STS, 24 de Marzo de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 1536/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 19 de mayo de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por a representación legal MUTUA METALÚRGICA; Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 4 contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de 3 de marzo de 1993, confirmada en alzada por silencio administrativo, que resolvió el procedimiento de auditoría practicado a la actora por un equipo de auditores designados por la Intervención General de la Seguridad Social durante el ejercicio económico de 1990, así como de sus estados financieros a 31 de diciembre de dicho año; declaramos dichos actos conformes a Derecho. Sin costas" (sic).

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "MUTUA METALÚRGICA (hoy MIDAT MUTUA) Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 4", se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de septiembre de 1998 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case y anule la recurrida, dictando otra más ajustada a Derecho, por la que se anula la resolución dictada por la Secretaría General para la Seguridad Social en 3 de marzo de 1993, condenando a la Administración del Estado demandada a estar y pasar por la anterior declaración, con expresa imposición a la misma de las costas procesales.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 2 de octubre de 2002, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que desestime íntegramente las pretensiones de la recurrente, imponiéndola las costas del proceso.

Por providencia de 11 de diciembre de 2002, se señaló para votación y fallo el 18 de marzo de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La Sentencia del Tribunal a quo que se impugna en el presente recurso de casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "MUTUA METALÚRGICA (hoy MIDAT MUTUA) Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 4" contra la resolución denegatoria, en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración, del recurso de alzada a su vez interpuesto contra resolución de la Secretaria General para la Seguridad Social. Dicha resolución se refería a la auditoria practicada a la Mutua respecto al ejercicio económico del año 1990 y estados financieros referidos al 31 de diciembre del mismo año.

El Tribunal Superior de Justicia, en su Sentencia desestimatoria, realiza una clasificación de las diversas alegaciones efectuadas por la Mutua, distinguiendo las cuestiones formales y las cuestiones de fondo; y dentro de las primeras incluye las alegaciones sobre la valídez o no de las normas aplicadas, las alegaciones sobre diversas cuestiones de competencia y otras alegaciones.

Contra esta Sentencia se interpuso por la Mutua recurso de casación, invocándose hasta siete motivos, todos ellos al amparo del articulo 95,1,4º de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, en los que se reiteran una serie de cuestiones que ya han sido abordadas y resueltas en el mismo sentido por este Tribunal en múltiples ocasiones, algunas de las cuales incluso con respecto a la Mutua recurrente (SSTS de 25 de enero y 18 de octubre de 1999, 10 de julio, 27 de marzo y 13 de julio de 2001, entre otras) , y que obligan por lo tanto a reiterar los argumentos repetidamente empleados en esas ocasiones para desestimar los motivos de casación.

En el motivo primero se denuncia la aplicación de la redacción derogada del artículo 5 de la Ley General de la Seguridad Social, que fue modificada por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985. E incluso se mantiene que si el citado artículo hubiera tenido la redacción que consta en la sentencia de instancia, no podría afirmarse que ese precepto es el que habilita a la Intervención General de la Seguridad Social para practicar los procedimientos de auditoría a las Mutuas, pues el término "intervención" no puede referirse a dichas auditorias.

Como se ha señalado en anteriores sentencias, el motivo no puede prosperar porque, de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala (SSTS de 9 de mayo y 15 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996 y 7 de marzo de 1997, 21 de septiembre de 1998, 18 de octubre y 16 de diciembre de 1999, entre otras), en el momento de su aprobación los Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1979 tenían la cobertura legal indiscutible que les proporcionaba el artículo 5.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción entonces vigente, que afirmaba la competencia del Ministerio de Trabajo para la aprobación de las cuentas y balances de la Seguridad Social, precisando que las mismas "se llevarán, intervendrán y rendirán según el procedimiento y en las fechas que el Gobierno determine a propuesta del [titular] de los Departamentos de Hacienda y Trabajo", siendo las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social, (artículo 202 del citado Texto Refundido y Sentencia de esta Sala de 27 de febrero de 1991). Los Reales Decretos que se discuten han ejecutado dicho mandato, careciendo de relieve que la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, haya dado una redacción distinta al precepto indicado, ya que la cobertura legal existía en el momento decisivo de la aprobación y la modificación legal posterior no ha afectado a la potestad de la Administración para llevar a cabo auditorías sobre las entonces Mutuas Patronales, dada la naturaleza de estas, las competencias de la Administración sobre las mismas (artículo 4º.1.d) en relación con el 199 del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social) y que su patrimonio (artículo 202.4 del citado Texto de la Ley de la Seguridad Social, en la redacción anterior) forma parte del de la Seguridad Social y resulta afecto al cumplimiento de los fines de ésta. Siendo de añadir que la potestad interventora sobre las Mutuas del artículo 1 apartado 11) y 6º del Real Decreto 3307/1977, en su redacción del Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, se reforzó en el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril, y amplió el Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, con un nuevo Capitulo IX sobre control y auditoría de las Mutuas Patronales por la Intervención de la Seguridad Social, mucho antes de la Ley 37/1988, de Presupuestos del Estado para 1989.

El segundo motivo de casación consiste en la infracción de los artículos 47.1.c)- artículo 62.13) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- y 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1959 (LPA). A estos efectos se razona que, al realizar la auditoria, la Administración se basa en el RD 1373/1979 que había sido derogado por el RD 2647/1985 que, igualmente, fue declarado nulo por sentencia de este Tribunal de 10 de noviembre de 1987, sin que esta declaración de nulidad haga recobrar la vigencia del primero de dichos Reales Decretos, según la doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 120 LPA.

El motivo es inconsistente. Hemos afirmado en las sentencias de 30 de mayo de 1991 y 9 de mayo de 1995 que en el lenguaje usual es frecuente hablar de derogación en términos de existencia de un acto normativo que vendría así a extinguirse o morir al ser derogado pero que en la ordenación formal de las fuentes, la derogación se sitúa, más que en el de la existencia, en el terreno de la sucesión de normas en el tiempo. Una norma derogada sigue así existiendo y produciendo efectos en el ordenamiento aún después de su derogación, respecto de las situaciones nacidas bajo su imperio. Si cesan esos efectos es por la fuerza derogatoria de la norma nueva que incide sobre la anterior y determina la cesación de su eficacia a partir de la entrada en vigor de la última. Es de apreciar por ello que si se declara nula la norma derogatoria cesa también la fuerza normativa de ésta y con ella su fuerza derogatoria que, en definitiva, no es más que una de las manifestaciones de la fuerza normativa, por lo que es claro que sigue desplegando efectos la norma anterior, y ya sin la limitación temporal del momento de entrada en vigor de la norma nueva, pues ha sido declarada nula con efectos «ex tunc». Aplicando tal doctrina al caso que se examina resulta que mantener la inexistencia del Real Decreto 1373/1979, como pretende la parte recurrente, supondría reconocer, todavía, eficacia derogatoria al Real Decreto 2647/1985, cuando éste y así se ha declarado por este Tribunal en las sentencias que se nos invocan fue declarado nulo de pleno derecho. Como ello no es posible, el motivo debe ser desestimado.

Se afirma la infracción de los artículos 6.2 y 6.3 del RD 3307/1977, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el RD 1373/1979, de 8 de junio, como tercer motivo de casación. Y ello porque la auditoria a la que se contrae la resolución dictada por la Secretaría General para la Seguridad Social en 3 de marzo de 1993 fue decretada por la Intervención General de la Seguridad Social y no por la Intervención General de la Administración del Estado, que es quien ostenta la competencia de conformidad con la normativa aplicable.

El motivo debe ser desestimado. La resolución administrativa impugnada se refiere al previo acuerdo de la Intervención General de la Administración del Estado. Y, sobre todo, como reiteradamente declaran las sentencias que sirven de precedente a ésta la Administración se ha sujetado al procedimiento establecido por el Real Decreto 3307/1977, modificado por el Real Decreto 1373/1979, y en el artículo 50 del Real Decreto 1509/1976. Pues en estas disposiciones se aprecia precisamente la competencia de la Intervención General de la Seguridad Social para decretar la auditoría a la que se contrae la resolución impugnada, en contra de lo afirmado por la parte recurrente, con independencia de la designación de los funcionarios que deben dirigir las comprobaciones y verificaciones a que se refiere el artículo 50.3 del Reglamento General.

Se alude, en el cuarto motivo de casación, a la infracción de los artículos 47.1.c) LPA, y 105 c) y 24 CE porque la recurrente sólo tuvo ocasión de presentar sus alegaciones al Informe Provisional, ya que no se le notificó ni el informe definitivo ni ninguna otra de las actuaciones practicadas.

Como ha tenido ocasión de señalar esta Sala, la audiencia del auditado prevista en el artículo 6º del Real Decreto 1373/1979 es suficiente, sin que pueda estimarse que exista indefensión ni infracción de las garantías reconocidas en los artículos que se invocan: 24 y 105 c) C.E. y 91 de la LPA, por el hecho de que la recurrente sólo haya formulado alegaciones y mostrado discrepancia tras el Informe Provisional. Máxime cuando el procedimiento del repetido artículo 6 del Real Decreto de 1979 se ha respetado en el presente caso. Por otra parte, es patente que dicho procedimiento tiene el alcance -específico de una auditoría- que marca el apartado 1 del repetido artículo 6º que no se ha desbordado en el caso y que, indudablemente, carece de todo carácter sancionador. En el mismo sentido las sentencias de esta Sección de 14 de octubre de 1996 y 7 de marzo de 1997. Todo ello con independencia de que la recurrente no señala, como debiera, para dotar de trascendencia al supuesto incumplimiento formal denunciado, las alegaciones que no ha podido hacer valer por la tramitación del procedimiento seguido.

En el caso examinado, y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (SSTS de 8 de marzo de 1995 y 14 de octubre de 1996), no se está aquí ante un procedimiento sancionador, ni ante un procedimiento regulado por la Ley de Procedimiento administrativo, y sí meramente ante el control de la Administración respecto de una entidad que es colaboradora en la gestión de la Seguridad Social y está sujeta a la dirección, vigilancia y tutela del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en los supuestos y por el procedimiento establecidos, entre otros, en los Reales Decretos 820/1980, de 14 de abril, y 1373/1979, de 8 de junio, entre los que aparece incluido el control de los gastos de administración, y es, por tanto, ese procedimiento el aplicable y el que ha de regir las relaciones entre el órgano que controla y la entidad sujeta a control.

En consecuencia, la audiencia al interesado se satisface en este procedimiento especial de auditoría mediante el trámite de conformidad o discrepancia con la auditoría practicada, establecido en el artículo 6 del RD 1373/1979, de 8 de junio.

Se considera infringido el artículo 25 CE afirmando el carácter sancionador de las actuaciones seguidas, y para ello se señala, como quinto motivo, que sólo como sanción cabe concebir la obligación impuesta por la resolución recurrida de cancelar la cuenta de Deudores Diversos Mutualistas con cargo a fondos ajenos a la gestión o al patrimonio de la Seguridad Social. Para determinar si la Mutua aplica o no el patrimonio de que dispone estrictamente al fin social de la Entidad, existe un Cuerpo de la Administración específico con competencias exclusivas y excluyentes en esta materia cual es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Si esta Inspección comprueba presuntas infracciones [como consecuencia de la auditoria] levantará acta de infracción y propondrá sanción de conformidad con el artículo 21.6 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones del Orden Social. Y, en definitiva, la obligación impuesta no constituye un mero apunte o corrección contable sino una verdadera sanción.

El motivo ha de ser rechazado porque no puede acogerse la premisa de que parte. Como ya dijo esta Sala en sus sentencias de 27 de octubre de 1996 y 21 de septiembre de 1998, entre otras, la orden de que se modifiquen determinadas partidas o determinados asientos contables puede interpretarse que tiene un carácter negativo y reformatorio en cuanto implica que no se había llevado la contabilidad de acuerdo con el ordenamiento vigente. Pero por más que el recurrente entienda que ello constituye una sanción administrativa, lo cierto es que no puede considerarse en derecho como un acto administrativo sancionador, por lo que al no serle aplicables las garantías de que se rodean estos actos, es claro que la Sentencia impugnada no ha contravenido el artículo 25 del texto constitucional.

En el sexto motivo se aduce infracción del artículo 22 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984, porque la sentencia de instancia al declarar ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada obliga a los empresarios asociados a hacer frente a gastos por importe de 12. 523.771 pesetas con cargo a otros recursos (mediante derramas) a las cuotas de accidentes de trabajo que aportan a la entidad, o bien que ésta los cancele con cargo a su patrimonio propio o histórico. Se inaplica, así, según la Mutua recurrente, el indicado artículo 22 de la Orden Ministerial que permite a la entidad cancelarlos con cargo a la cuenta de "Reserva Voluntaria".

El motivo no puede ser acogido porque el invocado artículo 22 de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 2 de abril de 1984 se refiere a dos concretos conceptos, sanciones económicas impuestas a la Mutua Patronal y excesos en gastos de administración, ninguno de los cuales es el que contempla la sentencia de instancia.

El último de los motivos es por infracción del artículo 31 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, y del artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1994, ya que esta normativa no dice, como sostiene la Administración, que sólo puedan incluirse en la reserva de contingencias aquellos siniestros respecto de los cuales se haya presentado el expediente antes las Unidades de Valoración Médica de Incapacidades.

Por el contrario, según la Mutua, "a contrario sensu", deben incluirse todas las prestaciones distintas a incapacidad laboral transitoria que puedan causarse a consecuencia de los siniestros registrados hasta la fecha de cierre del ejercicio (31 de diciembre). Habida cuenta de que la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 se refiere a la colaboración de las Mutuas Patronales el registro a que alude el artículo 15 no puede ser otro que el Libro Oficial de Registro de Contingencias exigido por el artículo 20 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, con los requisitos enumerados en el artículo 23 de la misma norma.

Este motivo de casación, séptimo de los formulados por la recurrente, también ha de ser rechazado. Como hemos tenido ocasión de señalar en sentencias de 17 de enero de 1994, de 3 de marzo y 16 de diciembre de 1999, sin haberse iniciado un expediente por enfermedad o accidente profesional, que presupone una propuesta en sentido definitivo de hecho causante (D.T. 1ª, segundo párrafo, LGSS/1974) no cabe proveer ningún coste de la contingencia (actualización concreta del riesgo) final protegida y por ello los importes incluidos por la recurrente contraviene la finalidad y objeto de la Mutua, pues cuando se hace la reserva sin respetar la indicada exigencia se desvirtúa la naturaleza exclusiva de la Mutua de colaboradora de la Seguridad Social, al acudir en su gestión a un procedimiento incompatible con la reserva destinada a contingencias en tramitación según el artículo 31.1.1.1, en su referencia a pendencia del pago a los beneficiarios; no pudiéndose contemplar una prestación futura por una circunstancia aún no constatada, sin perjuicio de la reserva a que se refiere el apartado 1.3 del artículo 31. Todo ello, sin perjuicio de recordar que es doctrina de esta Sala (SSTS de 14 de octubre de 1991y 3 de mayo de 1995, entre otras) que la disparidad en materia de asientos contables precisa de una prueba pericial de contraste que sustente la crítica y revisión que se intenta.

Al no estimarse procedente ninguno de los motivos articulados no ha lugar al recurso de casación, siendo obligada la imposición de las costas por imperativo de la LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que nos confiere el pueblo español,