STS, 28 de Enero de 1992
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1992:16889 |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 269.-Sentencia de 28 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Suelo Urbano. Carácter reglado de su clasificación. Bienes del Estado.
NORMAS APLICADAS: Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Reglamento de Planeamiento .
DOCTRINA: No existe incompatibilidad alguna entre la condición de dominio público de un bien y el
que el mismo sea clasificado como suelo urbano, pues la clasificación del suelo en sus tres
principales categorías es algo que viene impuesto al planificador para todo el ámbito del Plan
General por el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, sin que el clasificarlo de alguna de esas formas se encuentre exceptuado por ninguna norma pertenezca a quien pertenezca el mismo o sea cual sea a naturaleza de la titularidad dominical, siendo así, además, que la clasificación del suelo como urbano, cuando en él concurran las circunstancias especificadas en los arts. 78 y 21, respectivamente, del citado texto refundido y del Reglamento de Planeamiento , es algo de obligado acatamiento para la Administración, la que no puede dejar de
clasificarlo como tal ni clasificarlo de otra forma.
En la villa de Madrid, a veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado, y en su nombre por el Abogado del Estado; y, siendo partes apeladas la Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Letrado de la misma; y, el Ayuntamiento de Nules (Castellón), con la representación de la Procuradora doña María del Carmen Gamazo Trueba, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 1989 por la Sala de lo Contcncioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , en recurso sobre Plan General de Ordenación Urbana.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, se ha seguido el recurso núm. 1.300/1988, promovido por la Administración General del Estado y en el que ha sido parte demandada la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón y codemandada el Ayuntamiento de Nules, sobre Plan General de Ordenación Urbana.
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia con fecha 28de noviembre de 1989 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: 1) Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de fecha 15 de julio de 1988, y resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de la Plana de fecha 6 de julio de 1988, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Nules. 2) No se imponen las costas procesales.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero: Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución adoptada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de la Plana de fecha 6 de julio de 1987 aprobando definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Nules, elaborado por el Ayuntamiento de este municipio que lo había aprobado inicial provisionalmente y lo remitió a la citada Comisión al objeto de que por la misma se resolviera sobre la aprobación definitiva aludida; se dirige asimismo este recurso contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de fecha 15 de julio de 1988, que estimó parcialmente el recurso de alzada interpuesto por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo contra la anterior resolución, declarando la "necesidad de que constara claramente granado en el plano de clasificación del suelo, la clasificación como suelo no urbanizable de la franja de terrenos comprendida dentro de la línea marítimo-terrestre en la zona colindante con el suelo urbanizable no programado existente en la zona sur del termino, junio al termino de Moncófar y requiriendo al Ayuntamiento de Nules la concreción de esta determinación". Segundo: El Letrado del Estado, en el escrito de demanda, centra la cuestión a enjuiciar en torno al punto primero del informe emitido por la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y tras la aprobación inicial del Plan General mencionado por el Ayuntamiento de Nules. Dicho punto 1.º dice que el Plan se informa desfavorablemente mientras no sea modificado en el sentido siguiente: "El suelo correspondiente a la primera línea de playa no debe clasificarse como suelo urbano sino como no urbanizable de especial protección en el que no se permite ningún tipo de edificación excepto las mínimas necesarias para el uso y disfrute del dominio público marítimo-terrestre, debiendo quedar las construcciones existentes en la situación de fuera de ordenación prevista en el art. 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo . No se permitirán en dicha zona las obras de nueva planta, ampliación o reforma previstas en la norma 3.3 del Plan General. En todo caso las construcciones en dicha zona estarán sujetas a concesión o autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo". Al haber sido aprobado provisional y definitivamente el Plan General referido sin efectuarse en el mismo la modificación citada en el descrito punto 1.º del Informe, sostiene el recurrente que se ha producido una ordenación de terrenos de dominio público con vicio de manifiesta incompetencia, que se ha actuado en contra del contenido de un informe que es preceptivo y vinculante a tenor de lo establecido por el Real Decreto 3510/1983 de 9 de noviembre y que la zona indicada debía haberse calificado como zona de especial protección de conformidad con lo dispuesto por el art. 80 b) del Texto Refundido de la legislación sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana . Por todo lo cual solicita la estimación del recurso y la declaración de nulidad del acto impugnado o subsidiariamente que se califique el terreno que se conoce como primera línea de playa como no urbanizable de especial protección. Tercero: Con respecto a la invocada manifiesta incompetencia cabe señalar, no obstante lo alegado por el demandante, que el Plan General de Ordenación Urbana fue formulado por el Ayuntamiento de Nules en ejercicio de la competencia que a tal efecto le atribuye el art. 31-1.° del Texto Refundido mencionado, y asimismo aprobado inicial y provisionalmente por el mismo Ayuntamiento de conformidad con lo dispuesto por el art. 41-1.º y 2° del mismo Texto; el que el Plan General contuviese la calificación urbanística de la zona marítimo-terrestre aludida por el Informe del Ministerio de Obras Públicas, no constituye sino una puntual concreción y cumplimiento de lo dispuesto por el art. 12/1.º a) y 10-1.º del Texto Refundido, según los cuales, los Planes Generales Municipales de Ordenación deberán contener la clasificación del Suelo comprendido dentro de todo el término municipal. No cabe entender por tanto que en la asignación por el citado Plan a una porción de la zona marítimo-terrestre del término municipal de la calificación como Suelo Urbano, pueda apreciarse un vicio de manifiesta incompetencia, cuando dicha calificación se adopta en cumplimiento de una obligación que la ley establece y en ejercicio de una competencia que la Ley signa al Ayuntamiento. Todo lo cual cabe asimismo referirlo al acto e aprobación definitiva otorgado por la Comisión Territorial de Urbanismo, la cual ejerce una competencia que deriva de lo dispuesto por el art. 35-1.° d) del texto Refundido referido, así como de las normas que transfieren dicha competencia a la Comunidad Autónoma Valenciana. El carácter demanial de la zona marítimo-terrestre no es obstáculo al reconocimiento de la competencia urbanística que corresponde a los Ayuntamientos tanto en lo que se refiere a planeamiento como a la ejecución del mismo, sin perjuicio por otra parte de la competencia que son respecto a la tutela y gestión del dominio público marítimo-terrestre corresponda al Ministerio de Obras Públicas, en función de lo dispuesto por el Reglamento de ejecución de la Ley de Costas aprobado por el Real Decreto 1088/1980 de 23 de mayo , y tal y como señala el art. 57-2 del Texto Refundido aludido. Como ha declarado la importante sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de fecha 19 de junio de 1987 (AR-4899) "El concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes pero no para aislar una porción de territorio de su entorno y considerarla una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que losostentan", en este caso el Ayuntamiento o la Comisión Territorial de urbanismo. Cuarto: Acerca de la posible existencia de un vicio procedimental sustancial en el acto impugnado, referida a la no observancia de lo señalado por el informe de la Dirección General de Puertos y Costas punto 1, hay que poner de manifiesto que el carácter vinculante del informe a que hace mención el apartado C) a) del Anexo I del Real Decreto 3510/1983 de 9 de noviembre sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Valenciana en materia de ordenación del litoral, no puede entenderse referible a la clasificación urbanística del suelo efectuada por el Plan General de Ordenación Urbana, pues dicho carácter vinculante se establece por el citado Real Decreto en función de la competencia que se transfiere a la Comunidad Autónoma, que no es otra que la que poseía el Ministerio de Obras Públicas para confeccionar Planes de Ordenación del litoral, los cuales no podían clasificar urbanísticamente el suelo. Debe pues rechazarse lo alegado por el Sr. Letrado del Estado a este respecto. Quinto: Por lo anteriormente expuesto y no habiéndose probado por la parte recurrente que por el Ayuntamiento se haya procedido a una ampliación incorrecta de lo dispuesto por el art. 78 del Texto Refundido y el art. 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico en la apreciación de las circunstancias que fundamentaron la calificación de la zona indicada como suelo urbano, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas del proceso.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 16 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que se aceptan en su totalidad, y además:
Abandonando expresamente el planeamiento de la cuestión relativa a la incompetencia del Ayuntamiento de Nules y de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón para clasificar como suelo urbano la primera línea de la playa de Nules al tramitar y aprobar el Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio, y sin hacer objeción alguna a la consideración como no vinculante del informe de la Dirección General de Puertos y Costas decidida por la Sala de instancia, con lo que en estos dos aspectos de la sentencia recurrida está consintiendo la misma, el Abogado del Estado, en su sucinto escrito de alegaciones, sin invocación de concretos preceptos legales o reglamentarios de ninguna clase, deduce su pretensión de apelación fundándose en la incompatibilidad de dicha clasificación con el carácter demanial del suelo sobre el que recae y en la agresión que para él supondría la misma. Ambas argumentaciones de la representación del Estado en forma alguna pueden ser compartidas por la Sala que sentencia, razón por la que la apelación ha de ser desestimada y la sentencia recurrida confirmada en su integridad, toda vez que, en primer lugar no existe incompatibilidad alguna entre la condición de dominio público de un bien y el que el mismo sea clasificado como suelo urbano, puesto que la clasificación del suelo en sus tres principales categorías de urbano, urbanizable y no urbanizable es algo que le viene impuesto al planificador para todo el ámbito del Plan General por el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, sin que clasificarlo de alguna de esas formas se encuentre exceptuado por ninguna norma pertenezca a quien pertenezca el mismo y sea cual sea la naturaleza de la titularidad dominical, siendo así, además, que la clasificación del suelo como urbano, según es reiterada jurisprudencia de esta Sala, cuando en él concurren circunstancias especificadas en los arts. 78 y 21, respectivamente, del citado texto refundido y del Reglamento de Planeamiento , es algo de obligado acatamiento para la Administración, la que no puede dejar de clasificarlo como tal ni clasificarlo de otra forma, ya que si bien respecto de la clasificación del suelo como urbanizable y no urbanizable la misma tiene una potestad discrecional según el modelo de planeamiento que haya elegido para determinar qué suelo haya de urbanizarse en el futuro y que suelo haya de preservarse de toda urbanización, en cuanto a la clasificación del suelo urbano debe necesariamente partir de la situación real en el momento de planificar, asignando esa condición a aquellos terrenos en que concurran de hecho las circunstancias que indican los antes citados artículos. Y en segundo término, como viene finalmente a reconocer la representación del Estado, las agresiones al dominio público marítimo que la clasificación operada por el Plan pudiera en principio permitir pueden ser perfectamente atajadas con el ejercicio de las facultades que la Ley de Costas y el Reglamento para su aplicación confieren a la Administración estatal, facultades de que se conservan intactas no obstante la aprobación del Plan General dado lo al respecto establecido en el artículo 57.2 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , conforme al cual las previsiones de un Plan General de Ordenación Urbana nunca limitan las facultades que correspondan a los distintos Departamentos ministeriales para el ejercicio de sus competencias, según la legislación aplicable por razón de la materia.Segundo: No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en los autos núm. 1.300/1988 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.- María Fernández.-Rubricado.
-
STSJ Comunidad de Madrid 1363/2003, 29 de Diciembre de 2003
...el conflicto entre competencias municipales y estatales en relación con una concesión en el dominio público marítimo-terrestre. La STS. de 28-1-92, dictada sobre la impugnación por el Estado de una licencia urbanística, declara que si bien la calificación en el Plan General de Ordenación Ur......
-
SAP Granada 358/2019, 13 de Diciembre de 2019
...le está permitido al órgano judicial establecer un juicio critico de la manera que entienda mas ajustada ( STS 30-6-83, 23-2-89, 28-1-92...). La congruencia viene referida, desde un punto de vista procesal, al deber de decidir por parte de los órganos jurisdiccionales resolviendo los litigi......
-
STSJ Castilla y León , 9 de Febrero de 1999
...que si bien la clasificación dei suelo por el instrumento de planeamiento urbanístico como no urbanizable es discrecional (S. del T.S. de 28 de enero de 1992), esto no así cuando se trata de suelo urbano, que "constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio el planificador que ha de......
-
STSJ Asturias , 3 de Noviembre de 2000
...pública del terreno derivada de la aplicación de la Ley de Costas (artículo 57.2 de la Ley del Suelo de 1976 y sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1992) precisamente por las facultades que aquella Ley otorga a la Administración estatal a la hora de tutelar las actuaciones que s......