STS, 3 de Marzo de 1995
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1995:8612 |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.044.-Sentencia de 3 de marzo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Normas. Relación de puestos de trabajo. Naturaleza. Elaboración de disposiciones:
Audiencia de informes técnicos; efectos invalidantes. Proceso contencioso-administrativo. Recurso
de apelación. Indebida admisión. Motivación; normativa autonómica. Impugnación de disposición.
NORMAS APLICADAS: Art. 58.1 de la Ley de 28 de septiembre de 1988; art. 94.1, a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, redacción anterior a la Ley 10/1992 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo, de 20 de septiembre de 1988 y 25 de febrero de 1994 .
DOCTRINA: Las relaciones de puestos de trabajo tienen vocación normativa a efectos de
admisibilidad de la apelación, pero ello sin desconocer su carácter de actos aplicativos de efectos
generales, en cuanto a su elaboración. Otros aspectos del Decreto autonómico impugnado tiene
naturaleza normativa y a ellos es referible la exigencia de los informes técnicos, que al haber sido
totalmente omitidos determinan la anulabilidad de los mismos. Las vulneraciones basadas
exclusivamente en normas autonómicas no son atendibles en apelación.
En la villa de Madrid, a tres de marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera, Sección Séptima del Tribunal Supremo, el recurso de apelación, que con el núm. 4.658/1991, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, representada y defendida por un Letrado de su Gabinete Jurídico, contra la Sentencia de 17 de diciembre de 1990, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , dictada en el recurso seguido ante la misma con el núm. 2543/1989, contra el Decreto 291/1988, de 27 de septiembre , del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó la relación de puestos de trabajo correspondientes a los servicios y unidades administrativas del Servicio Andaluz de Salud. Habiendo sido parte apelada la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos del Instituto Nacional de la Salud de Andalucía, representada en esta instancia por el Procurador don Luciano Rosch Nadal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallo: Queaccediéndose a las pretensiones deducidas por la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos del Instituto Nacional de la Salud de Andalucía contra el Decreto 291/1988, de 27 de septiembre , del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, lo anulamos por no estar ajustado a Derecho; sin costas.»
Notificada la anterior resolución el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, interpuso recurso de apelación que fue admitido én ambos efectos con remisión de las actuaciones y expediente administrativo a este Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo y personadas las partes, se dio traslado al Letrado de la Junta para trámite de alegaciones, que evacuó por medio de escrito en el que tras alegar cuanto consideró procedente a su Derecho, suplico a la Sala dicte sentencia revocando la apelada.
Dado traslado para el mismo trámite al Procurador Sr. Rosch Nadal, por éste se presentó escrito suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso de apelación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 23 de septiembre de 1994, en cuyo acto tuvo lugar celebración, habiéndose observado en la tramitación del mismo las formalidades legales correspondientes al procedimiento, salvo el plazo para dictar sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
La Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos del Instituto Nacional de la Salud de Andalucía, impugnó el Decreto 291/1988 , de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó la relación de puestos de trabajo del Servicio Andaluz de Salud, siendo estimado el recurso por la Sala de Sevilla, al apreciar que en el procedimiento para su elaboración no se había cumplido el mandato contenido en el art. 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , según el cual los proyectos de disposición de carácter general, antes de ser sometidos al órgano competente para promulgarlos, habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica o, en su defecto, la Subsecretaría del Departamento respectivo, siendo así que con relación al Decreto citado no medió informe técnico ni jurídico alguno antes de proceder a su promulgación, pues sólo consta en el expediente la negociación en la Mesa Sectorial de Negociación para el personal de la Administración General de la Junta de Andalucía.
En Sentencia de 25 de febrero de 1994, dictada en recurso extraordinario de revisión para unificar la doctrina jurisprudencial, el Tribunal Supremo ha reiterado la vigencia del criterio que sobre el particular había sostenido en Sentencia de 20 de septiembre de 1988 , que relativiza la exigencia del informe de las Secretarías Generales Técnicas, sobre la base de poner en tela de juicio la exigibilidad del informe cuando se trate de elaborar no propiamente reglamentos, en el sentido estricto del art. 130.1 citado («proyectos de disposición de carácter general»), sino lo que la citada Sentencia de 1988 denomina un elemento normativo desgajado, como unidad jurídica intermedia entre el acto y la norma, concluyendo que «cuando de elaborar un acto normativo de este tipo se trata, la doctrina suele entender que el procedimiento formalizado de los arts. 129 y siguientes no es exigible o lo es de forma menor rigurosa que cuando de verdaderos reglamentos se trata, debiendo tenerse, además, en cuenta, el argumento de la economía procesal, en el sentido de no dar carácter invalidante a la omisión del trámite, siempre que sea previsible que la incorporación del trámite omitido no iba a tener como consecuencia una alteración del contenido material del texto reglamentario».
Afirmada la conclusión de que omitir el informe de la Secretaría General Técnica en principio solamente puede viciar con efectos anulatorios a las disposiciones generales propiamente dichas, en este caso es necesario matizar sus consecuencias en función de la naturaleza del contenido del Decreto que se impugna.
La materia más importante de las que en él se tratan es una relación de puestos de trabajo, lo que nos obliga a determinar cuál sea la naturaleza de este contenido, con independencia del procedimiento y forma adoptados para su aprobación.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, al interpretar el art. 94.1, a) de la Ley de la Jurisdicción (Texto anterior a la Ley 10/1992 ), ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo para justificar que, a pesar de merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo se hayan considerado apelables las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por esohaya desconocido que materialmente su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plurimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella denominada vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos.
Excluida, por eso, la relación de puestos de trabajo de la perentoriedad de que media formalmente en su elaboración la Secretaría General Técnica u órgano equivalente, es de observar, no obstante, que también son objeto de debate en el proceso aspectos del Decreto que sí constituyen substantivas disposiciones generales, cuales son las adicionales y transitorias, respecto a las que no resulta extensible el régimen de elaboración de los actos administrativos que hemos considerado aplicable a las relaciones de puestos de trabajo.
Con respecto a aquéllas, si bien el Tribunal Supremo ha matizado la exigencia estricta y absoluta de la intervención de la Secretaría General Técnica, sin embargo no ha dejado de advertir que su omisión solamente es admisible cuando el fin de la exigencia legal se estima satisfecho por otros mecanismos informativos y de control (Sentencias de 19 de octubre de 1989 y de 14 de mayo de 1991), lo que no ocurre en este caso, en que no aparece en el expediente elaborador del Decreto ningún tipo de informe o actuación de órgano técnico o jurídicamente cualificado que pueda considerarse que sustituya con suficiencia a la formal exigencia de intervención de la Secretaría General Técnica u órgano equivalente de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por lo que en este punto procede aceptar la tesis de la sentencia apelada, si bien la eficacia de la declaración anulatoria debemos limitarla a la disposición adicional primera y a la transitoria, que son las únicas sobre las que la entidad recurrente ha expresado su interés legítimo de que sean anuladas, en el sentido de que su permanencia pueda suponer un agravio para los asociados.
Entrando en el examen del contenido de la pretensión de nulidad relativa a la relación de los puestos de trabajo, lo primero que tenemos que fijar es el posible ámbito de nuestro conocimiento, que viene delimitado por el art. 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial , al establecer que no procederá el recurso de apelación en los recursos de que conozcan las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia contra actos o disposiciones provenientes de los Órganos de la Comunidad Autónoma, salvo si el escrito de interposición del recurso se fundase en la infracción de normas no emanadas de los órganos de aquélla.
El mandato legal reseñado veda que entremos en las cuestiones que la parte demandante ha planteado en los fundamentos de Derecho tercero y cuarto de la demanda, cuya argumentación se basa exclusivamente en eventuales vulneraciones de la legislación de la propia Comunidad Autónoma de Andalucía, como lo son la Ley 6/1985 y el Decreto 390/1986 .
Ciñéndonos a las alegaciones que contrastan la relación de puestos de trabajo con la normativa estatal, nos encontramos, en primer lugar, con la que afirma que no se asigna a los licenciados pertenecientes al Cuerpo de Inspectores Médicos y Farmacéuticos del INSALUD el nivel mínimo 23 que les corresponde, como había decidido la Comisión Interministerial de Retribuciones en resolución publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 22 de febrero de 1988, lo que iría contra el art. 12 de la Ley 30/1984 , que, según la asociación actora, garantiza a los funcionarios que no perderán los derechos de los cuerpos de origen, produciéndose, además, una vulneración de los arts. 14 y 23.3 de la Constitución .
Ninguna de las dos denunciadas vulneraciones son de recibo.
La referente a la Ley 30/1984 , porque el propio precepto, en cuanto a los derechos económicos, fija con precisión el contenido del mandato: Respecto al grado personal que el funcionario tuviere reconocido. En lo demás, el único parámetro a tener en cuenta es el de la «igualdad entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autónomas, con independencia de su Administración de procedencia». No discutido que este parámetro no se ve afectado por el Decreto aprobatorio de la relación de puestos de trabajo, no se puede afirmar tampoco que los Textos constitucionales invocados hayan sido violados al aplicar la Ley.
Se dice en la demanda, sin embargo, que el principio de igualdad ha sido desconocido, al incidir la Administración en la arbitrariedad de atribuir retribuciones diferentes, como consecuencia de la aplicación de distintos niveles y complemento específico, a puestos de trabajo de iguales funciones, citando como ejemplo el de médico evaluador UVM-ILT, que tiene en servicios centrales nivel 25 y como complemento específico 698.000 y el de igual denominación y funciones en las Gerencias Provinciales con nivel 23 y complemento específico de 644.000 ptas.
Definidos legalmente el complemento de destino y el específico por elementos objetivos que califican peculiarmente cada puesto de trabajo, con independencia del cuerpo al que el funcionario pertenezca, noconsideramos que atente a la igualdad en la aplicación de la Ley que la Administración haya tenido en cuenta que la función a prestar en puestos de trabajo con sustancial identidad funcional los diferencie, según que el servicio sea prestado en los servicios centrales o en los periféricos.
Por último, indicar que la función correspondiente a cada puesto de trabajo comprendido en la relación, aunque ciertamente no descrita con carácter autónomo, sin embargo resulta suficiente por su denominación y datos que se le atribuyen para conocer cuál pueda ser su cometido esencial, en cuanto a la posibilidad de resolver los problemas debatidos en este litigio.
No ha lugar a especial declaración sobre costas.
Que, 1.° estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada el 17 de diciembre de 1990 , en el recurso núm. 2.543/1989, la cual revocamos, salvo en cuanto su parte dispositiva comprende la declaración de nulidad de la disposición adicional primera y la disposición transitoria del Decreto 291/1988, de 27 de septiembre , por el que se aprobó la relación de puestos de trabajo del Servicio Andaluz de Salud. 2.° Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Luis Enrique y la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos del Instituto Nacional de la Salud de Andalucía, contra el mencionado Decreto, del que declaramos nula su disposición adicional primera y la disposición transitoria. 3.° No hacemos declaración especial sobre las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Ramón Trillo Torres. Gustavo Lescure Martín. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Ramón Trillo Torres, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Séptima del Tribunal Supremo, de lo que, como Secretario, certifico.
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