STS, 27 de Noviembre de 1998
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1998:7122 |
| Número de Recurso | 6608/1994 |
| Fecha de Resolución | 27 de Noviembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 6608/94, ante la misma pende de resolución. Intepuresto por la representación procesal de PROSEGUR INTERNACIONAL, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional (Sección primera),con fecha 28 de enero de 1994. Sobre imposición de sanción por infracción de normas. Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente:"FALLAMOS.- En desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación y defensa de la entidad Prosegur Internacional, S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior de 16 de octubre de 1992, en cuanto si bien revocaba la de alzada de 2 de septiembre de 1991 que declaraba este recurso extemporaneo, confirmo la de la Dirección de la Seguridad del Estado de 23 de agosto de 1990, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de 100.000 pesetas. , debemos declarar y declaramos su conformidad a derecho. Sin expresa imposición de las costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Prosegur Internacional S.A., presentó escrito ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, preparó recurso de casación contra la sentencia dictada por dicha Sala con fecha 28 de enero de 1994. Por auto de fecha 8 de junio de l.994, la mencionada Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y amplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, el Sra. Martinez Villoslada, Procuradora de los Tribunales y de la entidad Proseguir Internacional, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Por el Abogado del Estado en la representación que le es propia, se preseta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, desestimando el recurso, se confirme la recurrida, todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
En el presente recurso de casación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la Audiencia Nacional de veintiocho de enero de mil novecientos noventa y cuatro, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 10/93, seguido ante la Sala correspondiente de ese Tribunal.
Dicha sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por PROSEGUR INTERNACIONAL S.A. contra resolución del Ministerio del Interior que confirmaba la sanción impuesta de cien mil pesetas impuesta a dicha sociedad por la Dirección General de Seguridad del Estado, sanción que considera ajustada a derecho.
A. Los hechos de que trae causa este recurso de casación aparecen descritos en el acta levantada en Arona (Tenerife) a las 19.45 horas del día 24 de mayo de 1990 por funcionarios de la Policía nacional que, invocando el Real decreto 880/81 y la O.M. de 28 de octubre de 1981, llevaron a cabo una inspección >.
Hasta aquí la transcripción literal del acta.
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La Administración del Estado (Ministerio del Interior) considera que los hechos descritos constituyen una infracción tipificada en los artículos 27.1º y 6º de la Orden ministerial de 28 de octubre de 1981 en relación con los artículos 2 y 6 de la Orden ministerial de 1 de julio de 1981, y 14 del Real decreto 880/1981, de 8 de mayo.
Y, frente a lo alegado en vía administrativa por la citada empresa, entiende que estamos ante una relación de sujeción especial, lo que implica una atenuación en el rigor con que hay que aplicar el principio de legalidad (y sus corolarios de reserva legal y tipicidad), por lo que basta para entender respetado aquel principio con la cobertura legal que brinda el Real decreto-ley 3/79, de 26 de enero, sobre vigilancia y protección de la seguridad ciudadana.
Como vamos a ver, lo que la empresa sancionada ha venido sosteniendo desde el primer momento y reafirma ante esta Sala es precisamente lo contrario: que la actuación administrativa no ha respetado el principio de legalidad, porque falta la reserva legal y la tipificación de la infracción y de la sanción no están contenidas en una norma con rango de ley.
El recurso de casación se apoya en un único motivo, formulado al amparo del artículo
95.l.4º, L.J. : infracción del artículo 25.1 CE.
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Respecto de la cuestión de fondo planteada en el presente recurso, la Sala ha fijado su doctrina a partir de la sentencia de 27 de junio de 1995.
En ella se declara que, sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988 y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre de 1992, 24 de octubre de 1992, 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestiona el cumplimiento del principio de legalidad por los Reales Decretos 1338/1984, ni el 880/1981, de 8 de mayo), no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.La finalidad buscada por esta norma legal --según se recoge en la citada sentencia-- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.
La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 vino a señalar que «el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución».
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Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero, en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos --artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)-- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.
Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite, sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.
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La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989, en su fórmula literal, caracteriza con la nota de «imposición a las empresas» las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la comisión de delitos a que se refiere.
Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.
Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación conla función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y --aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos--, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como «impuestas reglamentariamente a las empresas» con carácter general para prevenir la comisión de delitos.
D.- El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1989, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos determinados causantes de riesgo como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1989 se desprende que no era propósito del legislador comprender en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por otras empresas.
En consonancia con ello, la distinción que recoge el Tribunal Constitucional y esta misma Sala entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1989, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino «garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada», se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada hasta ahora por la jurisprudencia con carácter general en una y otra jurisdicción.
Es indiferente que el servicio, como añade la jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que esta finalidad pretenda lograrse mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
E.- Como esta Sala ha tenido ocasión de decir en sentencia de 15 de noviembre de 1998 (recurso de casación 2300/94), la falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto- ley 3/1989, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.
Así lo ha entendido el legislador, que en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria «la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, que, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente en su totalidad, en reales decretos y órdenes ministeriales».
F.- Lo anteriormente razonado conduce a la estimación del recurso de casación interpuesto por Prosegur Internacional, S. A. y, consiguientemente, a la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas.
No procede hacer especial pronunciamiento sobre costas, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y por mitad las que fueren comunes.
Que debemos declarar y declaramos que hay lugar al recurso de casación interpuesto por PROSEGUR INTERNACIONAL S.A.
Que, en consecuencia, debemos casar y anular la sentencia impugnada, la cual debe quedar sin valor ni efecto alguno, y así lo declaramos.
Que, asimismo, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los actos administrativos confirmados por dicha sentencia, debemos declarar y declaramos que deben ser anulados, como así lo hacemos, dejándolos sin valor ni efecto alguno.
Que no hay lugar a imponer costas ni en la instancia ni en este recurso de casación, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.
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ATS, 6 de Febrero de 2007
...que los intereses económicos en debate exceden de los limites previstos para el acceso a la casación ( SSTS de 22-7-97, 12-3-98, 21-11-98, 27-11-98, 3-12-98, 24-4-99, 11-6-99, 26-6-99, 1-7-99, 22-7-99, 26-7-99 y 28-2-2000 ), doctrina que si bien viene referida a la excepción final del art. ......
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ATS, 6 de Junio de 2006
...que los intereses económicos en debate exceden de los limites previstos para el acceso a la casación ( SSTS de 22-7-97, 12-3-98, 21-11-98, 27-11-98, 3-12-98, 24-4-99, 11-6-99, 26-6-99, 1-7-99, 22-7-99, 26-7-99 y 28-2-2000 ), doctrina que si bien viene referida a la excepción final del art. ......
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ATS, 1 de Junio de 2004
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ATS, 27 de Enero de 2004
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...sin otro requisito que el exigido en la norma penal, esto es, que se origine la obligación de entregar o devolver (por todas STS de 27 de noviembre de 1998). Por eso el delito se caracteriza por la transformación que el sujeto activo hace, en tanto convierte el título inicialmente legítimo ......
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