STS, 9 de Abril de 2010

En el recurso contencioso administrativo 21/07 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección 6ª, se dictó sentencia con fecha 17 de octubre de 2007, que acuerda: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Crescencia, contra resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de enero de 2007 a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho en los términos declarados en el Fundamento Jurídico 4. Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por el Abogado del Estado se prepara recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 2 de septiembre de 2008 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por la representación de Dª Crescencia se formaliza en 30 de junio de 2009 escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

Por providencia de 1 de febrero de 2010 se señaló para votación y fallo el día 24 de marzo de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto. Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

El Abogado del Estado interpone recurso de casación 1970/2008 en nombre y representación de la Administración del Estado contra la sentencia estimatoria de fecha 17 de octubre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 6ª, en el recurso núm. 21/07, deducido por Dª Crescencia contra la Resolución de fecha 11 de enero de 2007 del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se deniega indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el tardío percibo de pensiones de retiro y viudedad cuantificada en 164.360,36 euros al no haberse computado los intereses desde el día en que debieron ser satisfechas al día en que fueron abonadas. Resuelve la Sala anular el acto impugnado y declarar la procedencia del pago de los intereses a determinar en ejecución de sentencia a la vista de los antecedentes obrantes en el expediente.

En el PRIMER fundamento recoge los antecedentes relevantes del litigio que cabe resumir en que mediante sentencia del 22 de febrero de 2005, dictada por este Tribunal en recurso de casación para la unificación de doctrina 72/02 se acordó estimar los recursos contenciosos administrativos promovidos por distintos sujetos contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central de 30 de abril de 1998, confirmada por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de noviembre de 2001 . Se declara el derecho de Sebastián (esposo de la demandante en instancia) a los beneficios derivados de la aplicación del Título I de la Ley 37/84, en función de su condición de militares profesionales de la República que debió serles reconocida a ellos o a los causantes.... Tales beneficios se reconocen con efecto desde el 2 de Noviembre de 1984.

Añade que en ejecución de la antedicha Sentencia del Tribunal Supremo se reconoció pensión de retiro al Sr. Sebastián y, posteriormente, de viudedad a favor de la accionante.

Afirma la Sala que no desconoce las peculiaridades del régimen de las obligaciones de la Hacienda Pública estatal pero ha venido entendiendo procedente el abono de los intereses solicitados en casos sustancialmente idénticos por lo que por razones tanto de seguridad jurídica como de respeto a la unidad de doctrina ha entendido procedente la estimación del recurso.

Añade sigue el mismo criterio sentado en su Sentencia de 14 de febrero de 2001, recurso 336/1999 y en las de 25 de abril y 13 de junio de 2007 procediendo a reproducir su fundamento tercero, así como el fundamento segundo de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de mayo de 2005, recurso 808/2002 .

Respecto a la procedencia de los intereses reclamados reproduce la doctrina sentada en la Sentencia de 28 de noviembre de 1998 con cita de otras anteriores en el sentido de la procedencia del abono del interés desde que fue exigido el principal.

De lo expuesto deduce que el perjuicio causado al recurrente fue antijurídico, ya que no tenía el deber de soportarlo, y es íntegramente imputable al mal funcionamiento de la Administración.

1. Un primer motivo articula el abogado del Estado al amparo del art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 142.4 LRJAPAC .

Afirma había transcurrido más de un año desde que la reclamación pudo plantearse por la interesada, esto es desde que fue reconocido el derecho, 23 de marzo de 2005, hasta el 17 de abril de 2006, fecha de la reclamación.

1.1. Objeta el motivo la parte recurrida. Alega que la administración va contra sus propios actos ya que en la resolución de 11 de enero de 2007 afirma el Ministerio de Economía y Hacienda que "ha de entenderse en plazo". Afirma que la acción indemnizatoria nace de la resolución de alta en nómina notificada el 3 de febrero de 2006.

Para responder al primer motivo hemos de partir de la notoria naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación . Se requiere su fundamentación en los motivos taxativamente establecidos en el art. 88 de la LJCA que deben argumentarse debidamente conforme a lo establecido en los preceptos reguladores y la jurisprudencia que los interpreta . Y, además, no puede pretenderse en sede casacional un primer pronunciamiento sobre cuestiones no suscitadas ante la Sala de instancia.

El recurso de casación es la herramienta prevista por nuestro ordenamiento procesal para la revisión de los criterios interpretativos utilizados por órganos jurisdiccional inferiores en grado . Se trata de lograr por tal medio una función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho efectuado por las Salas de instancia a fin de obtener la unidad del ordenamiento jurídico.

En consecuencia, mediante el recurso de casación no es factible subsanar omisiones acontecidas en instancia reabriendo un debate procesal respecto cuestiones que no fueron objeto de controversia y, por ende, de pronunciamiento alguno en la sentencia impugnada.

La introducción de cuestiones nuevas conduce a la inadmisión del motivo como reiteradamente mantiene este Tribunal (por todas STS 23 de enero de 2009, recurso de casación 4709/2006 ). Situación que aquí acontece dado que, independientemente de que la administración reputara el recurso administrativo presentado en plazo, lo cierto es que el defensor de la administración no formuló en instancia oposición alguna a la pretensión sustentada en una aducida prescripción del plazo para accionar.

No se admite.

2. Un segundo motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA afirma infracción art. 106.2 CE y 139.1 y correlativos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC, y doctrina jurisprudencial establecida entre otras muchas en SSTS de 9 de Mayo de 1991, 5 de junio de 1989, 23 de marzo de 1990, 8 de octubre de 1986 y 23 de mayo de 1986 .

Insiste en que no hay actuación reprobable de la administración, con cita de la STS de 25 de septiembre de 2007 . Reprocha a la sentencia que afirma existe perjuicio mas no acredita la existencia de un daño antijurídico, tal cual exige la STS de 13 de enero de 2000 .

2.1. La parte recurrida rebate la jurisprudencia esgrimida por el Abogado del Estado referida a supuestos de deficiente actuación sanitaria que nada tienen que ver con el aquí examinado. Insiste en que la acción no fue dirigida contra los actos de denegación del Titulo I de la Ley 37/1984 sino contra el acuerdo de alta en nómina y liquidación de atrasos que al demorar su pago conllevó no se abonaran los intereses.

Cierto que el Abogado del Estado invoca jurisprudencia relativa a supuestos de deficiente asistencia sanitaria mas ello no ha de ser óbice para su toma en cuenta si de la misma derivan principios generales en relación al art. 139.1 LRJAPAC y la necesaria existencia de daño antijurídico para la prosperabilidad de una pretensión de responsabilidad de las administraciones públicas tal cual aquí argumenta.

Ello hace absolutamente necesario tomar en consideración la reiterada doctrina de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) sobre que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

No debe olvidarse que conforme a reiterada jurisprudencia (STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. En consecuencia es la antijuridicidad del resultado o lesión lo relevante para la declaración de responsabilidad patrimonial imputable a la Administración por lo que resulta necesaria la acreditación de su acaecimiento.

También la mencionada sentencia reitera la jurisprudencia que manifiesta que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia.

Debe insistirse en que la viabilidad de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC : a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

Para resolver el motivo se ha de tomar como punto de partida el alegato de la administración contenido en el artículo 142, apartado 4, LRJAPAC, de igual contenido al derogado artículo 40, apartado 2, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 de que la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración no presupone el derecho a indemnización, lo que implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos.

Como expresa la jurisprudencia de esta Sala deben rechazarse las tesis maximalistas tanto las que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo caso sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2000, recurso de casación 8669/96 FJ 2º; 5 de febrero de 1996, recurso de casación 2034/93, FJ 2º y 14 de julio de 2008, recurso de casación para la unificación de doctrina 289/07, FJ 3º .

Ha subrayado este Sala, Sección Sexta en sentencia de 14 de julio de 2008 (FJ 4º) y en la de 22 de septiembre del mismo año, recurso de casación para la unificación de doctrina 324/07, FJ 3º, reproducida en la de 21 de octubre de 2009, recurso de casación 679/2008, de esta Sala y Sección, que para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa.

Como reitera la Sentencia de 16 de febrero de 2009, recurso de casación 1887/2007, "el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión [véase nuestra sentencia de 5 de febrero de 1996, ya citada, FJ 3º, rememorada en la de 24 de enero de 2006 (casación 536/02, FJ 3º); en igual sentido se manifestaron las sentencias de 13 de enero de 2000 (casación 7837/95, FJ 2º), 12 de septiembre de 2006 (casación 2053/02, FJ 5º), 5 de junio de 2007 (casación 9139/03, FJ 2º), 31 de enero de 2008 (casación 4065/03, FJ 3º y 5 de febrero de 2008 (recurso directo 315/06, FJ 3º )]."

Añade que "no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita. Así lo hemos expresado en las dos sentencias referidas de 14 de julio y 22 de septiembre de 2008, dictadas en unificación de doctrina (FFJJ 4º y 3º, respectivamente)".

La doctrina anterior ha de engarzarse con los hechos acreditados en los autos (art. 88.3 LJCA ) a lo que escasa mención realiza la sentencia impugnada al proceder a reproducir lo vertido en otras sentencias cuyo objeto no identifica.

De lo actuado en instancia se evidencia que la reclamación de la recurrente tiene su antecedente en el fallo de la sentencia de este Tribunal Supremo dictada el 22 de febrero de 2005 que reconoció al esposo de la misma los beneficios derivados de la aplicación del Título I de la Ley 37/84, en función de su condición de militares profesionales de la República que debió serles reconocida a ellos o a los causantes de los Sres. que identifica. Tales beneficios se reconocen con efecto desde el 2 de Noviembre de 1984.

Del escrito presentado el 17 de abril de 2006 ante la DG de Costes de Personal y pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda, al amparo del art. 139 1. LRAJAPC se afirma que se presenta en el plazo de un año. Sostiene se computa desde la notificación de la liquidación de atrasos de fecha 6 de febrero de 2006 en que se abonaron los atrasos de la pensión de viudedad con fecha 16 de enero de 2006.

Se pretende pues que tras la anulación de un acto administrativo que reconoció unos determinados beneficios cuantificados económicamente los órganos judiciales se pronuncien acerca de que aquella cuantificación económica debía ir acompañada de los correspondientes intereses, hecho respecto del que el fallo de la sentencia de 22 de febrero de 2005 nada dice de forma expresa sin que incumba analizar sus razonamientos ya que no estamos en el ámbito de ejecución de sentencia.

Tampoco consta que al percibir los antedichos atrasos fueran impugnados por no ajustarse a lo declarado en la precitada sentencia de 22 de febrero de 2005 ni que se introdujera incidente de ejecución respecto a si los atrasos abonados en enero de 2006 se ajustaban o no a lo ordenado en la tantas veces citada sentencia.

Resulta indiscutible que la responsabilidad patrimonial de la administración garantizada en el art. 106.2 de la Constitución y desarrollada en la LRJAPAC bajo los principios antedichos establecidos por el legislador no constituye una vía alternativa para impugnar actos administrativos que se dejaron consentidos por no haber utilizado los cauces legalmente establecidos.

No debe olvidarse que el Tribunal Constitucional ha insistido en que la negligencia, error técnico o impericia de la parte perjudicada no goza de amparo constitucional (STC 104/2001, de 23 de abril, con cita de otras muchas).

Se acoge el motivo.

Al prosperar el motivo del recurso procede conforme al art. 95. 2.d) LJCA resolver el recurso conforme a lo planteado en instancia.

Ya hemos expresado en fundamento anterior que la viabilidad de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere no solo el cumplimiento de las exigencias del art. 139 LRJAPAC sino que del art. 142.4. LRAJPAC no deriva responsabilidad de la administración por la simple anulación de un acto administrativo, así como la necesidad de utilizar las vías establecidas por el legislador sin que la acción de responsabilidad patrimonial fuere una vía subsidiaria para subsanar la no utilización de los mecanismos legalmente establecidos.

Se desestima el recurso.

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de esta jurisdicción, que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,