STS, 22 de Marzo de 1995

La entidad «Cabot Asociados, S. A.», por escrito de 2 de septiembre de 1991, interpuso recurso contencioso-administrativo, contra la resolución de la Dirección Provincial de Trabajo de Baleares, que confirmaba acta de liquidación núm. 723/1990, por importe de 12.327.100 ptas., y tras los trámites pertinentes el citado recurso terminó por sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor: «Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en Autos 557/1991, por la representación procesal de la entidad "Cabot Asociados, S. A.", debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados no se adecúan a Derecho y en su consecuencia anulamos, sin hacer expresa imposición de costas procesales.»

Contra la citada sentencia el. Abogado del Estado, por escrito de 18 de junio de 1992, prepara recurso de casación y por providencia de 18 de junio se tiene por preparado, siendo las partes emplazadas ante esta Sala.

El Abogado del Estado, por escrito de 6 de noviembre de 1992, formaliza el recurso de casación, e interesa se anule y case la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra que declare la obligación de la empresa «Cabot Asociados, S. A.» de abonar las cuotas por importe de 12.395.100 ptas. por el concepto de incentivos de productividad abonados a sus trabajadores, y ello en base a los siguientes motivos de casación. 1.º Al amparo del art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción, y por estimar que la sentencia recurrida es contraria al Ordenamiento, concretamente a lo establecido en la disposición adicional novena.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , cuando declara que los controladores laborales fueron creados por el Real Decreto 36/1978 . 2.º Al amparo también del art. 95 citado, y por estimar contraria al Ordenamiento la sentencia recurrida cuando declare que la intervención de un controlador laboral no es equiparable a la de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por lo que no disfruta de fuerza probatoria, señalando como vulnerados, art. 4.1 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, y art. 3, b), 4.1, d), y 5, b) del Real Decreto 1638/1981, de 19 de junio de relación con el art. 36 de la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo . 3.° Al amparo del mismo art. 95, y por estimar que la sentencia recurrida es contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuando declara que la intervención de un controlador laboral no disfruta de fuerza probatoria. 4.° Al amparo del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción y por entender que la sentencia infringe lo dispuesto en los arts. 1.249 del Código Civil en relación con el art. 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo y con el art. 4.1 de la Ley 40/1980, de 5 de julio , cuando declara que el expediente carece de actividad probatoria destinada a acreditar los hechos que se imputan. 5.° Por estimar que la sentencia es contraria a lo dispuesto en el art. 1.231 del Código Civil en relación con el art. 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo , cuando declara que el expediente carece de actividad probatoria para acreditar los hechos que se imputan.

El Procurador doña Paz Santamaría Zapata, interesa la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas, alegando en síntesis que la actividad e intervención de los controladores laborales no goza de presunción de certeza, que la presunción de certeza, lo es para los hechos y datos comprobados y no para las opiniones o juicios, y que en fin la sentencia declara que no existe actividad probatoria, y sobre la valoración de los hechos tiene el Tribunal de Instancia potestad soberana, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Por providencia de 19 de diciembre de 1994, se señaló para votación y fallo el 15 de marzo de 1995. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día 15 de marzo de 1995.

Vistos, siendo Ponente el Magistrado de la Sala Excmo. Sr. don Antonio Martí García.

Fundamentos de Derecho

La sentencia recurrida en casación anula los actos impugnados -liquidación por falta de cotización de cantidades percibidas por los trabajadores por incentivos en la producción-. valorando en síntesis, que la actuación de los controladores laborales no goza de la presunción de certeza, y que no existe actividad probatoria en el expediente sobre los hechos que la Administración valora, como se advierte de su fundamento primero en el que aparece: «Los actos sometidos a revisión jurisdiccional traen causa del acta de liquidación núm. 723/1990, de 28 de mayo de 1990, por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Baleares, como consecuencia de que ésta entendió que diversos trabajadores, que por anexo a la misma se relacionan, existía falta de cotización al Régimen General de la Seguridad Social. En la indicada fecha, y paralelamente a la anterior, se levantó acta de infracción como resultancia de los mismos hechos, en aquélla descritos. Dicha acta, la núm. 1.374/1990, motivó resoluciones administrativas que recurridas en vía jurisdiccional, se sustanciaron en los Autos 556 de 1991, en los que recayó la Sentencia núm. 81 de 24 de febrero de 1992. Los argumentos utilizados por las partes en uno y otro procedimiento son idénticos, atendido el paralelismo de ambos. Decíamos en aquella Sentencia, la núm. 81, en el fundamento de Derecho segundo, y en referencia a la intervención del controlador laboral, que conviene recordar que ya desde la Sentencia 565/1990, siguiendo las del Tribunal Supremo de 23 de abril y 1 de junio de ese año, venimos indicando que su función no es equiparable a la de la inspección por la que su intervención no disfruta de fuerza probatoria. Para llegar a esta conclusión las sentencias del Tribunal Supremo razonaban que "los controladores laborales fueron creados por el Real Decreto-ley 36/1978 . de Gestión Institucional de la Seguridad Social (disposición final cuarta ), que no crea un cuerpo de configuración estatutaria precisa, con referencia a la cual puede, en su caso, darse por establecida una especial cualificación técnica (a diferencia de lo que ocurre con los inspectores de trabajo), que pueda servir de base sustancial de atribución a sus propios juicios técnicos de un especial prestigio, con el que poder explicar, en su caso, una especial eficacia probatoria a sus interventores". Siguiendo esta línea argumental el Tribunal Supremo señala que "no existe pues, un cuerpo técnico propiamente dicho, al que pueda trasladarse el mecanismo conceptual y jurídico sobre el que se basa la atribución de eficacia probatoria a los actos de la inspección". Dentro del reducido círculo de las funciones de los controladores de empleo, enel que son "colaboradores de la inspección de trabajo", ninguna de las normas rectoras de su función atribuyen a sus actos de control eficacia probatoria determinada. En tal sentido, ni la resolución de 1 de octubre de 1979, que es la primera norma reguladora de sus funciones, ni el Real Decreto 1638/1981, de 19 de junio , que establece ya con rango normativo adecuado la correspondiente regulación, contiene indicación alguna sobre el valor jurídico de sus actos de control: por lo que en modo alguno puede partirse de una crítica asimilación de sus actos con los de los inspectores, ni de una subrogación de aquéllos en la función de éstos». Así las cosas, en el presente caso la recurrente ha negado desde un principio los hechos que se le imputan porque como tal ha de aceptarse también la negociación de presunción de certeza a los observados por la controladora. Pues bien, pese a todo, el expediente carece de actividad probatoria destinada a acreditar los hechos que se imputan. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 1990 . señala que «en el Derecho sancionador la carga de probar los hechos imputados incumbe a la Administración, como enseña entre otras, ia Sentencia de la antigua Sala Quinta, de 24 de marzo de 1988, acorde por lo demás con la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. 105/1988, de 5 de junio , en relación con el rigor probatorio preciso para desvirtuar la presunción de inocencia, doctrina de esta sentencia que, aún referida al ámbito penal estricto debe trasladarse a la del Derecho Administrativo sancionador, al ser aplicables a éste y a su procedimiento las mismas garantías del proceso penal, según enseñan, entre otras las Sentencias del propio Tribunal Constitucional núm. 29 de 1989, de 6 de febrero , y reiteradas sentencias de este Tribunal Supremo, y no puede suplirse esa prueba por las simples afirmaciones del inspector, cuando, por la entidad de los hechos, no son directamente cognoscibles por él, sino a través de medios de prueba. En estos casos, si la empresa expedientada niega los hechos imputados, la prueba debe practicarse en el expediente sancionador, con las adecuadas garantías de publicidad y, en su caso, de identidad y responsabilidad de los testigos que aporten los datos de conocimiento pertinentes. No cabe en tal sentido sustituir la declaración del concreto testigo, por simples referencias genéricas de informaciones dadas al Inspector por los trabajadores, lo que dará al procedimiento sancionador una morfología de opacidad y secretismo, incompatibles con las garantías de defensa, que reclama el art. 24.2 de la Constitución Española y con el resultado del Derecho constitucional de presunción de inocencia. En este caso, ni tan siquiera el informe a las alegaciones de la adora va más allá de lo que la propia controladora especificó en el que sirvió de base para promover el acta de infracción. En resumen, que los hechos observados y la documentación examinada por la controladora, al igual que el complemento que supone su informe a los desacatos del actor, no gozan de presunción de certeza, porque a su intervención no cabe darle fuerza probatoria que dispone la de la inspección; y si, además, tratándose de actividad administrativa de policía, concretada en régimen de infracciones laborales, ha de recaer sobre la Administración la carga de la prueba de los hechos que imputa, debe llegarse a la conclusión evidente que, si nada se ha probado, y ni siquiera se ha intentado, su falta en el expediente administrativo es merecedora de la prosperidad de la pretensión del actor».

El Abogado del Estado, aduce, como primer motivo de casación, al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción de la disposición adicional novena 3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , cuando la sentencia recurrida declara que el Cuerpo de Controladores Laborales fue creado por el Real Decreto-ley 36/1978 , y procede estimar tal motivo de casación, pues ciertamente la sentencia recurrida hace sus valoraciones a partir del presupuesto de que los controladores laborales fueron creados por la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , y es lo cierto que la disposición adicional novena. 3, la que se refiere y crea el Cuerpo de Controladores Laborales, al decir, entre otras «podrán integrarse en el Cuerpo de Controladores Laborales los funcionarios...» como así lo ha declarado esta Sala en Sentencia de 10 de noviembre de 1987, al resolver el recurso en el que se impugnaba el Real Decreto 1667/1986, de 26 de mayo , relativo a las funciones y atribuciones de los controladores laborales cuando, dice, aparte de ser desarrollo de la disposición adicional novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , tras causa directa y tiene sus antecedentes próximos en la Ley 51/1980, de 8 de octubre, y la núm. 40/1980, de 5 de julio , que había creado el Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social, «sin olvidar, que la disposición cuarta del Real Decreto-ley 36/1978 , se limita entre otros, a facultar al Gobierno "para habilitar los funcionarios que sean necesarios para la realización de la función de control en materia de empleo", y esa precisión, no habilita a entender que ha creado el Cuerpo de Controladores Laborales, ni menos con las funciones que a éstos corresponden según el Real Decreto 1667/1986 , que se ocupa precisamente de las funciones y atribuciones de los controladores laborales, pues de una parte, el citado Real Decreto-ley 36/1978 , no habla del Cuerpo de Controladores Laborales, y de otra se refiere a un cometido concreto y preciso, control del empleo, que no alcanza a la amplitud de funciones atribuidas y reconocidas para los controladores laborales».

Aduce el Abogado del Estado como segundo motivo de casación, al amparo del art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del Ordenamiento, concretamente el art. 4 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, y arts. 3.°, 4.°, 5.° del Real Decreto 1638/1981, de 19 de junio , en relación con el art. 36 de la Ley 51/1980 de 8 de octubre , cuando la sentencia recurrida declara que la intervención de un controlador laboral, no es equiparable a la de la inspección de Trabajo y Seguridad Social, por lo que no disfruta defuerza probatoria, y procede también estimar tal motivo de casación, pues si bien es cierto, que el Real Decreto 1667/1986 , citado, no reconoce a los controladores laborales la presunción legal de certeza en sus actuaciones no hay que olvidar, que los declara colaboradores de la Inspección de Trabajo, y les reconoce funciones y atribuciones, cuando menos en el mismo grado que los controladores de la seguridad, y para éstos la Ley 40/1980, de 5 de julio, sí que reconoce en su art. 4.° la presunción legal de certeza en su actuación, y hay que significar, que por ello y dada la integración operada de ellos en el Cuerpo de Controladores Laborales, esta Sala entre otras en Sentencias de 10 de noviembre de 1987; 19 de julio de 1988 y 18 de julio de 1991 ha reconocido y declarado, la presunción legal de certeza, sin olvidar, que en el caso de autos, la actuación del controlador laboral, ha sido verificada por el inspector de trabajo, y con ello el acta goza de la presunción legal de certeza, que la sentencia recurrida niega, como así lo declaró la Sentencia del Tribunal Supremo citada de 18 de julio de 1988 , al decir «la actividad de comprobación y control desarrollada por los controladores laborales... queda sometida a examen de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social, en cuyas manos se ubica la potestad de extender las actas promovidas por los controladores o bien su verificación, ...siguiendo por cierto, en este último supuesto, una técnica cuyo precedente se encuentra en las actuaciones de los controladores de la Seguridad Social que ya habían sido previstas en la Ley 40/1980, de 5 de julio ».

Procede también, estimar el tercer motivo de casación, que lo aduce el Abogado del Estado, por estimar que existe infracción de reiterada jurisprudencia, cuando la sentencia recurrida declara que la intervención de un controlador laboral no disfruta de fuerza probatoria, pues es cierto, que reiterada jurisprudencia de esta Sala, además de las Sentencias citadas, las de 25 de noviembre de 1988; la de 6 de marzo de 1989; la de 21 de marzo de 1989 y la de 2 de febrero de 1990, han declarado, «que la presunción legal de certeza, salvo prueba en contrario, viene dada desde el momento en que la Inspección de Trabajo asume lo expresado por aquéllas», y que ello acontece en el supuesto de autos con la verificación que el inspector de trabajo hizo, de la actuación del controlador laboral, sin que esa verificación exija, nueva y distinta actuación, de parte del inspector y si meramente el comprobar y aceptar que la actuación del controlador, es la adecuada, se produce dentro de sus atribuciones y resulta conforme con las exigencias de la norma que se trata de aplicar.

Al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción, aduce el Abogado del Estado, como cuarto motivo de casación, la infracción del Ordenamiento jurídico, concretamente el art. 1.249 del Código Civil en relación con el art. 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y con el art. 4.° de la Ley 40/1980, de 5 de julio , cuando la sentencia declarada que el expediente carece de actividad probatoria destinada a acreditar los hechos que se imputan, y procede estimar tal motivo de casación, pues si las actas derivadas de la actuación de un controlador laboral y verificadas por el Inspector de Trabajo, gozan de la presunción legal de certeza, como dispone el art. 4° de la Ley 40/1978, de 5 de julio , y ha reconocido la reiterada doctrina de esta Sala, más atrás citada, es claro, que la Administración ha practicado la actividad probatoria suficiente, y cuando menos la mínima para rechazar la declaración sobre que no existe actividad probatoria, pues existe el acta que oportunamente verificada por la inspección, goza de presunción legal de certeza, sobre los hechos que la motivan, falta de cotización de cantidades abonadas a los trabajadores, y ese medio de prueba es admitido en nuestro Ordenamiento, art. 1.249 y siguientes del Código Civil y 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Por último, y aunque ya no resulta ciertamente necesario, proceder también estimar el quinto motivo de casación aducido, por estimar vulnerados los arts. 1.231 y siguientes del Código Civil , cuando la sentencia declara que no existe actividad probatoria, pues, si la propia Empresa, reconoce en sus escritos, que la estimación de la Administración sobre la existencia de falta de cotización de unas cantidades percibidas por los trabajadores, es «parcialmente incierta e incompleta puesto que dichas cantidades percibidas por los trabajadores no corresponden en su totalidad a incentivos de producción», y en otro lugar, solicita que se reduzca en 2.808.575 ptas. el importe total reclamado, por estimar que parte de la cantidad valorada por la Administración, no corresponde a incentivos en la producción y si a la remuneración de horas extraordinarias estructurales, es claro, que a partir de ese propio reconocimiento o declaración de la empresa afectada, conforme a los arts. 1.231 y siguientes del Código Civil y 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo , no se puede declarar genéricamente que no existe actividad probatoria sobre los hechos que se imputan, pues es la propia empresa afectada la que está expresamente reconociendo su existencia, aunque sea de la forma parcial referida.

Una vez que han sido estimados los motivos de casación aducidos por el Abogado del Estado y conforme a lo dispuesto en el art. 102 de la Ley de la Jurisdicción, procede, como se interesa, declarar ajustados a Derecho los actos que en el recurso contencioso-administrativo se impugnaban, y en su consecuencia desestimar el recurso contra los mismos formulados, pues la Administración, a virtud del acta verificada por el Inspector de Trabajo, ha puesto de manifiesto que la empresa, sin la oportuna cotización había retribuido a sus trabajadores con incentivos en la producción, y esa realidad, que se ha deestimar como cierta, a salvo prueba en contrario, por virtud de lo dispuesto en el art. 4." de la Ley 40/1980 , no ha resultado desvirtuada, pues, de una parte, es la propia empresa la que reconoce la realidad de esa percepción por sus trabajadores de asignaciones en concepto de incentivos a la producción sin haber por ello cotizado, y por otra, su alegación de que parte de esas retribuciones, lo eran para retribuir horas extraordinarias estructurales, no pasa de ser una nueva alegación genérica sin concreción que no tiene virtualidad para destruir la presunción legal de certeza, que el Ordenamiento atribuye a las actas de los controladores laborales verificados por el Inspector de Trabajo.

Por todo lo anterior, procede declarar haber lugar al recurso de casación y en su consecuencia entrando en el fondo del asunto desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad «Cabot Asociados. S. A.» contra la resolución de 28 de agosto de 1990, de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social que aprobaba acta de liquidación 723/1990, por el importe de

12.295.054 ptas. -que corresponden a la de 12.327.100 ptas. tras rectificación el error material existente en ésta-, por ser la citada resolución ajustada a Derecho. Sin que haya lugar a expresa imposición de costas respecto de las causas en primer instancia y abonando cada parte las suyas respecto a las costas de este recurso de casación.

Que estimando el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 8 de junio de 1992. de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares recaído en el recurso contencioso-administrativo 557/1991 , debemos casar y anular la citada sentencia, y en su consecuencia debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad «Cabot Asociados. S. A.», contra la resolución de 28 de agosto de 1990, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada contra la misma interpuesto, que confirma acta de liquidación 723/1990, por importe de 12.295.054 ptas., por resultar las mismas ajustadas a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas respecto de las causadas en primera instancia y abonando cada parte las suyas respecto a las costas de este recurso de casación.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Juan García Ramos Iturralde. Mariano Baena del Alcázar. Antonio Martí García. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma. Excmo. Sr. don Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública ante mí, el Secretario, certifico.