Angeles, que la Sala de Pamplona tuvo por preparado por providencia de 24 de junio de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de la actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 28 de julio de 2009, el procurador don Isacio Calleja García, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que

"(...) dicte en su día Sentencia por la que se declare haber lugar al presente Recurso de Casación, con estimación íntegra de los dos motivos casacionales articulados, casándose la Sentencia impugnada, integrando los hechos probados en el sentido especificado en el segundo motivo casacional, y declarándose en su lugar la estimación íntegra del citado recurso contencioso- administrativo interpuesto en su día ante la Sala "a quo", en los términos que tenemos solicitados en el Suplico de la demanda rectora del proceso".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 1 de febrero de 2010, se dio traslado del escrito de interposición a los recurridos para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de la Comunidad Foral de Navarra, se opuso al recurso por escrito presentado el 18 de marzo de 2010 en el que pidió a la Sala que

"(...) se sirva dictar sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto y confirmando la sentencia recurrida, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la misma".

Por su parte, la procuradora Sra. Castro Rodrigo, en representación de doña Gregoria, en su escrito de oposición, presentado el 22 de marzo de 2010, interesó que se acuerde la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, la desestimación, confirmando íntegramente --dijo-- la sentencia recurrida.

Al haber cesado como Magistrado el Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne, se designó por turno de reparto como nuevo ponente en el presente recurso al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva y, mediante providencia de 22 de abril de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 6 de octubre de este año.

Por providencia de 30 de junio de 2010 se acordó la unión a los autos del escrito y sentencias presentados por el Sr. Calleja García el 14 de abril anterior y, conferido traslado a los recurridos para alegaciones, por auto de 19 de julio de este año se rechazaron las formuladas y se confirmó la incorporación a las actuaciones de los referidos documentos.

En la fecha acordada, 6 de octubre de 2010, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con la sentencia ahora impugnada, desestimó el recurso que doña María Angeles interpuso contra la actuación del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra en el concurso-oposición convocado por resolución 492/2007, de 22 de marzo, del Director de su Servicio de Recursos Humanos, para el ingreso en el Cuerpo de Maestros al servicio de la Comunidad Foral.

En particular, la Sra. María Angeles recurrió la desestimación por silencio de su alzada contra la resolución 2007/2007, de 30 de julio, de ese Director que aprobó la valoración definitiva de los méritos correspondientes a la especialidad de vascuence y contra la 2054/2007, de 13 de agosto, por la que se aprueban las listas de aspirantes aprobados, por especialidad e idioma, en la convocatoria de ingreso en el Cuerpo de Maestros, al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Posteriormente, ya en la demanda, amplió el recurso a la Orden Foral 128/2008, de 11 de marzo, que desestimó expresamente la alzada.

Los hechos relevantes son que la Sra. María Angeles no obtuvo en la fase de concurso ningún punto por las calificaciones obtenidas en los estudios conducentes al título de Maestra de Educación Primaria en virtud del cual participó en el proceso selectivo. Ello se debió a que la Administración no consideró ajustado a las bases de la convocatoria el documento de la Universidad Pública de Navarra presentado por la recurrente, por no ser la certificación académica personal que aquellas requerían. La Sra. María Angeles reclamó en la vía administrativa que se le atribuyera, conforme al baremo previsto al efecto, 1 punto, dado que la media de sus calificaciones era de 6,5. Su reclamación no fue acogida por la razón indicada y no fue incluida en la relación de aspirantes que superaron el proceso selectivo.

La recurrente adujo en la instancia que ese documento ahora no aceptado, fue admitido anteriormente por la Administración Foral para justificar los méritos correspondientes a su expediente académico. La sentencia, sin embargo, no aceptó la aplicación de la doctrina de los actos propios a este caso y reprochó a la recurrente su pretensión de elevar a derecho adquirido "la presunta dispensa de la norma aplicable que se habría producido en años y ejercicios anteriores" a partir de la "presentación de un documento similar al utilizado en el presente caso, despachado por la Universidad Pública de Navarra en lugar de la certificación académica exigida". Y añadió:

"Es evidente, en el peor de los casos, que la dispensa de ley aplicable no eleva a norma de referencia para el futuro una actuación anterior que siendo irregular no se impugnó o dejó sin efecto. La Convocatoria del presente procedimiento de selección, que es el que nos afecta e interesa, contiene unas normas que rigen el procedimiento y es en el contexto de su propia regulación y desarrollo donde debe contrastarse el sometimiento de la actuación de la Administración al Ordenamiento jurídico y no al ajuste de ciertos antecedentes históricos. Por ello este argumento debe decaer, en la línea seguida por las resoluciones impugnadas".

Tampoco acogió la Sala de Pamplona las alegaciones de la Sra. María Angeles que achacaban a la actuación administrativa el quebrantamiento de la doctrina de la buena fe y de la confianza legítima. La razón es que

"(...) encontrándonos ante un procedimiento selectivo plural en el que se han publicado, dentro de la Convocatoria, las reglas aplicables y exigibles en relación con la aportación y justificación documental de méritos ponderables nos encontramos ante una impugnación, precisamente, dirigida contra la inadmisión de tales documentos presentados de forma distinta a la exigida. Ni hay una actuación administrativa contraria a la propia apariencia jurídica creada, ni se ha quebrantado la buena fe de la recurrente porque se le hiciese creer en la segura admisión de sus documentos, aunque se presentasen de forma distinta a la exigida por la Convocatoria; más bien al contrario. Por ello, esta segunda alegación también debe decaer".

Por último, la sentencia rechazó que la actuación de la Administración Foral hubiera incurrido en nulidad de pleno Derecho o, subsidiariamente, fuera anulable por haber prescindido total y absolutamente del trámite de subsanación de defectos establecido en el artículo 71.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Los argumentos de que se vale la sentencia para ello son los siguientes

"(...) el requisito para valoración de méritos en un proceso selectivo cuya aportación y valoración ahora se interesa es que se justifiquen en la forma y tiempo exigidos, lo que no se ha llevado a cabo por la recurrente, como reconoce en la demanda, aunque manifieste el carácter subsanable del defecto, planteamiento que no se comparte, pues, exigiendo la Base 2.1 de la Convocatoria que los aspirantes acompañen la documentación justificativa de sus méritos por calificaciones alcanzadas en expediente académico mediante certificación académica personal, original o fotocopia compulsada, en las que consten todas las puntuaciones correspondientes a todas las asignaturas y cursos, el principio de igualdad y la vinculación a las bases impide habilitar plazos extraordinarios en el sentido del art. 71.1 y 2 de la Ley 30/1992 ".

El escrito de interposición dirige dos motivos de casación contra esta sentencia. Ambos se sustentan en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y consisten en lo que, a continuación, resumimos.

El primer motivo mantiene que la sentencia ha infringido el artículo 71.1 y 2 de la Ley 30/1992 por haberlo interpretado y aplicado indebidamente al considerar que no procedía en este caso la subsanación de defectos. Se apoya la Sra. María Angeles, entre otras muchas sentencias de esta Sala que cita, en la dictada el 4 de febrero de 2003 en el recurso de casación en interés de la Ley nº 3437/2001 . La infracción se habría producido por no haber tenido presente la Sala de instancia que la subsanación también cabe en los procedimientos selectivos y, en particular, en la fase de acreditación de méritos. Asimismo, mantiene la actora que se habrían vulnerado los artículos 100.7 de la Ley de la Jurisdicción y 103.1 de la Constitución.

En su desarrollo, la recurrente se extiende sobre el sentido y aplicabilidad de la subsanación en supuestos como el ocurrido aquí y considera que el criterio observado por la sentencia supone ignorar de plano la jurisprudencia, reiterada y clara, del Tribunal Supremo. Asimismo, dice que dar lugar a la misma ni contradice la vinculación a las bases de la convocatoria ni vulnera el principio de igualdad. Esto último porque la Sra. María Angeles no pretende ser la beneficiaria única del trámite de subsanación y lo anterior porque esta Sala ha establecido la aplicabilidad del citado artículo 71 a los procedimientos selectivos en toda su extensión. Por lo demás, subraya que los hechos reflejan que, a lo sumo, hubo un mero defecto formal por su parte, pues los méritos fueron alegados en su momento y justificados mediante el documento "formalmente defectuoso", un "extracto de la certificación académica personal" que contiene todos y cada uno de los datos relativos a las calificaciones obtenidas en las asignaturas y cursos conducentes al título de Maestra de Educación Primaria alegado para participar en el proceso selectivo. Y, tras exponer la jurisprudencia en la que ve confirmado su criterio, concluye la recurrente afirmando que la sentencia "ha infringido abiertamente los elementales principios de seguridad jurídica y de coherencia judicial".

El segundo motivo sostiene que la sentencia recurrida ha infringido, por interpretarlos y aplicarlos indebidamente, los artículos 7.1 del Código Civil y 3.1 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, así como la doctrina constitucional y legal sobre los actos propios y los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

El punto de partida de la recurrente es aquí el hecho de que, anteriormente, en dos convocatorias anuales de listas de aspirantes a la contratación temporal --y en alguna posterior-- presentó exactamente el mismo documento expedido por la Universidad Pública de Navarra para acreditar los méritos correspondientes al expediente académico de su título de Maestra en Educación Primaria, siéndole aceptado por la Administración. En esa aceptación ve la Sra. María Angeles "auténticos actos propios en cuanto integran sendas actuaciones indubitadas y sendas declaraciones de voluntad que (le) (...) llevaron indefectiblemente a la confianza razonable y fundada en que la demandada habría de aceptar coherentemente y de conformidad con los precedentes administrativos existentes, a idénticos efectos de acreditación de idénticos méritos (...) de idéntico expediente de idéntico título académico (...)".

La Comunidad Foral de Navarra defiende la desestimación de estos motivos ya que, a su parecer, no se han producido las infracciones que se denuncian en ellos.

Así, respecto del primero, dice que los méritos deben justificarse en la forma y tiempo exigidos. Y que la base 2.1 de la convocatoria requería al respecto la certificación académica personal mientras que la recurrente aportó un "resumen de la situación del alumno" sin firma de ningún órgano de la Universidad Pública de Navarra por lo que, más que incurrir en un defecto de forma, simplemente incumplió la citada base. Afirma, además, que si bien la Sra. María Angeles presentó con su recurso de alzada la necesaria certificación, no procedía su consideración por haberla aportado fuera del plazo establecido para ello. Asimismo, recuerda que la base 5.2 señala, a propósito de la corrección de posibles defectos que hubieran motivado la exclusión de los aspirantes, que "en ningún caso podrán subsanarse en este trámite documentos relativos a la justificación de los méritos". Por último, indica que no cabe aplicar el artículo 71 de la Ley 30/1992 porque se refiere a la subsanación de requisitos o de defectos de la instancia y a la omisión de documentos preceptivos para cursar el procedimiento y que la extensión de la subsanación a este supuesto sólo habría sido posible de admitirla la convocatoria.

Sobre el segundo motivo la Comunidad Foral de Navarra dice que pretende elevar a derecho adquirido la presunta dispensa de la norma aplicable que se habría producido anteriormente pero sucede que una actuación irregular previa no genera derechos. También indica que el precedente al margen de la normativa aplicable no vincula a la Administración e insiste en que la recurrente no presentó en su momento la certificación académica personal sino un "resumen de la situación del alumno" y termina manifestando que no hubo "actuación administrativa alguna contraria a la propia apariencia jurídica creada" sino la inadmisión de documentos presentados de forma distinta a la exigida.

Por su parte, doña Gregoria sostiene que el recurso de casación debe ser inadmitido o, subsidiariamente, desestimado. Defiende la inadmisión porque, a su entender, se limita a reproducir las alegaciones de la demanda limitando la crítica a la sentencia a afirmaciones y calificativos irrespetuosos con la Sala de instancia. En todo caso, considera que no cabe acogerlo. Así, sobre el primer motivo señala que el documento que la recurrente presentó con su solicitud de participación en el proceso selectivo era inservible para acreditar los méritos de su expediente, vista la convocatoria. Prosigue afirmando que no es aplicable la doctrina de nuestra sentencia de 4 de febrero de 2003 porque se refería a la selección de profesores asociados de Universidad y ése no es el caso que aquí se daba. Por otro lado, subraya que no estamos ante una solicitud de inicio de un procedimiento, que es lo contemplado por el artículo 71 de la Ley 30/1992, sino ante la omisión de documentos preceptivos. En cuanto al segundo motivo, la Sra. Gregoria dice que la Administración actuó correctamente en esta ocasión mientras que lo hizo de manera contraria a la legalidad anteriormente y que el error precedente no invalida la actuación ajustada a las bases de la convocatoria. Asimismo, recalca que el documento rechazado fue aportado previamente para confeccionar la lista para el personal a contratar temporalmente y que "tales listas no generan derecho alguno, sino una expectativa de ser llamados a prestar servicios, y que lo actuado entonces no vincula".

Hemos de comenzar diciendo que el recurso no es inadmisible, como ha mantenido la Sra. Gregoria . Al contrario de lo que afirma su escrito de oposición, en ambos motivos se desarrolla una crítica a la sentencia impugnada. Crítica que no se limita a adjetivos dirigidos a descalificarla sino que consiste en argumentos apoyados en preceptos legales y en una amplia selección de jurisprudencia. Es verdad que estos materiales ya estaban presentes en la demanda pero es lógico que vuelvan a aparecer en el escrito de interposición desde el momento en que la recurrente mantiene que la sentencia, al no atender sus razones y pretensiones, ha interpretado y aplicado indebidamente esa legislación y jurisprudencia. En otras palabras, los motivos de casación dirigen contra la sentencia las alegaciones esgrimidas en la instancia y proceder de ese modo no es contrario a las exigencias propias de este recurso extraordinario.

Despejado ese extremo, hemos de avanzar ya que el examen conjunto de los motivos de casación --que procede dada su estrecha relación-- conduce a su estimación y a la consiguiente anulación de la sentencia según vamos a ver.

Tal como han puesto de manifiesto, primero, la sentencia y, después, los escritos de las partes, el litigio que pende ante nosotros se centra en decidir si la Comunidad Foral debió ofrecer a la Sra. María Angeles la posibilidad de subsanar la deficiencia advertida en la justificación de los méritos de su expediente académico habida cuenta de que no presentó para ello la certificación académica personal, requerida por la base 2.1 de la convocatoria, sino el documento "Resumen de la situación del alumno".

La respuesta ha de ser afirmativa pues, de un lado, no hay razón para que el artículo 71 de la Ley 30/1992 no se aplique a estos procedimientos y, de otro, no estamos ante un supuesto de presentación extemporánea de unos méritos --los correspondientes al expediente académico-- sino ante su defectuosa acreditación: la actora adujo esos méritos cuando solicitó ser admitida al concurso-oposición y los justificó mediante el indicado resumen que, efectivamente, refleja todas las calificaciones que obtuvo en los estudios gracias a los que logró el título de Maestra en Educación Primaria. Estas circunstancias son presupuesto suficiente para que se le hubiere requerido, conforme al citado artículo 71, para que aportara el documento exigido por las bases, la certificación académica personal. Es preciso insistir en que no se trata de autorizar la presentación de nuevos méritos fuera de plazo, ya que los discutidos constaban todos en ese documento expedido por la Universidad Pública de Navarra, cuya veracidad, por lo demás, no se ha puesto en duda en ningún momento y ahora se puede comprobar que su contenido es plenamente coincidente con el de la certificación académica personal. Por el contrario, se trata, simplemente, de superar la deficiencia meramente formal del concreto documento justificativo presentado.

Hemos de decir, por lo demás, que esta solución es acorde con la que hemos mantenido en supuestos similares al presente [sentencias de 28 de septiembre de 2010 (casación 1756/2007), 31 de diciembre y 4 de mayo de 2009 (casación 1842/2007 y 5279/2005), además de la de 4 de febrero de 2003 (casación en interés de la ley 3437/2001 )].

Las consideraciones anteriores son suficientes para acoger las pretensiones de la Sra. María Angeles pero se ven reforzadas por la actuación previa de la Administración. Es decir, por el hecho --no negado-- de que le hubiera admitido sin plantear objeciones el mismo documento para justificar los mismos méritos, en procedimientos encaminados a formar la lista de aspirantes a la contratación temporal. Es razonable que la interesada confiase en que era suficiente también en este caso, especialmente visto que es un documento expedido por la Universidad Pública de Navarra en el que consta el expediente académico de su título de Maestra de Educación Primaria. Tal identidad hace que la diferencia de procedimiento --concurso- oposición y formación de las listas para contratación-- pierda relevancia y, en cambio, la adquiera el hecho de su admisión. Asimismo, cabe decir que bajo tal aceptación late el reconocimiento por parte de la Administración de la idoneidad del documento para acreditar el extremo referido. En estas particulares circunstancias, el argumento de la irregularidad que la sentencia y los recurridos predican de la actuación anterior de la Comunidad Foral de Navarra para negarle virtualidad en este caso decae, de igual modo que lo hace la alegación de que el precedente no vincula a la Administración.

El artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción nos obliga a resolver el recurso contencioso-administrativo en los términos en que estuviere planteada la controversia.

De cuanto acabamos de exponer se desprende que ha de prosperar también y que debemos reconocer a la Sra. María Angeles su derecho a que la puntuación obtenida en la fase de concurso se incremente en un punto llegando a 4,8413, resultado de sumar a los 3,8413 que se le asignaron, uno más por las calificaciones que constan en el expediente de su título de Maestra de Educación Primaria, calificaciones que no se han discutido ni tampoco que a la media de las mismas le corresponda un punto según el baremo de la convocatoria. Del mismo modo, toda vez que tampoco hay discusión sobre la puntuación que obtuvo en la fase de oposición (8,69375), procede reconocerle el derecho a que su puntuación final en el proceso selectivo sea de 7,15277, resultado de ponderar, conforme a las bases, las obtenidas en la fase de oposición y de concurso, de manera que la primera suponga el 60% y la segunda el 40% (5,21625+1,93652) y a que se revise la relación final de los aspirantes que superaron el proceso selectivo integrándola con número bis en el lugar que le corresponda en razón de esa puntuación, con todas las consecuencias que de ello derivan para la recurrente.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,