STS, 14 de Noviembre de 1997
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:1997:6829 |
| Número de Recurso | 3745/1993 |
| Fecha de Resolución | 14 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a catorce de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3745/1993 interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de fecha 21 de mayo de 1993, Sección Segunda, sin que haya comparecido en el recurso de casación la parte recurrida.
Por Resolución del Gobierno Civil de Albacete de 7 de junio de 1990 y por vulneración del artículo 5 del Real Decreto 731/82, de 17 de marzo, se impuso a D. Luis la sanción de 100.000 pesetas como consecuencia de la denuncia formulada por la Guardia Civil el 30 de noviembre de 1989, por vulneración del Real Decreto 731/82 sobre desguace de vehículos, en el almacén denominado " DIRECCION000 ", ubicado en la Carretera DIRECCION001 Km. NUM000 , término municipal de La Roda, al considerar que la parte sancionada carecía de Licencia Fiscal del Impuesto Industrial, del Libro de Registro de Vehículos y Fichas de Baja de la Jefatura Provincial de Tráfico y no se había presentado el parte o documento acreditativo de compraventa de los vehículos, habiéndosele impuesto la sanción tras actuación del Instructor del expediente de 15 de diciembre de 1989, que otorgó diez días a la parte sancionada para formular alegaciones y una vez que dicho Instructor formuló propuesta de sanción conteniendo la de multa de 100.000 pesetas, con el visto bueno del Gobierno Civil de Albacete de 5 de marzo de 1990.
Interpuesto recurso de alzada, fue resuelto por la Dirección General de Política Interior en uso de facultades delegadas por Orden de 12 de diciembre de 1988, en Resolución de 5 de marzo de 1991, que desestimaba el recurso de alzada interpuesto.
La parte sancionada interpuso recurso contencioso-administrativo resuelto por sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de 21 de mayo de 1993, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Luis contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior de 5 de marzo de 1991, desestimatoria del recurso de alzada, formulado contra Resolución del Gobierno Civil de Albacete de 7 de junio de 1990, anulamos tales actos por no ajustados al ordenamiento jurídico. Sin costas".
De particular relevancia a los fines de la resolución del recurso son las consideraciones que se contienen en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia impugnada, en la que se hace un estudio del contenido constitucional del artículo 25.1 de la Constitución, llegándose a la consideración de que, en modo alguno, el Real Decreto impugnado encuentra habilitación en los artículos 14 y 248 del Código de la Circulación de 1934 y, en consecuencia, se concluye considerando que existe una falta de cobertura legal en el Real Decreto 731/82, pues crea un sistema de infracciones y sanciones que innova el ordenamientojurídico sin el correspondiente rango legal.
Interpuesto recurso de casación por el Abogado del Estado, el único motivo en el que se basa el escrito de interposición, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, consiste en señalar la infracción del artículo 25.1 de la Constitución que aplica indebidamente la sentencia recurrida, en relación con la cobertura legal del Real Decreto 731/82, de 17 de marzo, que es igualmente infringido a la luz de la doctrina establecida por la jurisprudencia constitucional en sentencias 42/87, 101/88 y 29/89, así como la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 2 de noviembre de 1993, dictada en recurso de apelación nº 8803/1990, llegando a la consideración final el Abogado del Estado que, análogamente a lo que ocurre con el Real Decreto 731/82, se produce con relación al Reglamento de Espectáculos Públicos, respecto del cual la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha consolidado la legalidad y cobertura legal de las infracciones y sanciones que en él se contienen.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de noviembre de 1997.
El único motivo de casación en que se basa el Abogado del Estado se fundamenta en considerar que la sentencia recurrida infringe el artículo 25.1 de la Constitución por aplicar indebidamente la doctrina contenida en las sentencias constitucionales 42/87, 101/88 y 29/89, en relación con la cobertura legal del Real Decreto 731/82, de 17 de marzo, invocándose, igualmente, la sentencia de 2 de noviembre de 1993, dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de apelación nº 8803/1990 y señalando que en relación con la cuestión suscitada, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, análogamente, ha establecido la legalidad y cobertura de las infracciones y sanciones contenidas en el Reglamento General de Espectáculos Públicos de 27 de agosto de 1982.
En el caso examinado, la doctrina jurisprudencial que invoca la parte recurrente para fundamentar el recurso, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, no constituye la base determinante de la estimación de la pretensión instada, en la medida en que el análisis del principio de reserva de ley, a partir de la primera sentencia que invoca la parte recurrente que es la número 42/87 del Tribunal Constitucional, permite señalar los siguientes criterios de aplicación, derivados de ésta y de las sentencias del Tribunal Constitucional precedentes sobre esta materia, que permiten señalar un cuerpo de doctrina de directa incidencia en la cuestión examinada, coherente con el criterio mantenido en la sentencia impugnada. Tales criterios de aplicación son los siguientes:
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) Como reconoce la sentencia recurrida, el artículo 25.1 de la Constitución establece dos garantías:
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la primera, de orden material y alcance absoluto, por lo que se refiere al ámbito penal y a las sanciones administrativas, reflejando el principio de seguridad jurídica en los ámbitos limitativos de la libertad individual y exigiendo la predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes, lo que no se produce en el artículo 5 del Real Decreto de 7 de marzo de 1982, nº 731/82, en que de manera genérica se establece una ausencia de predeterminación normativa, cuando se indica que las infracciones que se cometan contra lo preceptuado en el presente Real Decreto, serán sancionadas por las Autoridades Gubernativas con multa de 100.000 a 1.000.000 de pesetas, sin concretar circunstancias concurrentes ni delimitando con claridad el tipo sancionador descrito; b) la segunda garantía que establece el artículo 25.1 tiene carácter formal y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues el término legislación vigente contenido en el artículo 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora, criterio que después es examinado por reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias, entre otras, 8/81, 159/86, 2/87, 42/87, 133/87, 3/88, 101/88, 29/89, 69/89, 150/89, 219/89 y 61/90) que ponen de manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental, que en sentido material, supone una concreción del principio de seguridad jurídica y en sentido formal, exige el rango formal de ley, lo que se aplica en las relaciones de supremacía general y en las relaciones de supremacía especial, como ha reconocido la sentencia constitucional 61/90.
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) Respecto de las normas preconstitucionales, la exigencia de reserva de ley no es retroactiva, al no ser el principio de legalidad exigible antes de la vigencia de la Constitución y respecto de las normas reglamentarias dictadas tras la Constitución y que tenga su cobertura en las anteriores, hay que distinguir dos supuestos: a) Por un lado, que el Reglamento postconstitucional tipifique nuevas infracciones e introduzca nuevas sanciones o altere el cuadro de las existentes, con lo cual se contravendría el artículo
25.1 de la Constitución o b) se limite a aplicar el Derecho preestablecido, al objeto particularizado de supropia regulación material, en cuyo caso, no hay una remisión innovadora, sino una mera reiteración.
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) El alcance, en suma, del principio de reserva de ley establecido en el artículo 25.1 de la Constitución no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones, como con referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias o por último, por exigencias de prudencia y oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de la ordenación territorial o por razones materiales, puesto que aquel precepto determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, como han tenido ocasión de reiterar las sentencias constitucionales 77/83, 87/85 y 2/87, entre otras.
En el resto de las sentencias constitucionales que invoca el Abogado del Estado tras fundamentar el único motivo del recurso de casación se reitera esta doctrina, pudiéndose significar al respecto que la sentencia constitucional 101/88 establece dos aspectos fundamentales: 1º) No es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución, como ya reconoció la precedente sentencia constitucional 11/81 y 2º) Tampoco cabe ignorar que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, como reconoció la sentencia constitucional 15/1981.
Finalmente, la sentencia constitucional invocada por el Abogado del Estado nº 29/89, de 6 de febrero, no hace sino ya reiterar la doctrina expuesta por el Tribunal en las sentencias constitucionales 42/87 y 101/88, según las cuales son nulas las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueben en virtud de habilitaciones que hayan de entenderse derogadas por la Constitución, siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues, en caso contrario, no puede decirse que se hayan servido de una revisión normativa ya caducada.
La aplicación de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional a la cuestión examinada, permite constatar la vulneración del principio de legalidad por la disposición recurrida, sin que sea posible utilizar los mecanismos de cobertura normativa previstos en el artículo 14 y 248 del Código de la Circulación de 1934, a los que se refiere también el escrito de interposición del recurso de casación invocado por el Abogado del Estado y referido al Decreto de 25 de septiembre de 1934, en la medida en que el primer artículo 14 establece la obligación de las Autoridades y de los titulares y conductores de automóviles de facilitar a las Jefaturas de Obras Públicas e Industria los datos que se le reclamen dentro del plazo que en cada caso se señale, y el artículo 248 establece la necesidad de regular la causación de baja en el Registro de Vehículos en los casos en que sus titulares lo soliciten de la Jefatura Provincial de Tráfico y lo acuerde ésta, por aplicación del artículo 292 del Código de la Circulación, cuando proceda su retirada definitiva, en los casos de sustracción de un vehículo o retirada temporal de la circulación por voluntad de su titular, en los casos de solicitud de la baja ante la Jefatura Provincial de Tráfico o mediante la anotación de sustracción o retirada temporal de la circulación y, únicamente, en el apartado 6º de dicho artículo 248, se alude a que a petición del interesado y solo en el caso de baja de vehículo por desguace o inutilización de sus elementos mecánicos por accidente, la Jefatura Provincial de Tráfico en la que fue matriculado puede expedir un certificado de libre disposición del motor, salvo las limitaciones que sobre dicha facultad figuren en el Registro, que se harán constar en todo caso. Estas disposiciones normativas no dan cobertura suficiente al Real Decreto 731/82, que regula los establecimientos de desguace de automóviles y establece las obligaciones de las personas naturales o jurídicas explotadoras de dichos establecimientos de cumplimentar en las Comisarías de Policía o puestos de la Guardia Civil la declaración sujeta a modelo que establece el Ministerio del Interior para los casos de adquisición de vehículos con destino a desguace y que fueron posteriormente regulados en la Orden Ministerial de 7 de septiembre de 1992, así como la obligación de reclamar el vendedor el justificante de haber dado de baja el vehículo en la Jefatura Provincial de Tráfico, quedando archivado en el establecimiento comprador durante un periodo de cinco años.
Tampoco sirve de cobertura normativa de la disposición recurrida la referencia que en el escrito de interposición de recurso de casación se contiene a la sentencia de 2 de noviembre de 1993 de esta Sala, dictada en el recurso de apelación 8803/90, puesto que en dicha sentencia se recoge la validez del Reglamento de espectáculos públicos, con fundamento en la sentencia de la Sala de Revisión de este Tribunal de 10 de julio de 1991, siendo así que, frente al criterio mantenido por el Abogado del Estado, que al final concluye señalando que estamos ante una situación análoga al Reglamento de espectáculos públicos que fue declarado plenamente legal por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, hay que significar que desde las sentencias constitucionales de 25 de octubre y 15 de noviembre de 1993, se declara lainconstitucionalidad del apartado 35 del artículo 81 del Reglamento General de policía de espectáculos y actividades recreativas de 27 de agosto de 1982 y frente al criterio mantenido por la sentencia dictada por la Sala de Revisión de este Tribunal de 10 de julio de 1991, a la que expresamente se remitía la sentencia de 2 de noviembre de 1993, citada por el Abogado del Estado, desde precedentes sentencias de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, como la de 18 de diciembre de 1990, a las sentencias constitucionales de 25 de octubre y 15 de noviembre de 1993, es claro que el referido Reglamento ha sido declarado inconstitucional en cuanto al cierre de los espectáculos públicos por el Tribunal Constitucional, reiterando la doctrina que señala como no es posible, a partir de la Constitución, tipificar infracciones y sanciones o alterar el cuadro de las existentes mediante simples normas reglamentarias, cuando su contenido no está suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal, como sucede en la cuestión examinada.
Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación promovido por el Abogado del Estado y por imperativo del artículo 102-3 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente.
No haber lugar al recurso de casación nº 3745/93 interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de fecha 21 de mayo de 1993 que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior de 5 de marzo de 1991, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la Resolución del Gobierno Civil de Albacete de 7 de junio de 1990, que fueron anuladas por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, sentencia que confirmamos y por imperativo del artículo 102-3 de la LJCA procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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