STS, 30 de Septiembre de 1991
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1991:7782 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.755.-Sentencia de 30 de septiembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Viviendas de protección oficial. Instrumentalización de contratos. Liquidaciones de
derechos por notarios y registradores. Legitimación activa.
NORMAS APLICADAS: Arts. 28.1.a), 82.b) y 131 de la Ley Jurisdiccional .
DOCTRINA: Aun cuando el actor no recurrió contra las liquidaciones que se le practicaron, dadas
las fechas del contrato de compraventa y la naturaleza de ese contrato relativo a una vivienda de
protección oficial, resulta incontestable que el recurrente pudo verse afectado por las reglas
anuladas por el Tribunal de instancia, con perjuicio de su interés al aplicársele en las liquidaciones
de los aludidos derechos, estando pues letigimado para recurrir contra los actos y disposiciones de
la Administración que pudieran perjudicarle.
En la villa de Madrid, a treinta de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, siendo parte apelada don Cristobal , no personado en esta instancia; y estando promovido contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 20 de marzo de 1987 , en pleito sobre aplicación Decreto-ley 15/1979 y 41/1980 sobre viviendas de protección oficial.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús , Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso núm. 25414, promovido por don Cristobal , y en el que ha sido parte demandada el Ministerio de Justicia, sobre aplicación Decreto-ley 15/1979 y 41/1980 sobre viviendas de protección oficial.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 20 de marzo de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallo: Que rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por el señor Letrado del Estado y estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado don José Luis Suárez Benito, en nombre y representación de don Cristobal , contra resolución tácita del Ministerio de Justicia descrita en el encabezamiento de la presente, declaramos que la resolución impugnada no es conforme a Derecho, y como tal anulamos, al igual que los apartados segundo y tercero de las resolucionescirculares de la Disposición General de los Registros y Notariados de 24 de febrero de 1981 , y declaramos nulos de pleno derecho, desestimando también en parte el recurso, en cuanto al resto de sus peticiones, sin hacer expresa condena en costas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Se plantea por el señor Letrado del Estado la inadmisibilidad del presente recurso al entender que tales circulares no son normas reglamentarias, sino meras instrucciones, no susceptibles de recurso contencioso-administrativo invocando la falta de legitimación del recurrente por no tener interés concreto en el acto recurrido. Conocida es la discusión doctrinal existente acerca de la naturaleza jurídica de las circulares, si son manifestación de la potestad reglamentaria o normativa de la Administración o, por el contrario, meros actos emanados de la potestad jerárquica en virtud de las cuales el superior ordena la actividad del inferior, sobre lo cual se ha pronunciado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en Sentencias de 8 de octubre de 1962, 17 de enero de 1977 y 13 de abril de 1977, en el sentido de que nos encontramos ante un acto administrativo en los casos en que se aplique el ordenamiento, aunque el contenido sea particular y sostenido por el Alto Tribunal en Sentencias de 30 de junio de 195,; 19 de enero de 1962 y 28 de septiembre de 1970, que las circulares no son verdaderos reglamentos en cuanto se limitan a regular un servicio administrativo. En el caso presente, las resoluciones circulares impugnadas, como su propio nombre indica «resoluciones», no se limitan a instruir a los Notarios y Registradores recordándoles la aplicación de algún precepto legal, sino que les dice la forma en que han de interpretar y aplicar tales preceptos contenidos en el Real Decreto-ley 15/1979 y en la Ley 41/1980 , constituyendo las mismas normas de obligado cumplimiento para Notarios y Registradores, los cuales al aplicarlos pueden afectar y de hecho afectan a derechos subjetivos de las personas que requieren los servicios de los mismos a los que se les aplica directamente el contenido de tales resoluciones circulares, y de ahí que haya que considerar a los mismos como actos susceptibles de ser impugnados por cualquier persona que pueda resultar afectados por ellas y por tanto bastará el interés directo, personal y legítimo en el asunto, «interés simple», para que puedan impugnarlos, máxime si tenemos en cuenta que en el caso de autos al hoy recurrente se le ha hecho aplicación directa de tales circulares, por lo que, y con independencia de que no haya impugnado los actos concretos de aplicación, la Sala estima que se encuentra legitimado para impugnar tales circulares y procede entrar a examinar el contenido de los mismos, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada. 2.° El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por el recurrente contra las dos resoluciones circulares de la Disposición General de los Registros y del Notario de 24 de febrero de 1981, en cuanto las mismas, según se dice en el suplico de la demanda, suponen una restricción de los derechos concedidos por el Real Decreto-ley 15/1979, de 21 de septiembre , solicitando la nulidad, anulabilidad o revocación de dichas resoluciones circulares. Aunque el demandante en su escrito de demanda no determina los puntos concretos de las circulares que pretenden ser anulados, lo cierto es que de su contenido y del recurso de alzada presentado ante el Ministro de Justicia se desprende que se estima impugnando las reglas segunda, tercera y quinta de tales circulares, y es a tales extremos a los que limitaremos el estudio de la presente resolución. 3.° Por lo que se refiere a las reglas segunda y tercera, relativas a la Ley 41/1980 , como interpretación auténtica del Real Decreto-ley 15/1979 , en la que se dice que la Ley es disposición complementaria e interpretativa del Real Decreto-ley, de ningún modo puede aceptarse tal conclusión establecida en ella, pues el Real Decreto-ley 15/1979 , sobre medidas urgentes de apoyo a la vivienda, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» del día 1 de octubre de 1979 y en vigor desde la misma fecha, en su art. 8.°, regula los aranceles de honorarios de Notario y Registradores en relación con los actos jurídicos de adquisición, transacción, etc., y de las viviendas de protección oficial, fue derogado expresamente por la Ley 41/1980 de 5 de julio , que establece una regulación completamente distinta de la materia y más concretamente en su art. 8.° de los aranceles, honorarios a Notarios y Registradores, luego resulta totalmente absurdo decir que la Ley es interpretación auténtica del Real Decreto-ley y lo que hay que entender es que el legislador ha cambiado de criterio y modificado una situación anterior, pero sin efectos retroactivos a partir de su entrada en vigor el día 24 de julio de 1980, por lo que resulta evidente que el Real Decreto-ley tuvo su vigencia durante el período comprendido entre el 1 de octubre de 1979 y el 24 de julio de 1980 y debe ser aplicado rigurosamente a todas las situaciones contempladas en el mismo nacidas dentro del período de validez. De ello se desprende que las resoluciones circulares impugnada, en sus apartados 2.° y 3.°, en cuanto declaran a la Ley como interpretación auténtica del Real Decreto-ley y como disposición complementaria o interpretativa, y la no aplicación del Real Decreto-ley a las calificaciones definitivas, anteriores al 1 de octubre de 1979, son nulas de pleno derecho, al estar en contra de lo dispuesto en el Real Decreto-ley, norma de superior rango jerárquico a la que nunca pueden contradecir, tanto por lo dispuesto en el art. 2.° del Código Civil y además, y por tratarse de una disposición reglamentaria, por lo dispuesto en el art. 23.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Civil del Estado y arts. 47.2 y 48.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo . 4.° Por lo que se refiere a la regla quinta de las resoluciones circulares, no se aprecia que exista ninguna causa de nulidad en la misma, en cuanto que el Real Decreto-ley 15/1979 y la Ley 41/1980 , están regulando una serie de medidas de apoyo a las viviendas de protección oficial, las cuales se hallan reguladas por el Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre , según el cual para que una vivienda se configure como de protección oficial ha de recurrir,entre otros requisitos, el de que la superficie útil máxima habrá de ser la de 90 metros cuadrados, por lo que tal regla quinta no se encuentra en abierta contradicción con ninguna norma de rango superior y es un simple criterio de interpretación de aquéllas, por lo que procede la desestimación parcial del recurso en cuanto a dicha regla quinta se refiere. 5.° La Sala, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, estima que no procede hacer expresa condena en costas de las ocasionadas por el presente recurso.»
Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de septiembre de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la Sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada.
Fundamentos de Derecho
Reiterada en esta instancia la pretensión de inadmisibilidad aducida ente el Tribunal a quo por no estimar el Abogado del Estado legitimado al recurrente para impugnar las circulares del Ministerio de Justicia de 24 de febrero de 1981, 2.756 cuyas reglas primera y segunda fueron declaradas nulas de pleno Derecho por la Sentencia apelada, al no estar probado el interés directo exigible para la reclamación contencioso-administrativa, art. 28.1.a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, alegado por el demandante, y por ende inadmisible el recurso a tenor del art. 82.b) de dicha Ley, débese, dadas las circunstancias concurrentes en el ejercicio de la acción y en función de las alegaciones de las partes, declarar que la impugnación de las referidas circulares como mandatos de la Administración que conceden cobertura administrativa a las liquidaciones de derechos por los notarios y registradores, que intervengan en la instrumentación e inscripción registral de unos contratos relativos a vivienda de protección oficial, se halla conforme con el derecho de aquellas personas que pudieran verse afectadas por tales liquidaciones que no se pueden corresponder por ser posteriores en cuanto a su fecha con la de los negocios jurídicos y actuaciones objeto de la exacción; y por ello, aun cuando el actor no recurrió contra las liquidaciones que se le practicaron, dadas las fechas del contrato de compraventa de la finca sita en la calle General Asensio Cabanilla núm. 3, 9-b, de Madrid, y su inscripción en el Registro de la Propiedad de 19 de noviembre de 1979 y 4 de marzo de 1980, respectivamente, no contradichas por la Administración demandada, y la naturaleza de ese contrato relativo a una vivienda de protección oficial, resulta incontestable que el recurrente pudo verse afectado por las reglas anuladas por el Tribunal de instancia, con perjuicio de su interés al aplicársele en las liquidaciones de los aludidos derechos, estando pues letigimada para recurrir contra los actos y disposiciones de la Administración que pudieren perjudicarle.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de marzo de 1987, en el recurso núm. 25414. Sentencia qu e confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús . Mariano Baena del Alcázar.-Jorge Rodríguez Zapata.-Eladio Escusol Barra.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Julián García Estartús , Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Dolores Mosqueira Riera.-Rubricado
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