STS, 11 de Noviembre de 2009

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 22 de abril de 2005, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 248 de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos de modo parcial, el recurso contencioso-administrativo promovido por DURO FELGUERA,

S.A, contra la Resolución de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de Cantabria, de fecha 20 de Enero de 2004, por la que se acuerda desestimar el recurso de alzada interpuesto por la entidad recurrente contra la Resolución del Director General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Consejería del mismo nombre en la que se le denegó la petición de la mencionada recurrente sobre la autorización de relleno de unos terrenos sitos en el paraje conocido como " La Valcava", -con referencia catastral rústica de parcelas 1 y 2 del polígono 3 del Ayuntamiento de Liérganes-, propiedad de la misma y ubicados en el ámbito territorial del Parque del Macizo de Peña Cabarga, descrito en el Articulo II del Decreto 81/89, de 7 de Noviembre, declarado espacio natural protegido, en el sentido contenido en el Fundamento de Derecho SEPTIMO y por consiguiente: -Declarar la nulidad y depuración definitiva del Ordenamiento Jurídico del DECRETO 81/1.989, de 7 de Noviembre, de la Consejería de Ecología, Medio Ambiente y ordenación del Territorio, por el que se declaro espacio natural protegido el Parque del Macizo de Peña Cabarga. - Declarar la anulación de los Actos de aplicación de dicha Disposición general, esto es, la Resolución de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de Cantabria, de fecha 20 de Enero de 2004, por la que se acuerda desestimar el recurso de alzada interpuesto por la entidad recurrente contra la Resolución del Director General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Consejería del mismo nombre en la que se le denegó la petición de la mencionada recurrente sobre la autorización de relleno de unos terrenos sitos en el paraje conocido como " La Valcava", - con referencia catastral rústica de parcelas 1 y 2 del polígono 3 del Ayuntamiento de Liérganes-, propiedad de la misma y ubicados en el ámbito territorial del Parque del Macizo de Peña Cabarga, descrito en el Articulo II del Decreto 81/89, de 7 de Noviembre. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «Aplicando la anterior fundamentación jurídica deviene de manera inevitable la consecuencia de que, se ha entender producida una omisión sustancial que afecta a la validez del Decreto 81/89, de 7 de Noviembre, norma que ampara la declaración del Parque Macizo de Peña Cabarga como espacio natural protegido que se efectuó por la Comunidad Autónoma dentro de sus competencias, al amparo del Art. 15.2 Ley 4/1989, sin previa redacción del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales ante la disposición de su Art. VII del Decreto, en el que así se establece que: "La fragilidad de los valores a proteger y el peligro inmediato que suponen las explotaciones económicas que se encuentra sometido el territorio, especialmente en lo que se refiere a la flora y fauna, supone que se considere, a efectos del artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, la necesidad de aprobar excepcionalmente la declaración de Parque, sin la previa aprobación del plan de ordenación de los recursos naturales, que se efectuarán antes de un año.", dado que desde el año

1.989, en más de quince años, la Administración no ha elaborado este Plan, (PORN) ( Art. 5 Ley 4/1989 ) instrumento de planeamiento propio de la Comunidad Autónoma, tendente a crear el marco general que contempla la ordenación de dichos recursos con carácter global con lo cual asimismo, se ha incumplido la obligación de llevar a cabo el Plan de Uso y gestión (PRUG), del Art. 19 de la ley 4/1989, subordinado a aquel, todo ello previsto en la legislación básica con el fin de lograr a la adecuada planificación de los recursos naturales y lo que permite alcanzar los objetivos conservacionistas con el consabido respeto de los igualmente importantes objetivos de desarrollo económico. Y en consecuencia de la determinación de esa concreta actuación administrativa ahora enjuiciada de ausencia del plan de Ordenación de los Recursos Naturales debe estimarse la impugnación indirecta ante la conversión en ilegal y nula radical dicha Disposición General».

También se declara en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida que: «Anudado a la apreciación sobre el contenido que debe inspirar la planificación medioambiental y, la transcendencia en su elaboración se encuentra el segundo argumento que se opone por la Entidad Societaria recurrente frente al Decreto, cual es, la infracción del Art. 6 de la Ley 4/1989, que ordena que en el procedimiento de elaboración de los PORN se incluirá necesariamente los trámites de audiencia a los interesados e información publica y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del Art. 2 de la misma ley, ausencia que asimismo es calara y no se controvierte por la Administración, quien únicamente señala como ya se ha expuesto antes en la presente Sentencia y con más detenimiento que ello no era aplicable por no estar en vigor en la normativa cuando se elaboro el Decreto remitiéndose al contenido de los Arts. 129 y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 y Arts. 44 y siguientes de la Ley 3/1984, de 26 de Abril

, de Régimen Jurídico del Gobierno de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria. Sobre esta cuestión, de aplicación como normativa básica del Art. 6 de la Ley 4/1989, ya se ha pronunciado, la anterior Sentencia del Tribunal Supremo y cabe recordar que asimismo lo hizo esta misma Sala, en la Sentencia de fecha 1/06/1999, rec. 1821/1997 que en su Fundamento de Derecho DECIMOTERCERO se motivo: "DECIMOTERCERO.- Se sostiene, como sexto motivo impugnatorio, la vulneración del artículo 6 de la Ley 4/1989, a cuyo tenor, "el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley ". El precepto se reputa infringido por dos órdenes de razones: por falta de audiencia a entidades representativas de intereses de carácter general y por incumplimiento del trámite de información pública. Antes de dar cumplida respuesta a las alegaciones señaladas, hemos de destacar la importancia del debido cumplimiento de los trámites a que se refiere el artículo 6 de la Ley 4/1989, que conectan indudablemente con lo dispuesto en el artículo 105, a) de la Constitución, que remite a la ley la regulación de "la audiencia a los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten". Audiencia que no es sino un ejemplo de participación funcional ( Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1985, de 8 de mayo, Fundamento Jurídico 3º ), y que en cualquiera de sus modalidades constituye una fase del procedimiento administrativo común de elaboración de las disposiciones de carácter general ( artículo 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), lo que es coherente con su condición de garantía o derecho procedimental de los ciudadanos y la separa abiertamente del informe de la Secretaría General Técnica antes considerado. Confirma lo dicho la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, que precisa que el artículo 6 de la Ley 4/1989 contempla garantías que deben ser observadas en el procedimiento de elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, con un propósito loable y en ningún caso impertinente. La audiencia de los interesados y de los ciudadanos, bien individual a través de la información pública, bien corporativamente a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas legalmente, puntualiza el supremo intérprete de la Constitución, es un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos, y una garantía en aras del mayor acierto de las decisiones, "conectada a otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa ( artículos 1, 31.2 y 103 CE ), sin olvidar, por otra parte, que tal audiencia está ligada a la solidaridad colectiva respecto del medio ambiente" (Fundamento Jurídico 13). Es notoria, pues, la trascendencia institucional del trámite de audiencia a los interesados, sea de forma individual, sea de forma colectiva, en el procedimiento de elaboración de un PORN, razón por la cual no es dudoso que, en la hipótesis de omisión del mismo, la nulidad radical del Plan debe ser declarada. Además, hemos de hacer notar que, frente a lo dispuesto en los apartados 4 y 5 del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, el artículo 6 de la Ley 4/1989 introduce peculiaridades dignas de mención. El artículo 130 estaba en vigor cuando el PORN se elaboró (ya no lo está pues ha sido derogado por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), pero el precepto citado de la Ley 4/1989, cuya naturaleza básica ha sido confirmada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, regula de forma diferente los trámites de audiencia en el procedimiento de elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. La consulta a las entidades que ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición ya no depende de que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje ( artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ); tampoco su sometimiento a información pública está en función de que a juicio de la Administración la naturaleza de la disposición lo recomiende ( artículo 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo ). El artículo 6 de la Ley 4/1989 es rotundo: los trámites de consulta y de información pública son en cualquier caso preceptivos, regulación que circunscribe el problema litigioso a verificar si, en el caso, se han cumplido en los términos legalmente establecidos" ».

Finalmente, en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, se razona lo siguiente: «Y ante la ilegalidad de la Disposición General, Decreto 81/1.989, de 7 de Noviembre, en aplicación del Art. 26.2 y Art. 27.2 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, siendo competente esta Sala para conocer de aquella en su recurso directo, lleva a que con la estimación de la indirecta se expulse del Ordenamiento Jurídico de forma definitiva dicha norma y con la declaración de nulidad la del Acto de aplicación recurrido al carecer este de la cobertura legal que lo sostuvo. Y dados los pedimentos del suplico de la demanda, se obtiene la estimación parcial en cuanto a la consecuencia de anulación del Acto, pero, no la autorización para el relleno que en su día fue el origen, pues, aunque en el Acto objeto de revisión se le denegó por estar dentro del ámbito del Decreto que se declara nulo, lo cierto es que ello es sin perjuicio de que la Administración al resolver sobre la referida autorización pueda conceder o negarla de nuevo conforme a la legislación vigente».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 7 de junio de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Duro Felguera, S.A., representada por el Procurador Don Luis Fernando Alvarez Wiese, y, como recurrente, el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y, una vez recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se dio traslado a la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación preparado ante la Sala de instancia y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el indicado plazo, lo que llevó a cabo con fecha 19 de septiembre de 2005, basándose en dos motivos, al amparo ambos de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, dado que las infracciones formales, y no sustantivas, no pueden servir de fundamento a la impugnación indirecta de una disposición de carácter general, de modo que los defectos formales o vicios procedimentales, de haber existido, en nada afectan al acto concreto de aplicación, cuya conformidad o disconformidad a derecho es lo que se dilucida en el este pleito, al contrario de lo sucedido en el caso enjuiciado por la sentencia de esta Sala, de fecha 6 de mayo de 2003, en la que se trataba de una impugnación directa del Decreto de la Junta de Extremadura, por el que se declaró Parque Natural el Area de Cornalvo, mientras que ahora, al estar ante la impugnación indirecta de una disposición administrativa de carácter general, solamente pueden hacerse valer motivos de impugnación de carácter sustantivo, como lo ha declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias que se citan y transcriben; y el segundo porque la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en relación con el artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, pues, según ésta, el señalamiento legal de un plazo o término es un simple requisito formal, cuyo incumplimiento no reviste virtualidad invalidante salvo en los supuestos en que se impide a la norma alcanzar el fín perseguido al establecer el trámite, siendo varias las sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que han tratado los efectos o consecuencias jurídicas que se producen cuando no se cumple con la obligación impuesta en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, según las que tal hecho no es determinante de que el Reglamento declarativo del Parque carezca de eficacia o de validez, de manera que la falta de aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no debe perjudicar a la protección del entorno que se deriva del Decreto de creación del Parque, pues ello equivaldría a una derogación sobrevenida, en contra de lo establecido en el artículo 2.2 del Código civil, y, en atención a la finalidad perseguida por la Ley 4/1989, resultaría un contrasentido que el incumplimiento de la obligación de dictar un instrumento de planificación de los recursos naturales determine el decaimiento de la protección de esa zona en menoscabo de los valores que han determinado esa preocupación conservacionista de los poderes públicos, y, por consiguiente, no cabe entender derogada la norma de creación del Parque y del sistema de protección que instaura, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del acto administrativo y de la disposición administrativa anulados.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad mercantil comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 20 de marzo de 2007, alegando que la falta de aprobación en el plazo de un año del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales ha provocado la pérdida de eficacia del Decreto aprobatorio del Parque Natural, de manera que tal declaración de Parque Natural ha devenido nula y por ello carente de virtualidad legitimadora de cualquier acto derivado de aquella declaración, faltando, además, la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión y la información pública, así como la consulta o audiencia a los intereses sociales e institucionales afectados, razones todas determinantes de la nulidad de la resolución impugnada, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 28 de octubre de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La representación procesal de la Administración autonómica recurrente alega, como primer motivo de casación, la infracción cometida por la Sala sentenciadora del artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, y de la jurisprudencia que lo interpreta, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, porque en el recurso indirecto, contemplado en el referido precepto, sólo son invocables normas sustantivas determinantes de la nulidad de la disposición de carácter general impugnada, sin que sea posible esgrimir frente a ella vicios meramente formales, como los que se achacan al Decreto 81/1989, de 7 de noviembre, por el que se declaró espacio natural protegido el Parque del Macizo de Peña Cabarga.

Este motivo no puede prosperar porque, si bien es cierto que la sentencia recurrida alude a una impugnación indirecta del aludido Decreto autonómico, en rigor no se trata de una impugnación contemplada en el artículo 26 de la Ley Jurisdiccional, sino de un recurso directo frente a un acto administrativo, al que se pretende dar cobertura o amparo en aquel Decreto, que, como esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de 6 de mayo de 2003 (r.c. 3727/1997), 21 de octubre de 2003 (r.c. 10867/1998), 28 de junio de 2004 (r.c. 4337/2001), 22 de febrero de 2005 (r.c. 2278/2002) y 5 de abril de 2006 (r.c. 373/2003 ), perdió vigencia o devino inoperante por no haberse aprobado dentro del plazo de un año, previsto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, que, al parecer, sigue sin ser aprobado a pesar de haber transcurrido más de quince años desde la declaración de dicho espacio como Parque Natural.

No se trata, por tanto, de que el Decreto autonómico, por el que se declaró Parque Natural el Macizo de Peña Cabarga, adoleciese de vicios formales o sustantivos determinantes de su nulidad, sino de que, al no haberse cumplido lo establecido en el mencionado artículo 15.2 de la Ley 4/1989, tal Decreto ha devenido inoperante y perdido vigencia para justificar las medidas conducentes a la protección de dicha zona y, por consiguiente, la resolución administrativa impugnada, denegatoria de la autorización de relleno de unos terrenos en un concreto paraje, no puede ampararse en la declaración de Parque Natural del terreno en que se ubica por la razón expresada.

En el segundo motivo de casación se reprocha por la Administración autonómica a la Sala de instancia haber vulnerado con su sentencia lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, en relación con los artículos 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 45 de la Constitución, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, porque el incumplimiento del plazo legal para aprobar el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona carece de virtualidad invalidante del Decreto que declaró Parque Natural el Macizo de Peña Cabarga, pues, de lo contrario, tal zona, merecedora de protección por sus características naturales, viene a quedar desprotegida por un mero defecto formal.

Este segundo y último motivo de casación tampoco puede prosperar porque, según esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus citadas Sentencias de fechas 6 de mayo de 2003, 21 de octubre de 2003, 28 de junio de 2004, 22 de febrero de 2005 y 5 de abril de 2006, el artículo 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, es un precepto estatal básico, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución, y contiene un mandato de inseparabilidad, que exige, para la declaración de un espacio como parque o reserva natural, que previamente se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona y sólo excepcionalmente cabe hacer aquella declaración sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales cuando existan razones que lo justifiquen debidamente expresadas en la norma que los declare, en cuyo caso ha de tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente Plan de Ordenación, que es lo que la Administración autonómica no ha cumplido en este caso a pesar de haber transcurrido más de quince años desde aquella declaración, de modo que la desprotección de la zona a ella sólo es imputable.

En contra del parecer de la Administración recurrente, la razón de la decisión adoptada por la Sala de instancia, al depurar del ordenamiento autonómico el Decreto 81/1989, de 7 de noviembre, y anular los actos impugnados, no está en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, respecto de la información pública, audiencia a los interesados y consulta de los intereses sociales e institucionales, sino que la ausencia de estos requisitos formales, como indica con acierto el Tribunal a quo, constituye una causa para que la mentada Ley exija, antes de declarar un Parque o Reserva natural, la elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, a cuyo procedimiento de elaboración se refiere el citado artículo 6 con la finalidad de cumplir unos trámites en garantía de los intereses afectados, de manera que sólo excepcionalmente puede prescindirse de ellos para hacer aquella declaración cuando, dentro del plazo de un año, se tramite el aludido Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, en cuyo procedimiento habrá que respetar las indicadas informaciones y audiencias, lo que en el supuesto enjuiciado no se ha producido con evidente quebranto de todos esos intereses afectados, y justifica, por tanto, que la Ley prive de operatividad y vigor a la declaración de Parque o Reserva natural, que, cuando se efectúa por la Administración, es determinante de su nulidad, a diferencia de lo que sucede cuando se realiza por Ley (artículo 18.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo ), en que pierde su eficacia con todas las consecuencias jurídicas derivadas de ello, que recobra cuando se aprueba el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales siempre que perduren o permanezcan las razones por las que mediante dicha Ley se declaró la zona parque o reserva, según lo entendió esta Sala en su referida Sentencia de 5 de abril de 2006 (r.c. 373/2003, fundamento jurídico cuarto).

La desestimación de ambos motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad mercantil comparecida como recurrida, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencial citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .