STS, 17 de Octubre de 1990

La expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo, interpuesto en nombre y representación de don Domingo, don Domingo, doña Rosa, don Miguel Ángel, don Roberto, don Clemente, doña Carmela, doña Clara, doña Diana, doña Esther, don Inmaculada, doña Maite, don Bartolomé, doña Sonia, don Carlos Miguel, doña Andrea, don Millán, don Diego, doña Inés, don Juan Enrique, doña Remedios, doña María del Pilar, doña Lorenza, doña Rosario, doña Amelia, doña Erica, doña Paloma, don Felipe, doña Antonia, doña Luz, doña Beatriz, don Hugo, doña Melisa, don Benito, don Luis Enrique, doña Estefanía, don Salvador, doña Marí Juana, don Ismael, doña Gema, don Carlos, don Jesús Luis, don Raúl, doña Angelina, doña Maribel, don Íñigo, don Roberto y don Bruno como albaceas de don Eugenio y de la Excma. Sra. doña María Angeles, contra el Acuerdo de COPLACO de 29 de diciembre de 1982, por el que se denegó la delimitación de actuación en el Anillo Verde del Monte de El Pilar, y contra la desestimación tácita del recurso de alzada interpuesto, debemos anular y anulamos, dejándolo sin efecto alguno, el Acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid ya citado, debiendo retrotraerse las actuaciones administrativas al momento que especifica el apartado b) de la base 10 de las establecidas como Bases de Planeamiento para Actuaciones en el Anillo Verde, aprobadas por COPLACO el 8 de mayo de 1980. Desestimamos el resto de las peticiones del suplico de la demanda, en cuanto se opongan a los pronunciamientos que quedan expuestos, y no se hace expresa declaración respecto a las costas procesales causadas».

Contra la anterior Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro del término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 4 de octubre de 1990, en cuya fecha ha tenido lugar.

Se impugna en las presentes actuaciones un Acuerdo de fecha 29 de diciembre de 1982, de la Comisión Delegada del Pleno de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, y la denegación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el indicado acto. Estas resoluciones administrativas se referían a una determinada delimitación y actuación en el Anillo Verde, Sector Monte del Pilar, en los términos municipales de Madrid, Pozuelo de Alarcón y Majadahonda. Interesa indicar como antecedente que el expediente administrativo en el que se dictaron los indicados actos administrativos se inició por escrito presentado en fecha 6 de octubre de 1981, en el que, a la vista de las Bases de Planeamiento del Anillo Verde aprobadas por la referida Comisión de Planeamiento con fecha 31 de mayo de 1980, se interesó se aceptara la propuesta de delimitación de un determinado polígono y de una zona de concentración de la edificación.

Las aludidas Bases de Actuación en el Anillo Verde previsto en el Plan General del Área Metropolitana de Madrid de 1963, tuvieron por objeto, según se señaló en la Memoria correspondiente, «conseguir terrenos con destino a la creación de grandes parques públicos, de los que tan necesitado está tanto Madrid como su entorno, y la ubicación de infraestructuras y equipamientos de carácter general en aquellas zonas en que se detecten déficits de este tipo». Los terrenos enclavados en el Anillo Verde tenían la clasificación, según la indicada Memoria, de rústico-forestal en el término municipal de Madrid y Zona 12 Forestal en el Alfoz. Las bases a las que nos referimos, además de las determinaciones en cuanto a volumen permitido, concentración del mismo, usos posibles, edificabilidad, superficie mínima, lo que suponía una modificación de la normativa vigente, preveían un nuevo procedimiento para las actuaciones urbanísticas en cuestión, punto fundamental del cual, según se indicó en la expresada Memoria, era «el de que la Administración, en base a una consulta hecha por los particulares, procederá a delimitar una zona que la comprenda, estableciendo la ubicación de la edificabilidad, zonas de cesión y uso del suelo, etc. En base a ello, los particulares presentarán el Proyecto del Plan Parcial correspondiente a la zona de concentración».

La base 3.ª de las de Planeamiento del Anillo Verde a las que nos referimos, señaló concretamente que «en el ámbito fijado en la base anterior, podrán los particulares actuar, concentrando el volumen establecido en estas bases, para uso exclusivamente residencial, y en la forma estipulada en las mismas, en terrenos que permanecerán de propiedad privada, cediéndose el resto de forma gratuita y libre de cargas a la Administración, que los destinará a zonas verdes y equipamiento e infraestructura». A su vez la base 5.ª estableció que «se mantiene con carácter general, a los efectos de la base 7.ª, una edificabilidad máxima de 0,2 m3/m2 referida a la totalidad de los terrenos objeto de cada propuesta, con arreglo a lo establecido en el Plan General del Área Metropolitana de Madrid». La base 10 en su apartado a) determinó que «aquellos particulares interesados, plantearán ante la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, una consulta sobre las posibilidades de actuación en unos determinados terrenos, aportando documentación...», y en el apartado b) que «en base a. lo anterior, la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid estudiará la consulta en un área cuya delimitación y amplitud fijará ella misma, procediendo a señalar la zona de concentración, cesiones y usos del suelo». Y, finalmente, la base 11 estableció que «las áreas objeto de concentración de la edificabilidad a que se refiere la base anterior, habrán de desarrollarse a través de los correspondientes Planes Parciales, Proyectos de Urbanización y a través de Estudios de Detalle, si procediere».

La Sentencia objeto de la presente apelación, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo de que se trata, ha dejado sin efecto el Acuerdo recurrido, «debiendo retrotraerse las actuaciones administrativas al momento que especifica el apartado b) de la base 10 de las establecidas como Bases de Planeamiento para Actuaciones en el Anillo Verde, aprobadas por COPLACO el 8 de mayo de 1980». Planteado en los autos el problema de legalidad de las Bases de Actuación de que se trata, la Sala de instancia, partiendo de que dichas Bases constituyen la normativa a tener en cuenta en el supuesto enjuiciado, declara que «resulta evidente que COPLACO ha procedido en la forma negativa que muestra la denegación pura y simple a que se contrae su Acuerdo de 29 de diciembre de 1982, en lugar de proceder en la forma positiva que exige claramente el apartado b) de la base 10 (...) COPLACO ha vulnerado el procedimiento establecido en las Bases de Actuación de referencia (...) de tal suerte que tal omisión de trámites hace anulable el acto impugnado, en tanto en cuanto ello ha privado a la Administración y a los recurrentes de los elementos de juicio previstos para la adopción de la decisión definitiva, en su caso».

El primer problema a estudiar en la presente apelación es el referente a la legalidad de las Bases de Actuación a las que venimos aludiendo. Ya se ha dicho que las indicadas bases fueron aprobadas, como una modificación de plan General del Área Metropolitana de Madrid, en mayo de 1980. El Ayuntamiento de Majadahonda insiste en esta alzada en sostener la ilegalidad de las Bases en cuestión. Dice el mencionado Ayuntamiento que las Bases de Planeamiento del Anillo Verde constituyeron una revisión del mencionado Plan General sin que previa o simultáneamente se produjera la adaptación del citado Plan General a la Ley del Suelo de 1975 . También alega el indicado Ayuntamiento apelante que con la aprobación de las Bases de que se trata lo que realmente se pretendió fue prorrogar la vigencia de determinados preceptos de la Ley del Suelo de 1956; en concreto, se señala que la referida aprobación supuso mantener la edificabilidad de 0,2 m3/m2 que la Ley de 1956 otorgaba a todo suelo rústico, edificabilidad suprimida por la Ley de 1975.

Con relación a la cuestión apuntada en el razonamiento anterior, preciso se hace señalar que en el supuesto de las Bases de Actuación que se enjuician no se está ante una revisión del Plan General del Área Metropolitana de Madrid, sino ante una modificación del mismo. Sabido es que conforme al art. 154.3 del Reglamento de Planeamiento, se da la revisión de un plan cuando se adoptan nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del Plan. Si se tiene en cuenta lo que se ha expuesto en los fundamentos 2.º y 3.º de esta resolución, al señalar los objetivos tratados de obtener con la aprobación de las bases de que se trata y el contenido de algunas de ellas, no puede afirmarse, tal como ya se ha adelantado, que la alteración del Plan en cuestión implicara una revisión del mismo, pues la indicada alteración incidió tal sólo en uno de los elementos que, conforme al art. 12.1 b) de la Ley del Suelo de 1976, integran la estructura general y orgánica del territorio. La alteración del plan que se enjuicia trató, como ya se señaló, de conseguir terrenos para crear nuevos parques públicos, objetivo éste que no puede identificarse con los que se trata de alcanzar con la revisión de un Plan, al ser estos últimos de contenido mucho más amplio e implicar una incidencia sustancial sobre la ordenación del Plan anterior.

La conclusión sentada en el fundamento anterior no supone que necesariamente la modificación del planteamiento que se analiza sea conforme a Derecho. Preciso es examinar a continuación si dicha modificación, dado su contenido, puede entenderse como ajustada al Ordenamiento jurídico. Para resolver la cuestión de que ahora se trata preciso es tener en cuenta que, como resulta de lo expuesto con anterioridad, la modificación que nos ocupa se operó en 1980, esto es, estando vigente la Ley del Suelo de 1976. Sabido es que esta última, en su disposición transitoria 1.ª , ordenó la adaptación de los Planes Generales a lo dispuesto en la misma. Se trata, por tanto, de decidir si una vez entrada en vigor la Ley del Suelo de 1976, podía o no llevarse a cabo una modificación de los planes existentes en la fecha referida sin necesidad de adaptarse a la mencionada Ley.

Con relación al problema que se acaba de apuntar, hay que señalar que según resulta de lo declarado por esta Sala en Sentencias de 19 de febrero de 1982 y 6 de julio de 1984, cuando se trata de modificaciones que revisten una cierta entidad, éstas deben estar presididas por la idea de que es otro el derecho bajo el que las mismas nacen, lo que comporta que tanto el procedimiento a seguir para llevar a cabo aquéllas, como su propio contenido sustantivo, han de regirse por la Ley vigente al tiempo en que las mismas se realizan, lo que exige necesariamente la adaptación del planeamiento de que se trate a lo dispuesto en aquella Ley. Sentado lo que se acaba de indicar, la cuestión que hay que decidir a continuación es si la modificación del planeamiento que supuso la aprobación de las Bases de Actuación a las que reiteradamente nos hemos referido, revistió o no la Entidad necesaria para que hubiere sido necesario, como circunstancia determinante de la legalidad de la misma, la adaptación del Plan en cuestión a la Ley del Suelo de 1976.

Para pronunciarse en relación con la cuestión que se acaba de señalar, preciso es tener presente que, según quedó ya indicado en los dos primeros fundamentos, las actuaciones urbanísticas reguladas en la modificación del planeamiento de que se trata incidían en suelo calificado de rústico-forestal y Zona 12 Forestal. Se indicó también que en las Bases de Actuación enjuiciadas se mantenía la edificabilidad, reconocida en el Plan General del Área Metropolitana de 1963, de 0,2 m3/m2 referida a la totalidad de los terrenos objeto de cada actuación, con la posibilidad de concentrar dicha edificabilidad en determinadas zonas. Sabido es que la edificabilidad indicada estaba prevista para el suelo rústico en el art. 69 de la Ley del Suelo de 1956, edificabilidad que suprimió la Ley de 1976 . En la exposición de motivos de esta última Ley, tras indicarse que se distinguen las dos clases de suelo de urbanizable y no urbanizable, siendo el primero «el que se considera apto, en principio, para ser urbanizado», se dice respecto del no urbanizable que en él «por sus propios valores de orden agrícola, paisajístico, etc., o por conveniencia de limitar la dinámica urbana, se excluye todo posible uso de esta clase». Siendo esto así, resulta que la modificación del planeamiento llevada a cabo a través de las Bases de Actuación referidas supuso el mantenimiento de una edificabilidad no reconocida por la Ley vigente en el momento en que dicha modificación tuyo lugar. Dado el cambio de criterio que respecto del suelo rústico, en la materia de que ahora se trata, representó la Ley de 1976 respecto de la de 1956, obligado era, si se tiene en cuenta la doctrina jurisprudencial referida en el fundamento 8.° de esta resolución, que la modificación del planeamiento a que nos referimos hubiera tenido presente los preceptos de la Ley vigente al tiempo de llevarse a cabo aquélla. Si publicada la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975 no era posible llevar a cabo la revisión de los Planes Generales con arreglo a la Ley de 1956, por la misma razón estando vigente dicha Ley de 1975 no podía tramitarse y aprobarse una modificación de un Plan General que implicara la aprobación de unas normas urbanísticas apoyadas en preceptos derogados de la Ley de 1956 . Como la modificación del Plan General del Área Metropolitana de Madrid que se viene analizando supuso, según resulta de lo expuesto, la aprobación de unas normas urbanísticas que contradecían el régimen jurídico del suelo no urbanizable establecido por el Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, obligado se hace entender que la indicada modificación no se ajustó al Ordenamiento jurídico.

Alega también el Ayuntamiento de Majadahonda que, tras la vigencia del Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981, era imposible aplicar el régimen jurídico del suelo rústico que establecía la Ley de 1956. Dice el indicado Ayuntamiento en su escrito de alegaciones, con base en lo dispuesto en los arts.

1.1 y 4 del Real Decreto-ley referido, que «toda la regulación del suelo rústico de los Planes General y, por tanto, el del Anillo Verde, ya sea la originaria, ya la contenida en las bases, quedó sustancialmente modificada por serles de aplicación, a partir de la entrada en vigor de dicha disposición, el régimen jurídico del suelo no urbanizable establecido por la vigente Ley del Suelo . En consecuencia, ya no es posible construir edificación alguna sobre el Anillo Verde, salvo las excepcionales que se señalan en el art. 85.2 del Texto refundido, ni tampoco es posible mantener la edificabilidad de 0,2 m3/m2 que antes tenían los terrenos del Anillo Verde».

Frente a las alegaciones que se acaban de indicar la parte apelada opone, fundamentalmente, el contenido de la disposición transitoria 1.ª del Decreto-ley de 16 de octubre de 1981 . Dice dicha disposición que «no será de aplicación lo dispuesto en el presente Real Decreto- ley a los planes y proyectos aprobados inicialmente, y a los de iniciativa particular presentados en el Registro del órgano competente para su tramitación, cuando la aprobación o la presentación hayan tenido lugar antes de la entrada en vigor del mismo». Ponen de relieve los apelados que el Decreto-ley en cuestión entró en vigor el 22 de octubre de 1981, esto es, cuando ya se había presentado la solicitud y planos del proyecto en cuestión, pues dicha presentación tuvo lugar el día 6 del indicado mes de octubre de 1981. La circunstancia que se acaba de indicar impide, según los apelados, que la normativa del Decreto-ley en cuestión pueda ser aplicada a la actuación urbanística interesada en la referida solicitud de 6 de octubre de 1981.

Tiene declarado esta Sala (Sentencias, entre otras, de 17 de diciembre de 1985 y 24 de enero y 12 de febrero de 1986 ) que el Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, «pretende completar el régimen transitorio de la Ley de 2 de mayo de 1975 y Texto refundido de 9 de abril de 1976, que obligaban a la Administración a la adaptación de los planes de urbanismo anteriores a la nueva Ley del Suelo ; al no haberse cumplido este objetivo, el Real Decreto-ley 16/1981, para rectificar tal situación, procura que el estado del planeamiento no obstaculice la aplicación del vigente régimen del suelo; para ello distingue entre la ordenación urbana de los terrenos por medio de los planes correspondientes y su régimen urbanístico (...); la adaptación de los planes anteriores no se produce ex lege por virtud del Real Decreto-ley citado, sino que los planes conservan su vigencia y ha de ser la Administración la que por medio de una nueva planificación los adecué a la Ley; por el contrario, el régimen del Suelo se señala directamente por el Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981, con arreglo a unos criterios de transitoriedad que consisten sustancialmente en la clasificación del suelo según las categorías de la nueva Ley, verificando una homologación y equivalencia de la clasificación que tenían con arreglo a la Ley derogada de 1956, es decir, que se produce una reclasificación legal y automática, salvo que los Ayuntamientos modifiquen esta clasificación así definida, al adaptar sus planes al texto refundido de la Ley del Suelo ». Interesa resaltar de lo que se ha expuesto que producida la entrada en vigor del Real Decreto-ley referido se operó, con relación a los planes aún no adaptados a la Ley de 1976, una reclasificación del suelo, que quedó sujeto al régimen jurídico fijado en dicho Decreto-ley.

Sentado lo que se ha indicado en el fundamento anterior, este Tribunal comparte el criterio del Ayuntamiento de Majadahonda que quedó reflejado en las alegaciones de aquél recogidas en el fundamento 10 de esta Sentencia. A la conclusión de la imposibilidad de aplicar, una vez que entró en vigor el Real Decreto-ley 16/1981, el régimen jurídico del suelo rústico que establecía la Ley de 1956, no puede oponerse, en el caso que nos ocupa, el contenido de la disposición transitoria 1.ª de dicho Decreto-ley que quedó antes indicada. Preciso es tener en cuenta que el repetido Decreto-ley contiene dos clases de normas. Se dijo ya en el razonamiento precedente que dicho Decreto-ley vino a completar el régimen transitorio de la Ley del Suelo de 1976 . Pues bien, junto a las normas que completan dicho régimen transitorio, el Decreto-ley en cuestión contiene otras que tienden a agilizar el procedimiento de aprobación de los planes, siendo a éstas a las que se refiere la indicada disposición transitoria 1 .a. A otro tipo de normas que también contiene dicho Decreto-ley se refiere la disposición transitoria 2.a. Resulta, pues, de lo que se ha expuesto que en el caso enjuiciado no podía autorizarse la actuación urbanística pretendida por los recurrentes al resultar la misma incompatible con el régimen jurídico previsto por el Decreto- ley tantas veces aludido para el suelo calificado como rústico por la Ley de 1956 .

La Comunidad de Madrid, también apelante, sostiene en su escrito de alegaciones que la actuación urbanística de que se trata contradice la protección que a los terrenos objeto de aquélla otorgaron las Directrices de Planeamiento Territorial Urbanístico aprobadas por COPLACO el 20 de octubre de 1981. Sabido es que por Real Decreto-ley 11/1980, de 26 de septiembre, se dispuso que la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana del Área Metropolitana de Madrid y consiguiente adaptación a lo dispuesto en la Ley del Suelo de 1976, se realizase a través de la elaboración de los planes generales correspondientes a cada uno de los municipios del Área Metropolitana, para lo cual previamente se redactarían las referidas Directrices de Planeamiento Territorial Urbanístico. Pues bien, como se ha señalado, se alega que la aprobación de las directrices impedía la viabilidad de los interesados por los recurrentes en relación con los terrenos litigiosos. Los apelados niegan virtualidad normativa a las directrices en cuestión por lo que el problema a examinar seguidamente es el de si aquéllas pueden considerarse como normas de aplicación.

Para decidir en relación con el problema que se ha indicado, preciso es tener en cuenta que según se recoge en el Acuerdo de la COPLACO objeto de impugnación, los terrenos litigiosos estaban considerados en las directrices a las que nos referimos como zonas de alto valor ecológico, que deben ser protegidas de toda actividad parcelatoria o edificatoria mediante su clasificación como suelo no urbanizable especialmente protegido. También interesa indicar que el art. 3.° del antes mencionado Real Decreto-ley 11/1980, de 26 de septiembre, señaló que una vez aprobadas las directrices en cuestión «se podra proceder a la tramitación de los Planes Generales de Ordenación Urbana Municipales». A su vez la directriz 126 dispuso que aprobadas las Directrices Metropolitanas los Ayuntamientos que integran el Área Metropolitana «procederán a la revisión del Planeamiento vigente en su municipio». También interesa tener presente que, según resulta de lo que se expuso en los fundamentos 2.° y 3.° de esta resolución, la actuación urbanística de que se trata debía desarrollarse a través de un Plan Parcial.

Dado lo que se ha indicado en el fundamento precedente, resulta que una vez aprobadas las directrices en cuestión, forzosamente tenía que llevarse a cabo la revisión de los Planes Generales de que se trata conforme a los criterios señalados en las indicadas directrices; no cabía, pues, que se aprobaran los referidos planes al margen de los indicados criterios. Si esto es así, por la misma razón aprobadas las directrices a las que nos referimos, no podía tramitarse ningún Plan Parcial si éste contenía normas urbanísticas contrarias a criterios recogidos en las directrices en cuestión. Entender lo contrario significaría consagrar situaciones de hecho opuestas a las nuevas concepciones adoptadas para la Revisión del Plan General del Área Metropolitana de Madrid.

La disposición transitoria 1.ª del ya mencionado Decreto-ley 11/1980 dispuso que «en tanto no se aprueben definitivamente los Planes Generales Municipales conforme a este Real Decreto-ley, sigue en vigor el Plan General de Ordenación Urbana del Área Metropolitana de Madrid de 1963». Con base en esta disposición los apelados sostienen que las directrices no sustituyeron al planeamiento existente y que no tienen, por tanto, aplicación directa. Este Tribunal entiende que la argumentación que, en síntesis, se acaba de indicar no desvirtúa la conclusión establecida en el fundamento anterior. Preciso es interpretar la indicada disposición transitoria teniendo en cuenta la finalidad perseguida por el expresado Real Decreto-ley 11/1980 . Este, como ya quedó señalado, articuló el procedimiento para llevar a cabo la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana del Área Metropolitana de Madrid y su consiguiente adaptación a lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 . En la exposición de motivos de dicho Real Decreto-ley se hacía referencia al carácter vinculante de las directrices al señalarse que la referida revisión se llevará a cabo «con previa y vinculante elaboración de unas directrices de planeamiento territorial para dicho ámbito que permitan establecer criterios de coherencia, de coordinación y de compatibilidad de las actuaciones de la Administración Central y Local». Si el Real Decreto-ley al que nos referimos tenía la finalidad indicada, y si para alcanzar esta finalidad dispuso, como ya se ha señalado, que una vez aprobadas las directrices se procediese a la tramitación de los correspondientes Planes Generales, dicha finalidad se frustraría interpretando la disposición transitoria aludida en el sentido propuesto por los recurrentes, hoy apelados, pues dicha interpretación autoriza a llevar a cabo actuaciones urbanísticas, como la en estos autos enjuiciada, que suponen la creación de situaciones de hecho incompatibles con los nuevos criterios de ordenación recogidos en las directrices. Para que estos nuevos criterios no sean ilusorios, y no se frustre, por tanto, la finalidad del Real Decreto-ley 11/1980, preciso es dar a la mencionada disposición transitoria el alcance que resulta de la conclusión que quedó sentada en el anterior fundamento, esto es, el de que los términos de dicha disposición transitoria no autorizan a que publicadas las directrices se aprueben instrumentos urbanísticos que supongan la adopción de normas contrarias a los criterios de ordenación sentados en aquéllas.

Dado lo expuesto en los fundamentos precedentes, obligado se hace dictar un fallo revocatorio del apelado al haberse entendido en la presente resolución como no ajustado a Derecho el acto de aprobación de las Bases de Actuación que servían de apoyo a la solicitud de los recurrentes, origen del expediente administrativo de que se trata, y declarado también la imposibilidad de llevar a cabo la actuación urbanística interesada en la referida solicitud una vez que entró en vigor el Real Decreto-ley 16/1981 y fueron aprobadas las directrices previstas en el Decreto-ley 11/1980, sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas.