STS, 25 de Abril de 1988
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1988:2972 |
| Procedimiento | INADMISIóN |
| Fecha de Resolución | 25 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 574.-Sentencia de 25 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Actuación administrativa.
Nexo de causalidad. Con causas.
NORMAS APLICADAS: Artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
DOCTRINA: Una promesas de «negocios fantásticos» hechas en una publicidad que
ostensiblemente carecía de autorización administrativa, por una parte, y una ausencia de sanciones
administrativas, por otra, resultan insuficientes en el modo normal de ocurrir las cosas para generar
en los inversores una confianza tal en el respaldo administrativo de las actividades objeto de la
publicidad que pudiera explicar causalmente el hecho de la inversión.
En la villa de Madrid, a veinticinco de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Lucía, don Jose Pedro, doña Bárbara, don Santiago, don Marcos, doña Rocío, don Jaime, don Braulio, doña Leticia, don Antonio, don Ángel Daniel, don Juan Alberto, don Jesús Carlos, doña Eva, doña Ana María, don Juan Miguel, don Juan Ramón, doña Sonia, doña Julieta, doña Carmela, don Alvaro, don Alonso, don Alexander, don Alfonso, doña Blanca, doña María Angeles, doña Penélope, don Ernesto, doña Everardo, don Gabino, don Héctor, doña Pilar, doña Lourdes, doña Eugenia, don Miguel, don Ricardo, don Valentín, don Carlos María, doña Lina, don Pedro Francisco, don Baltasar, doña Magdalena, don Evaristo, don Iván, don Ignacio «Carvis Publicidad, S. A.», don Rosendo, don Carlos Miguel, doña Virginia, doña Teresa, don Augusto, don Gerardo, don Pedro, don Luis Angel, doña Amanda, doña Antonia, don Blas, doña Cecilia
, don Eloy, don Fidel, don Gregorio, don Íñigo, doña Lorenza, don Manuel, doña Nieves, don Rogelio, don Víctor, doña Marí Luz, don Luis Manuel, doña Amparo, don Jesus Miguel, don Pedro Antonio, don Victor Manuel, don Andrés, doña Laura, doña María, don Inocencio, don José, don Marcelino, don Pablo, doña María Teresa, doña Alejandra, don Jose Francisco, don Carlos Antonio, doña Constanza, don Jesús Manuel, doña Estela, doña Inés, doña Maite, don Benito, don Cornelio, doña Trinidad, doña María Dolores, don Juan, don Matías, don Raúl, doña Daniela, don Jose Miguel, doña Frida, doña Marcelina, doña Mónica, don Juan Pablo, don Abelardo, doña Marí Trini, don Cristobal, don Federico, don Guillermo, don Lucas, doña Erica, don Sergio, don Jose Antonio, doña Marta, doña Sandra, don Miguel Ángel, doña Ana, don Daniel, don Felipe, doña Esther, don Leonardo, doña Maribel, don Simón, doña Rosario, don Luis María, don Juan Manuel, doña Antonieta, don Alfredo, don Darío, doña Estíbaliz
, don Gonzalo, doña Mariana, don Mauricio, don Rubén, don Carlos Manuel, doña María Inmaculada, don Juan Luis, don Clemente, doña Cristina, doña Inmaculada, doña Paula, don Javier, don Claudio, doña Rosa, don Jorge, doña Beatriz, doña Elisa, don Jose Pablo, don Jesús Luis, don Adolfo, don Constantino, don Gaspar, don Luis, don Serafin, don Carlos Alberto, don Juan María, doña Concepción, don Casimiro, don Francisco, doña Milagros, doña Valentina, don Salvador, doña Aurora, don Jesús María, doña Irene, don Cesar, doña Verónica, don Paulino, don Carlos José, don Agustín, doña Margarita, doña Marí Jose, don Lázaro, y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), don Jose Luis, doña Silvia, don Alejandro, don Gabriel, don Sebastián, don Luis Miguel, don Bruno, doña Marina, don Octavio, don Carlos Daniel, don Marco Antonio, don Germán, don Tomás, don Juan Antonio, don Eduardo, doña Leonor, doña María Luisa, don Jose Daniel, doña Consuelo, don Bernardo, doña Paloma, don Silvio, don Ángel Jesús, don Humberto, doña Francisca, don Luis Pablo, don Eugenio, doña Amelia, don Jose Ángel, don David, don Rodrigo, don Arturo, doña María Milagros, don Rodolfo, doña Gabriela, doña Alicia, don Lorenzo, don Pedro Miguel, don Plácido, don Benedicto, doña Angelina, don Juan Enrique, don Mariano, doña Flora, don Jesús Ángel, don Jon, don Aurelio, doña Dolores, don Juan Carlos, doña María Inés, don Jose María, don Gustavo, don Alberto, doña Raquel, doña Catalina, don Cosme, don Luis Francisco, don Jose Augusto, don Millán, doña Encarna, don Rafael, don Julián, don Isidro, don Jesús, doña Isabel, don Jose Ignacio, don Juan Ignacio, don Roberto, don Enrique, don Imanol, y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), don Oscar, doña Carmen, y doña María Esther, representados por el Procurador don José Bustamente Ezpeleta bajo la dirección de Letrado, siendo parte demandada la Administración General del Estado representada y defendida por la Dirección Letrada del Estado, contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 28 de noviembre de 1978, sobre obtención de indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la suspensión de pagos del grupo de empresas Sofico.
El Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo dictó resoluciones en 3 de abril y 28 de noviembre de 1978, la segunda desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por doña Lucía y demás personas antes relacionadas contra la primera, que denegó la reclamación formulada por los recurrentes en orden a obtener una indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la suspensión de pagos del grupo de empresas Sofico.
Contra dichas resoluciones las personas antes relacionadas han interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo, en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado y que se ha seguido por los trámites de los de su clase, señalándose finalmente para votación y fallo el día 13 de abril de 1988, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Se han impugnado en estos autos las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que denegaron la reclamación formulada por los hoy actores y dirigida a obtener la indemnización de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la suspensión de pagos del grupo de empresas Sofico.
La decisión a dictar exige con carácter previo el examen de las causas de inadmisibilidad formuladas por el Letrado del Estado para después y en su caso estudiar la concurrencia de los requisitos necesarios para generar una responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y muy concretamente el del nexo de causalidad.
Por lo que a las causas de inadmisibilidad se refiere será de indicar:
-
La Administración a pesar de los numerosos requerimientos hechos por esta Sala no ha acertado a encontrar el expediente administrativo y por tanto no ha podido remitirlo. Debe en consecuencia soportar las consecuencias desfavorables que de tal falta de aportación deriven.
Consta en los autos, aunque sea en ocasiones difícilmente legible, la fotocopia de la resolución ministerial que desestimaba el recurso de reposición y en su primer párrafo se reconoce la representación que el Procurador que en estos autos ha comparecido ostenta respecto de doña Lucía y otros. Dado que en el escrito de recurso de reposición que también aparece en los autos se alude a la representación de dicha señora y de 378 personas ha de entenderse reconocida en vía administrativa la representación ahora negada. En todo caso la consecuencia no podía ser la de una inadmisibilidad sino la del otorgamiento de la oportunidad de subsanar el defecto - artículos 57.3 y 129.1 de la Ley jurisdiccional . B) Ciertamente las cuestiones prejudiciales penales tienen carácter excluyente - artículos 4.° de la Ley jurisdiccional y 10.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Sin embargo la existencia de procesos penales pendientes y dirigidos a depurar las responsabilidades en que hayan podido incurrir los administradores del grupo de empresas de Sofico no da lugar a la existencia de una cuestión «prejudicial» penal. Para que pueda apreciarse la concurrencia de una cuestión de dicho tipo es preciso que la decisión a dictar en el proceso penal condicione la sentencia de un recurso contencioso-administrativo de suerte que no pueda pronunciarse ésta sin conocer el resultado de aquél. No ocurre esto en el supuesto litigioso: lo que aquí se discute es en qué medida los perjuicios sufridos por los demandantes pueden ser atribuidos causalmente a la Administración, por lo que siendo los directivos de Sofico ajenos a ésta resulta intrascendente en el sentido que ahora se considera el resultado del proceso penal.
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Se invoca también una litispendencia impropia en relación con el artículo 82.d) de la ley jurisdiccional en razón de que no han culminado todavía los procesos civiles de suspensión de pagos de las empresas del grupo Sofico.
El problema planteado con esta causa de inadmisibilidad tiene vertientes de gran importancia que derivan de las dificultades que suscita el supuesto de que en la producción del daño hayan intervenido terceros ajenos a la Administración -en este sentido puede recordarse la sentencia de 16 de noviembre de 1974-. Sin necesidad de insistir en la línea trazada por esta sentencia, bastará en este momento previo indicar que siendo notoria la insuficiencia de bienes en las empresas de Sofico para atender a los perjuicios causados, ha de entenderse en este momento acreditada la existencia de los mismos aun cuando la cuantificación, que podría dejarse para la fase de ejecución de sentencia, dependa de los resultados de las suspensiones de pagos e incluso también de lo que derive del proceso penal dado que en este se ejercita normalmente no sólo la acción penal sino la civil - artículo 108 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal .
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En último término, alega el Letrado del Estado la falta de legitimación de los actores que no han acreditado la causa y cuantía de los perjuicios reclamados. Sin perjuicio de subrayar la íntima conexión de esta alegación con los problemas de fondo, bastará indicar que la resolución del recurso de reposición aquí impugnada no ha negado la existencia de la legitimación.
Entrando ya en el terreno de fondo, será de recordar que es requisito esencial para que pueda desencadenarse una responsabilidad patrimonial de la Administración Pública la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido. Esta exigencia aparece claramente expresada tanto en el artículo 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa como en el artículo 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del estado -hoy también en el artículo 106.2 de la Constitución - que expresamente señalan que la lesión ha de ser «consecuencia» del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Los problemas que plantea el requisito del nexo de causalidad suelen ofrecer
muchas dificultades hasta el punto de que junto a las distintas teorías elaboradas al respecto equivalencia de las condiciones, causalidad adecuada- aparece una a modo de «renuncia» doctrinal al tema que se entrega a una apreciación pragmática que se limite a resolver caso por caso. Y es que en ocasiones ocurre -y el litigioso es a este respecto un caso típico- que junto a la actividad de la Administración en la que se pretende ver el origen del daño aparecen actuaciones no sólo del perjudicado sino también de terceros ajenos a la Administración con una clara relevancia causal.
Así las cosas, importa ante todo dejar constancia de qué actuaciones o pasividades de la Administración son invocadas por los recurrentes en su brillante escrito de demanda como supuesto de funcionamiento, en este caso anormal de los servicios públicos al que se atribuye la condición de causa de los perjuicios sufridos por los demandantes:
El grupo de empresas de Sofico realizó una publicidad masiva de sus negocios, con fines de captación de capitales, sin obtener la previa autorización de la Dirección General de Política Financiera y sin incluir en el texto de sus anuncios la expresión «autorizado por la Dirección General de Política Financiera», con infracción de lo dispuesto en el Decreto 2584/1973, de 19 de octubre y de la orden de 26 de octubre del mismo año, publicidad esta que incluso se produjo a través de Televisión Española y sin que tales infracciones fueran objeto de sanción, todo lo cual, en el sentir de la parte demandante, produjo una apariencia de legalidad para la mencionada actuación publicitaria. Los administradores de las distintas sociedades del grupo Sofico percibieron cantidades anticipadas para promover la construcción de viviendas sin cumplir los requisitos de la Ley 57/1968, de 27 de julio, y sin que tales infracciones fueran sancionadas en los términos previstos en el artículo 6.º de dicha Ley, lo que determinó la confianza de los recurrentes en que la actividad constructora se desarrollaba legalmente.
Ya este punto y advirtiendo que la atribución de una absoluta inactividad a la Administración no es exacta se instruyeron expedientes y se impusieron sanciones, considerando noveno de la resolución, y se llegó a denegar la autorización de la Dirección General de Política Financiera, hecho tercero la demanda y folios 857 y 961 del sumario 126/1974 del Juzgado Central número 4, será de destacar el contenido de la primera línea del hecho primero de la demanda: «mis representados han sido gravemente perjudicados por el desastre económico del grupo de empresas Sofico», desastre este que se tradujo en la suspensión de pagos de tales empresas. Esta es pues la causa directa e inmediata de la lesión sufrida por los demandantes. Ni siquiera aluden éstos a la naturaleza de los acontecimientos que provocaron tales suspensiones de pagos. En todo caso resulta evidente que cualquiera que haya sido el origen de la señalada catástrofe -gestión inadecuada o torpe, incluso, quizá delictiva u otro tipo de acontecimientosningún nexo causal puede establecerse entre aquélla y el funcionamiento de los servicios públicos. La Administración resulta así absolutamente ajena a los hechos que directamente han provocado el daño, cuya producción ha de atribuirse a una actuación derivada de la voluntad de terceros.
Y dando un paso más, resulta claro que entre el funcionamiento anormal que se atribuye a la Administración -del que se dice que provocó la confianza de los inversores en Sofico- y el resultado dañoso sufrido por los actores se interponen dos tipos de actuaciones absolutamente voluntarias: a) En primer término la decisión de los demandantes de invertir en las sociedades del grupo de Sofico. b) En segundo lugar la gestión desarrollada por los directivos de aquéllas.
Ciertamente en el difícil tema del nexo de causalidad ha de admitirse la teoría del concurso de causas que determina que ni la culpa de la víctima ni incluso el hecho del tercero tiene siempre virtualidad bastante para excluir totalmente la responsabilidad de la Administración, supuesto que la actuación de esta haya tenido una participación causal en la producción del resultado dañoso.
En este sentido y en lo que a estos autos respecta es preciso examinar ya en el terreno de las concausas, si cabe establecer una conexión causal entre el denunciado funcionamiento anormal de la Administración y la decisión inversora de los demandantes.
Pretender ligar causalmente la decisión de invertir con la confianza en la existencia de un respaldo administrativo de la legalidad de la actuación de las empresas objeto de la publicidad resulta terminantemente excesivo:
La publicidad da a conocer la existencia de unas empresas, sus fines, sus promesas, etcétera, y todo ello a virtud de las descripciones, declaraciones y propósitos de los gestores de las propias empresas. Es de subrayar el dato: la publicidad tiene un contenido que se integra por afirmaciones de «parte» no de tercero imparcial o técnico. Recoge proyectos, propósitos, incluso deseos más o menos realizables, pero siempre como afirmaciones de «parte», concretamente, en lo que ahora importa, de la parte interesada en la captación de capitales. No cabe desconocer que el deseo de atraer inversores puede conducir a favorecedo res retratos de la empresa, demasiado optimistas y que incluso no se ajusten a la realidad. En el supuesto litigioso la publicidad, como señalan los propios actores, presentaba «los negocios como fantásticos» -hecho primero de la demanda-: el diccionario de la academia ilustra respecto de la credibilidad que podía atribuirse a tal publicidad - fantástico: «quimérico, fingido, que no tiene realidad».
En esta línea, la actividad de inversión de capitales, en un modo diligente de conducirse debe ir precedida de un asesoramiento de expertos, los cuales por cierto, no suelen hacer indicaciones terminantemente favorables pues dejan normalmente a salvo la posibilidad de fracasos. Incluso pues, la intervención de personas peritas en la materia se traduce en un dejar la decisión, siempre sometida a riesgos en manos del futuro inversor.
Justamente por ello la decisión de invertir capitales tiene un carácter, en el sentido que viene indicándose, eminentemente personal en cuanto que la ha de tomar el interesado que debe saber que en el mundo de los negocios no todo son éxitos o beneficios sino que también existen los fracasos y las pérdidas. Este carácter «personal» de la decisión implica la asunción también «personal» de los riesgos, independientemente de las responsabilidades en que pueden incurrir los gestores de las empresas en las que se produce la inversión. Abstracción hecha de estas responsabilidades, en el terreno de la inversión de capitales rige la regla del sibi imputet. Recuérdese que el artículo 3.2 del Decreto 2584/1973, de 19 de octubre, que los demandantes invocan para justificar la confianza creada por la Administración, se preocupa de subrayar que la autorización administrativa de la actividad publicitaria «no implicará una garantía de la Administración frente a los inversionistas respecto a la rentabilidad, plusvalía, seguridad, liquidez o buen fin de la inversión». La publicidad incluso hecha con toda legalidad, no puede provocar una responsabilidad administrativa.
Pero es que en el supuesto litigioso los propios demandantes reconocen -hecho tercero de la demanda- que la publicidad de Sofico se hizo sin hacer constar «ni en sus anuncios, carteles, folletos, ni en película, textos y demás medios de difusión utilizados la obligada expresión autorizado por la Dirección General de Política Financiera». Era pues clara la ausencia de un control administrativo -cuya existencia tampoco hubiera sido una garantía, como ya se ha visto- de la publicidad y por tanto no podía generar ésta la confianza de que se estaba produciendo dentro de la legalidad.
En la misma línea y dentro del sentido que tiene la inversión de capitales, tal como acaba de esbozarse, la inexistencia de sanciones tampoco es bastantes para justificar la confianza en que la Administración reconoce como legal una cierta actividad. No le resulta posible a la Administración sancionar de oficio todas las infracciones administrativas que se producen.
Así las cosas, unas promesas de «negocios fantásticos» hechas en una publicidad que ostensiblemente carecía de autorización administrativa y una ausencia de sanciones, resultan insuficientes, en el modo normal de ocurrir las cosas, para generar en los inversores una confianza tal en el respaldo administrativo de las actividades objeto de la publicidad que pudiera explicar causalmente el hecho de la inversión.
En conclusión, no resulta hacedero en el supuesto litigioso reconocer al funcionamiento de los servicios públicos una participación concausal en la producción de los daños cuya indemnización se reclama, sin que tampoco la equidad permita atemperar la solución expuesta, pues al faltar el nexo causal del daño con la actuación de la Administración Pública es en el terreno de las relaciones de los demandantes con las sociedades de Sofico y sus directivos donde ha de obtenerse en la medida de lo posible la reparación del daño sufrido.
Procedente será por consecuencia el pronunciamiento desestimatorio del recurso previsto en el artículo 83.1 de la Ley jurisdiccional, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de dicha Ley se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando las causas de inadmisibilidad alegadas por el Letrado del Estado y desestimando también el recurso interpuesto por el Procurador don José Bustamente Ezpeleta en nombre y representación de doña Lucía y demás señores anteriormente relacionados, contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 28 de noviembre de 1978, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la dictada el 17 de marzo del mismo año, debemos declarar y declaramos no haber lugar a formular las declaraciones instadas en la demanda, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Joaquín Salvador Ruiz Pérez.-Julián García Estartús.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-José María López-Mora.-Rubricado.
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