STS, 8 de Marzo de 1995

Por escrito de 11 de julio de 1989, la Unión Mutua Tinerfeña interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 13 de marzo de 1989, de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social, que le requiere para que cancele los excesos de gastos de administración producidos en los ejercicios 1976 a 1987, con cargo a fondos ajenos a la gestión de la Seguridad Social en el plazo de treinta días o proponga un plan de cancelación alternativo, y tras los trámites pertinentes el citado recurso terminó por sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Luis Suárez Migoyo, en nombre y representación de Unión Mutua Tinerfeña, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo núm. 79, contra la resolución dictada por la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social de 13 de marzo de 1989, confirmada presuntamente en alzada, resoluciones que deben ser confirmadas al serajustadas a Derecho.»

Contra la citada sentencia, Unión Mutua Tinerfeña intenta recurso de casación, que por providencia de 21 de septiembre de 1992, se tiene por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala.

El recurrente por escrito de 28 de octubre de 1992, formaliza el recurso de casación interesando sentencia dando lugar al recurso y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho, y ello en base a los siguientes motivos de casación: 1." Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al amparo del art. 95.3 de la Ley de la Jurisdicción , como norma del Ordenamiento jurídico que se considera infringida se señala el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que prohibe la incongruencia de la sentencia con lo solicitado. 2.° Con los mismos apoyos normativos, que el primero, en razón a que la sentencia ha de decidir sobre todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto de debate. 3.° Por infracción del principio que prohibe en todo caso la indefensión, proclamado en el art. 24 de la Constitución Española , que se invoca directamente al amparo del art. 5.°4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . 4.° Por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo del art. 95.4.° de la Ley de la Jurisdicción , y como norma que se considera infringida por inaplicación se señala el art. 47.1, c) de la Ley de Procedimiento Administrativo. 5 .° Por infracción del principio que prohibe en todo caso la indefensión, proclamada en el art. 24 de la Constitución Española , y del precepto que garantiza la audiencia del interesado en el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, recogido en el art. 105, c) de la Constitución que se invocan directamente al amparo del art. 5.°4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Y 6." Por infracción de las normas del Ordenamiento y jurisprudencia aplicables, al amparo del art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción y señalando como normas infringidas los arts. 1.966 del Código Civil, 54,57 y 59 de la Ley de la Seguridad Social, 40 de la Uy General Presupuestaria y 64 de la Ley General Tributaria.

El Abogado del Estado, contestando al escrito de formalización del recurso 1.124 de casación, estima que se debe rechazar el motivo 1,° de casación, pues la congruencia es entre las peticiones del suplico, y si se solicita la anulación de un acto y el Tribunal lo declara ajustado a Derecho, es claro, que resuelve la petición, máxime cuando en el fundamento segundo, expone las razones para considerar improcedente la petición de los recurrentes. De igual forma el Abogado del Estado, estima que no existe infracción alguna de las denunciadas en los motivos 2.°, 3.°, 4.°, 5. º y 6.°, el 2." y 3." porque la sentencia desestimó el recurso y confirmó la resolución impugnada en el mismo y por ello se ha de entender que resuelve sobre todas las cuestiones planteadas citando al respecto las Sentencias del Tribunal Constitucional 171 de 27 de mayo de 1993 ; el motivo 4." porque se ha seguido el procedimiento establecido en los Reales Decretos 820780 y 1373/1979 y en el mismo la entidad colaboradora hoy recurrente gozó de toda clase de garantía para su defensa; el motivo 5.°, lo que una cosa es la reserva de garantía de Ley que establece el art. 105 de la Constitución y otra la garantía que establece el art. 24 y no ha habido indefensión en cuanto la entidad colaboradora manifestó sus diferencias con el informe de la auditoría; y al motivo 6.°, porque no es aplicable el instituto de la prescripción porque la resolución impugnada lo único que pretende es que la Mutua aplique correctamente los fondos de que dispone como entidad colaboradora de la Seguridad Social.

Por providencia de 19 de diciembre de 1994, se señaló para votación y fallo el día 1 de marzo de 1995. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día 1 de marzo de 1995.

Vistos, siendo Ponente el Magistrado de la Sala Excmo. Sr. don Antonio Martí García.

Fundamentos de Derecho

La sentencia recurrida en casación confirma los actos recurridos, que habían apreciado un exceso en los gastos de administración y disponen el medio para su subsanación, denegando, en sus cuatro fundamentos de Derecho, las alegaciones relativas a la nulidad de actuaciones, por infracción de las normas relativas al procedimiento establecido para imposición de sanciones; por inobservancia del procedimiento relativo, a inicio, instrucción y audiencia de los interesados, y por inaplicación del plazo de prescripción, que estima el recurrente concurre.

El recurrente, sin cuestionar genéricamente la existencia del exceso de gastos de administración que la Administración valora, ni tampoco la potestad y competencia de la Administración para disponer su subsanación, aduce, hasta seis motivos de casación y si bien algunos aparecen relacionados, para mayor claridad los analizaremos separadamente y por el orden expuesto. Como motivo 1.° decasación, señala el recurrente, el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al amparo del art. 95 núm. 3 de la Ley de la Jurisdicción y señala como norma infringida el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que prohibe la incongruencia de la sentencia con lo solicitado en la demanda, y procede rechazar al motivo de casación, aceptando las alegaciones del Abogado del Estado, que respecto al mismo hace, pues ciertamente, el recurrente en su escrito de demanda pidió la nulidad del acuerdo impugnado, y la sentencia al desestimar el recurso contencioso-administrativo y confirmar los acuerdos impugnados por estimarlos ajustados a Derecho, es claro, que resolvió la petición del recurrente y no cabe apreciar por ello incongruencia alguna, y ello sin necesidad de valorar, que las alegaciones del recurrente en la instancia, y que aduce como no resueltas, en este motivo de casación, se concretaron, en la nulidad de la resolución impugnada por inobservancia del trámite de procedimiento sancionador y del relativo a inicio e instrucción y audiencia y por aplicación del instituto de la prescripción y esas tres alegaciones, fueron expresamente valoradas por sentencia recurrida, en sus fundamentos segundo, tercero y cuarto.

El motivo 2." de casación lo aduce el recurrente, al amparo también del art- 95 núm. 3 de la Ley de la Jurisdicción y con apoyo del art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y por estimar, en este caso, que la sentencia recurrida no resuelve su petición sobre la exclusión de la partida relativa al exceso de gastos de administración del año 1994, y también hay que rechazar tal motivo de casación, a pesar de que es cierto que la sentencia recurrida no hace una valoración expresa sobre tal petición, pues, obviamente al desestimar la sentencia, el recurso y confirmar los actos impugnados que incluían esa partida del año 1994, se ha y debe entender que la misma es y ha sido desestimada y por tanto no cabe apreciar incongruencia, ya que el principio de congruencia no exige que el Tribunal se pronuncie expresa y detalladamente sobre todas y cada una de las cuestiones alegadas y si que las mismas sean resueltas en el fallo y ello en el caso de autos ha acontecido, pero es que además, aún en el supuesto de que ello así no se pudiera estimar, también esta Sala, aún estimando este motivo de casación, al resolver esa petición de exclusión de la partida relativa al año 1994, conforme a lo dispuesto en el art. 102 de la Ley de la Jurisdicción , tendría que desestimar tal alegación, pues aparte de que aquí no consta acreditado, que cuando la Administración dictó la resolución antecedente de esta litis, estuviese ya suspendida en vía jurisdiccional la ejecución de la partida del año 1994, ni constan tampoco los motivos de su impugnación, en todo caso y a los efectos de este recurso resulta intrascendente, pues si la partida o importe de la partida del año 1994, se encuentra impugnada y suspendida su ejecución, es claro que por virtud de esa suspensión, ni la Administración puede ejecutarla, ni el afectado está obligado a cumplirla y ello cualquiera que sea el fallo del presente recurso, y en todo caso la resolución, antecedente de esta litis, habrá de estar a lo que sobre la partida de 1994 resulte en el proceso contra la misma abierto, sin olvidar que la Administración, por virtud del principio de ejecutividad de los actos administrativos, puede, incluir la partida del año 1994, cuando había desestimado su impugnación en la vía administrativa, y que ello en nada empece, a la imposibilidad de su ejecución a virtud de la suspensión acordada en vía jurisdiccional, que obliga a partir de su vigencia sin olvidar que hasta la resolución del recurso interpuesto contra la partida citada de 1994, su existencia e importe es el declarado por la Administración, y ello es meramente lo que aquí se constata, debiéndose estar a lo que en el futuro se declare sobre tal partida al resolver el fondo de ese recurso, ajeno al que hoy nos ocupa, cual el Abogado del Estado refiere, pues en este caso ni se impugna la cuantía, ni incluso la propia existencia de la irregularidad, y si meramente que se excluya porque está impugnada y suspendida, y ello puede y debe afectar a su ejecución, realidad que aquí no se discute y es ajena a este recurso.

Aduce el recurrente como motivo 3." de casación, al amparo del art. 5.°4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y con apoyo del art. 24 de la Constitución , la indefensión, que dice le ha producido la actuación del Tribunal de instancia, que dice no ha tenido en cuenta ni las bases fácticas del recurso ni la naturaleza de la resolución impugnada, y además de por las razones antes expuestas, no cabe apreciar tal indefensión, en la forma aducida, pues la sentencia además de desestimar el recurso contencioso-administrativo y confirmar la resolución impugnada por estimarla ajustada a Derecho, resolvió expresa y detalladamente las alegaciones expuestas en la instancia, a salvo la relativa a la exclusión de la partida del año 1994, que era una de las 12 incluidas en la resolución impugnada, y cuya particularidad ha sido valorada, otra cosa es que el recurrente esté o no conforme, con la valoración que el Tribunal de instancia ha hecho y la forma en que le ha resuelto sus alegaciones, más ello no es obviamente motivo que justifique la indefensión aducida.

De igual forma procede rechazar el motivo 4.° de casación aducido al amparo del art. 95 núm. 4 de la Ley de la Jurisdicción y por estimar vulnerado el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , pues no se está aquí, como la sentencia recurrida adecuada y detalladamente valora, ni ante un procedimiento sancionador, ni ante un procedimiento regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo, y si meramente ante el control de parte de la Administración respecto de una entidad como la Unión Mutua Tinerfeña, que es entidad colaboradora en la gestión de la Seguridad Social y está sujeta a la dirección,vigilancia y tutela del parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, arts. 202 y 205 de la Ley General de la Seguridad Social , y ello en los supuestos y por el procedimiento establecido entre otros, en los Reales Decretos 820/1980 de 14 de abril y 1373/1979 de 8 de junio , entre los que aparece incluido el control de los gastos de administración, y es por tanto ese procedimiento el aplicable y que ha de regir las resoluciones entre el órgano que controla y la entidad sujeta a su control, como pone de manifiesto la sentencia recurrida en su fundamento tercero con apoyo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1991 .

El motivo 5.° de casación lo aduce el recurrente, con apoyo de los arts. 24 de la Constitución 5.°4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, citando además el art. 105 de la Constitución y señalando la falta de audiencia, y procede también rechazar tal motivo de casación, pues además de que ya se ha valorado, más atrás, que no existió indefensión y que no se está aquí en un procedimiento sancionador y si en un procedimiento específico que tiene sus trámites y medios de defensa, es lo cierto, como razona la sentencia recurrida, valorando similar alegación, que "la audiencia del interesado se satisface en este procedimiento especial de auditoria mediante el trámite de conformidad o discrepancia con la auditoría practicada, establecido en el art. 6.° del Real Decreto 1737/1979 de 8 de junio y debidamente cumplido en el presente caso, tal como queda acreditado en el expediente administrativo, mediante la contestación de la recurrente», debiéndose reiterar, que la entidad recurrente, en cuanto entidad colaboradora en la gestión de la Seguridad Social que es, participa de la naturaleza, y es en cierto modo Administración y el conflicto no se produce por tanto entre Administración y un extraño o interesado ajeno a la misma, y si entre un órgano gestor y el que tiene encomendada la tutela y control de esa gestión, y ese control tiene establecido un procedimiento específico y este se ha cumplido, no cabe ni exigir otro, ni menos alegar indefensión, pues para ello además, hubiera sido preciso interesar la nulidad de las normas al efecto establecidas, y que concretan el procedimiento a seguir.

Por último, expone el recurrente como motivo 6.° de casación al amparo del art. 95 núm. 4 de la Ley de la Jurisdicción , la falta de aplicación de la normativa relativa a la prescripción, señalando como infringidos los arts. 1.966 del Código Civil, 54,57 y 59 de la Ley de la Seguridad Social, 40 de la Ley General Presupuestaria y 64 de la Ley General Tributaria , y bastaría para rechazar tal motivo de casación, con acudir al propio fundamento de Derecho cuarto de la sentencia recurrida en el que aparece, respecto a esa alegación, "debe rechazarse esta alegación, ya que como antes se ha precisado, la resolución recurrida no tiene un carácter sancionador pues no se impone a la Mutua recurrente una sanción, ni tampoco se exige el pago de una deuda, sino que se está ante un procedimiento de intervención y control de la Seguridad Social, por lo que no son de aplicación los preceptos invocados por la parte actora, al no tratarse de una sanción, ni de una deuda, no siendo en consecuencia aplicable el plazo de prescripción de cinco años a que alude», pues si la sentencia ha resuelto ya esa alegación en primera instancia, no basta para su viabilidad reproducirla en casación, sino era preciso, alegar y acreditar que esa valoración, que sobre la obligación impuesta a la Mutua hace la sentencia recurrida, no era conforme al Ordenamiento, pero es que además, y confirmando esa tesis de la sentencia recurrida, hay que señalar, como el Abogado del Estado ha puesto de manifiesto, que a virtud de lo dispuesto en el Texto articulado de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966 y de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 , está definido lo que es patrimonio de la Seguridad Social de lo que es el patrimonio de las Mutuas, y que conforme a ello los fondos contabilizados por la Mutua recurrente, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social, y la resolución impugnada lo que hace, en atención a sus facultades de dirección, vigilancia y tutela, es adoptar las medidas adecuadas, conforme a los arts. 4.a y 202 de la Ley General de la Seguridad Social , sin olvidar que lo que la resolución impugnada acuerda es simplemente la cancelación del exceso de gastos de administración, que no se ha discutido que existen, o, que se proponga un plan más dilatado de cancelación si las posibilidades económicas impiden su realización en el plazo de treinta días dispuesto, debiéndose significar por último, que ese exceso de gasto de administración se ha constado y puesto de manifiesto a la propia Mutua, como ésta reconoce, en los sucesivos ejercicios y por ello incluso se podría estimar, que la Administración no los ha consentido, y que esa denuncia reiterada impediría el instituto de la prescripción, si es que este fuera aplicable, que no lo es, como se ha señalado, dada la naturaleza de la relación entre la Administración y la Mutua existe, y dado que se trata de corregir en exceso en los gastos de administración, que afectan a fondos no de la Mutua y si de la propia Seguridad Social.

Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso de casación, con expresa imposición de costas a la recurrente por así disponerlo el art. 102 de la Ley de la Jurisdicción .

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la Unión Mutua Tinerfeña, representada por el Procurador don Luis Suárez Migoyo, contra la Sentencia de 10 de junio de 1992, de la Sección Novena de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 737/1990. Con expresa imposición de costasa la parte recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Juan García Ramos Iturralde. Mariano Baena del Alcázar. Antonio Martí García. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma el Éxcmo. Sr. don Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública ante mí, el Secretario, certifico.