STS, 27 de Octubre de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias se ha seguido el recurso núm. 1.367/88, promovido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Aviles y codemandada el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Asturias, sobre licencia de obras.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de marzo de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: "En atención a todo lo expuesto, esta Sala ha decidido estimar el recursocontencioso-administrativo formulado por el Procurador don José Antonio Alvarez Fernández, en nombre y representación del Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias, contra las resoluciones del Excmo. Ayuntamiento de Aviles de 18 de agosto y 20 de octubre de 1988, proceso en el que la Corporación demandada se halla representada por el Procurador don Luis de Miguel García-Bueres y en el que ha comparecido como codemandado el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos del Principado de Asturias, representado por la Procuradora doña Gabriela Cifuentes Juesas, declarando la nulidad de los actos impugnados, por no ser conformes a Derecho, y declarando, igualmente, la obligación del Ayuntamiento demandado de examinar la idoneidad del técnico autor de los proyectos que se presenten con la solicitud de licencias de obras, adoptando la resolución que proceda; sin hacer expresa imposición de costas."

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° Por el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias se impugna en el presente proceso contencioso- administrativo, el acuerdo adoptado por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Aviles, en sesión celebrada el día 18 de agosto de 1988, por el que se declaraba que el Ayuntamiento en los procedimientos que se sigan para la concesión de licencias no entrara a examinar si el redactor del proyecto tiene o no competencia para efectuar tal trabajo, bastando a los efectos de la tramitación del expediente que el proyecto técnico venga visado por el correspondiente Colegio oficial, así como la resolución del mismo órgano municipal de 20 de octubre de igual año desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por la Corporación actora contra el acuerdo en primer lugar citado. 2° Siendo una cuestión indiscutida, como no podía ser menos, que por exigencia del art. 9.°, regla 1.ª, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , el procedimiento para la concesión de licencias municipales ha de iniciarse con la presentación de la correspondiente solicitud, a la que deberá acompañarse un proyecto, redactado por un técnico competente y visado por el Colegio profesional que corresponda, conforme prevén los arts. 1.° y 2.° del Decreto 462/1971, de 11 de marzo , la cuestión litigiosa queda reducida a determinar si, como los actos impugnados entienden el Ayuntamiento debe admitir a trámite las solicitudes de licencia que vayan acompañadas de la documentación que ha quedado expresada, sin entrar a discernir acerca de la competencia del técnico autor del proyecto, ya que como se sostiene por la representación del Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos del Principado de Asturias, comparecido en autos como codemandado, el visado llevado a cabo por un Colegio profesional goza de una presunción iuris tantum de legalidad y, consiguientemente, de que ha sido realizado en virtud de competencias legales o, si por el contrario, como estima la parte actora, la competencia- del profesional que ha redactado el proyecto deberá ser controlada por el Ayuntamiento y no por su propio Colegio. 3.° Para decidir sobre el problema así planteado conviene determinar cuál es el contenido del visado colegial, que constituye una de las funciones atribuidas a los Colegios profesionales por el art. 5.º de la Ley reguladora de los mismos de 13 de febrero de. 1974, modificada parcialmente por la Ley 74/1926 de diciembre , contenido que según opinión unánime a la doctrina y conforme a la práctica colegial comprende los siguientes aspectos: a) Identidad y habilitación legal del técnico autor, es decir, que el proyecto es de quien lo firma y que éste es técnico titulado debidamente colegiado, encontrándose en el ejercicio legítimo de la profesión, b) observancia de los reglamentos y acuerdos colegiales sobre ejercicio profesional y c) corrección e integridad formal de la documentación integrante del trabajo, en concreto por lo que hace al cumplimiento de la normativa sobre especificaciones técnicas y requisitos de presentación, esto es, el visado es un acto colegial de control de la actividad profesional de los colegiados, que en modo alguno puede invadir la competencia municipal, que al extenderse a donde no alcanza la de los Colegios, debe aquilatar si el autor del proyecto tiene la titulación técnica para elaborar aquél, como una garantía más del actuar administrativo, sin que esta declaración pueda verse desvirtuada por la argumentación municipal acerca de las dificultades para resolver lo que considera un litigio entre profesionales de distinto grado, pues para ello cuenta la Corporación demandada con sus técnicos y si, como se afirma, sus dictámenes son genéricos, la solución está en exigirles que expresen con claridad la razón de ciencia y conocimiento de la denegación de la licencia, señalando a qué elementos estructurales o de construcción del edificio afectan las obras que se pretenden realizar, como ya se expuso por el Abogado consistorial en su informe de 28 de abril de 1988, obrante a los folios 69 y 70 del expediente administrativo. 4.° La conclusión a que se llega en el fundamento de Derecho que antecede, que los Ayuntamientos para otorgar una licencia deben ponderar si el técnico autor del proyecto posee el grado de titulación necesaria para redactar a que, sin que el visado del Colegio profesional pueda sustituir el juicio que ha de emitir la Administración descansa, además de las razones que han quedado expuestas, en el criterio mantenido por el Tribunal Supremo en una serie de resoluciones, ciertamente no numerosas, que avalan esa doctrina, así las sentencias de 11 de noviembre de 1982, de 11 de julio de 1984, en la que si bien se afirma que no puede el Ayuntamiento erigirse en elemento decisor de un problema que califica de inextricable, añade que ello no afecta a la competencia para valorar los elementos aportados por los solicitantes de la licencia, entre los que se encuentra el de la preparación y competencia del técnico que ha elaborado el proyecto, como una de las garantías para asegurar la adecuada realización de la obra (cuarto considerando) y la recientísima de 10 de enero de 1990, de la que se aportó copia a los autos por parte actora, en la que, entre otras consideraciones se afirma quepara otorgar una licencia que requiera proyecto técnico, debe la Administración examinar si por la preparación académica del profesional se encuentra éste capacitado para formularlo, careciendo de fundamento la inhibición administrativa y la presunción iuris tantum de ser competente el proyectista, concluyendo que no es conforme a Derecho trasladar a los profesionales o a sus Colegios la decisión sobre la competencia de los técnicos para redactar los proyectos que demande la concesión de una licencia, razones todas las que han quedado expuestas que conducen a la estimación de la demanda. 5.° Al no darse los supuestos previstos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, no es procedente hacer una especial condena en costas."

Contra dicha sentencia las partes demandada y codemandada interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 20 de octubre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo señor don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

Vistos: el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; la de Régimen Local de 24 de junio de 1955; la de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974, modificada por la de 26 de diciembre de 1978; la de 1 de abril de 1986, sobre atribuciones profesionales de los Ingenieros y Arquitectos Técnicos; el Estatuto General de los Arquitectos de 13 de junio de 1931; el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales; el de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, modificada por la de 30 de abril de 1992 sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal , y demás disposiciones de general aplicación.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada.

Se impugna una sentencia que anuló el acuerdo del Ayuntamiento apelante según el cual para conceder las licencias de obras era bastante con aportar el visado colegial del proyecto sin necesidad de examinar por la Administración la competencia profesional del técnico que lo había redactado, y, frente a aquélla, la Corporación Municipal y el Colegio de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Asturias formulan alegaciones cuyo denominador común garantiza la competencia profesional del técnico redactor del proyecto, sin necesidad, por tanto, de que sea la Administración concédeme de la licencia quien advere tal extremo, invocando, al efecto, algunas sentencias de este Tribunal que, a su juicio, corroboran esta versión.

Como complemento -siquiera prácticamente innecesario- de las consideraciones del Tribunal a quo que le llevaron a declarar la nulidad del acuerdo recurrido, conviene partir de la base de que, aunque el art. 9.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales exige la presentación de un proyecto técnico, no requiere que este calificativo se acredite mediante el visado colegial de aquél, ni tampoco lo requiere el art. 178.3 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo -puesto que únicamente remite a la legislación de Régimen Local-, ni el Reglamento de Disciplina Urbanística -ya que lo que sólo dispone, de modo condicional simplemente, es que los Colegios Profesionales "que tuvieron" encomendado el visado...-; ni, por fin, también condicionalmente, el art. 5, letra q), de la Ley de Colegios Profesionales -visar los trabajos profesionales de los colegiados "cuando así se establezca en los Estatutos Generales"-, condición esta última que se cumplía, sin embargo, por el Estatuto de los Colegios de Arquitectos de 13 de junio de 1931 , y de ahí que claramente se advierta que las alegaciones de los apelantes parten de la atribución de un impropio significado y alcance de esa formalidad colegial y a los efectos que su otorgamiento produce, porque, por el contrario, no se distingue, como obligadamente se ha venido distinguiendo por los órganos administrativos y por la jurisprudencia de los Tribunales, lo que es objeto de aquél y el del acto reglado de la autoridad en que la licencia consiste, ya que consiste el primero en un control puramente interno del técnico actuante en su consideración subjetiva de colegiado, que ha de abarcar aquellos aspectos que se consignan con carácter general en uno de los acertados fundamentos jurídicos de la sentencia apelada, y, aun cuando deba, excepcionalmente, contraerse a un aspecto objetivo, por afectar al examen del proyecto que se visa, lo es solo, según nítidamente resulta del art. 46 del Reglamento de Disciplina Urbanística , para comprobar la legalidad de la obra proyectada, y ello en el caso de que "tuvieran encomendado el visado", pero no al de si se ha proyectado ésta por un profesional competente, en función del grado de su especialidad; cuestión esta última de Derecho, cuya valoración, endefinitiva, no puede corresponder al Colegio que, siquiera indirectamente, defiende sus propias competencias, sino de modo exclusivo a la Administración, concedente de la licencia quien, bajo su exclusiva responsabilidad, ha de decidir sobre si aquel proyecto que resultaba conforme con el ordenamiento urbanístico, según el visado, ello, no obstante, se redactó o no por un técnico carente de la titulación necesaria para programar la concreta obra y de ahí que acertadamente se advierta en la sentencia apelada que el visado, "en modo alguno pude invadir la competencia municipal que, al extenderse a lo que no alcanza la de los Colegios, debe aquilatar si el autor del proyecto tiene la titulación técnica para elaborar aquél, como una garantía más del actuar administrativo", lo que es claro, puesto que la de esta Sala de 9 de mayo de 1985, citando otra de 28 de mayo de 1981, explicó que "la facultad de visado no supone otra cosa que apoderar a los Colegios para que, en el ámbito de sus competencias internas, velen porque sus colegiados no incurran en alguna de las infracciones calificadas de graves en el art. 226.2 de la Ley del Suelo , pero sin que esto pueda interferir en la competencia material y urbanística propia y exclusiva en este caso del Ayuntamiento"; lo que está en congruencia con la de 11 de noviembre de 1982 para la cual, como en el Reglamento de Servicios ni en el de Disciplina Urbanística ni en la Ley del Suelo se hace alusión a la clase de técnico competente que debe redactar el proyecto de obras sometido al Ayuntamiento para el otorgamiento de la licencia municipal, de ello se deduce que la Administración debe adverar en cada caso la naturaleza de la obra o actividad sujeta a licencia, la competencia del técnico que haya elaborado el proyecto en relación con la formación profesional del mismo.

Paradigma muy calificado de esta distinción entre competencias y de la no vinculación por la Administración por el visado colegial, se encuentra en el art. 47.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística que, evidenciando -incluso- la no general exigencia del visado, dispone que éste no será necesario "en casos de obras del Estado, Organismos Autónomos y Entidades Locales", en los que "basta la intervención de la Oficina de Proyectos o la aprobación técnica de la entidad correspondiente" y en el 49.1 del mismo, a tenor del cual, por más que aquél sea necesario en general, cuando fuera denegado por razones urbanísticas, "no impedirá al interesado presentar el Proyecto ante la Administración municipal o el órgano competente para otorgar la licencia, alegando cuanto estime procedente para justificar la inexistencia de la infracción que sirvió de base para la denegación del visado, y solicitando, a la vez, la licencia"; literalidad ésta que -dicho sea de paso- exige la lectura de que, a sensu contrario, lo que sí lo impedirá será cuando, a la inversa, el mismo se deniegue por aquellas otras circunstancias referidas a la habilitación (por lo demás, también legal) como simple colegiado de quien redactó el proyecto, que, como va dicho, son las que constituyen el especifico y único objeto de tan repetido instrumento de simple control colegial, y es por esto por lo que en esta ocasión no se puede afirmar por el Colegio apelante que existan dos líneas jurisprudenciales, porque otra cosa es que, como por el mismo se pretende, ante esa supuesta discordancia, deban aplicarse algunas excepcionales sentencias por el hecho de que puedan resultar favorables a la pretensión que deduce, y mucho menos que, en el caso de que se estimara que esa calificación sobre la competencia profesional del proyectista de la obra no corresponde al Colegio profesional, sino a la Administración, estaría ésta usurpando una potestad que tiene vedada por la Ley reguladora de aquéllos, por el Reglamento de Servicios, por la jurisprudencia que se alega, y, sobre todo, por la normativa constitucional que establece una reserva de Ley para todo aquello que afecte al ejercicio de los profesionales titulados; porque de cuando venimos razonando es indiscutible que la Administración ejerce sus propias competencias y no las ajenas, limitadas en este caso al otorgamiento de tan repetido visado con el concreto contenido que tiene por objeto, y porque el hecho de que la excluya no restringe ni limita el uso de facultades y atribuciones establecidas por la legislación aplicable al caso, toda vez que ya comenzábamos advirtiendo que la normativa que se especifica se abstiene de precisar quién sea el órgano con competencia para calificar si el autor del proyecto posee los conocimientos propios de la técnica exigida, y, por fin, porque la línea jurisprudencial que ya está consolidada no es, precisamente, la que los apelantes invocan, principalmente cuando la misma se hace prevalecer con el designio de privar a la Administración de su exclusiva competencia o de que ésta haga abdicación de la misma, y, por supuesto, con el riesgo de que pueda ser no el criterio objetivo de ésta sino el propio Colegio a que pertenece el redactor del proyecto quien dictamine sobre la competencia profesional de éste; con mayor razón cuando lo que siempre late en el fondo de estos problemas es una enconada pugna entre los Colegios de Arquitectos -que es, por cierto, una de las razones alegadas por el Ayuntamiento de Aviles para justificar su acuerdo, propugnando porque no se cargue "sobre las espaldas municipales la resolución de conflictos competenciales eminentemente técnicos y, como tiene dicho reiteradamente ese Tribunal Supremo, inextricales"-, porque, por irresolubles o enojosos que los mismos sean, la Administración no puede hacer dejación de competencias que son irrenunciables, ni siquiera en aras del principio de economía procesal que la misma invoca, pues, según se indicó, citado visado no es necesario en algunos casos ni es, en los restantes, vinculante para aquélla; ni tampoco en las del de seguridad jurídica del administrado, en la medida en que nada más inseguro puede ser para éste que hacer que todo dependa en la práctica de lo que decida el Colegio al que, precisamente pertenece el autor del proyecto, además de que, según se viene reiterando, no compete a éste calificar sobre la idoneidad profesional del mismo; a todo esto cuando no puede silenciarse que, ante cualquier infracción urbanística o de las consecuencias lesivas que pudieranseguirse de la posible incompetencia de aquél o por haber rebasado las facultades y atribuciones que la legislación le concede, quien habrá de responder es la Administración que concedió la licencia, que es ésta y no los informes y trámites previos a tal concesión, lo que legitima la obra y al que la emprende; de tal manera que, llegado el caso, el órgano administrativo no podría liberarse de esa responsabilidad alegando las razones de que ahora se vale para justificar la revocación de la sentencia que impugna.

Es, en definitiva, que no ha variado el criterio jurisprudencial de diferenciar las respectivas competencias a que se viene aludiendo, ni siquiera por, directa o indirecta, consecuencia de la entrada en vigor de la Ley de 1 de abril de 1986 sobre Atribuciones de los Ingenieros y Arquitectos Técnicos , y, por lo que ahora importa, que, para que la Administración municipal o cualquier otro órgano con competencia para ello, ha de conceder una licencia y, por consiguiente, constatar si el técnico redactor del proyecto, en razón del grado de su especialidad profesional, era competente para ello, habrá de distinguir caso por caso; casuismo éste que también antes y después de ello, han venido necesariamente empleando los Tribunales de la Jurisdicción, como, entre muchas otras, resulta de las sentencias de esta Sala de 23 de noviembre de 1987, 27 de diciembre de 1989, 21 de febrero de 1990, 18 de febrero y 10 de octubre de 1991 y 11 de febrero de 1992, y, como la recurrida en esta ocasión, con base en consideraciones jurídicas que hemos aceptado en su integridad por estar respaldadas por la normativa de aplicación al caso y por la reiterada doctrina de este Alto Tribunal, llegó a la conclusión de que, por no haberse atemperado a una y otra el Ayuntamiento demandado, procedía anular el acuerdo recurrido, y, como ni la Corporación Municipal ni la Colegial han desvirtuado aquellos fundamentos, es obligada la desestimación del recurso que por ambas se interpone, sin que por ello proceda hacer expresa imposición de costas toda vez que por ninguna de las partes se ha incidido en las circunstancias establecidas al efecto por el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Aviles y por la del Colegio Provincial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Asturias, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha 27 de marzo de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias , en los autos de que aquél dimana que anulaba el acuerdo de dicho Ayuntamiento de 28 de agosto de 1988, confirmado en reposición el 20 de octubre del mismo año, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Jorque Rodríguez Zapata Pérez.- José María Reyes Monterreal.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponenté en estos autos, de lo que como Secretario certifico.