STS, 5 de Diciembre de 1995
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1995:6199 |
| Número de Recurso | 455/1993 |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por esta Sala el recurso contencioso-administrativo nº 455/1993 interpuesto por Dª Ángeles , representada por el Procurador D. José Luis Barneto Arnáiz, contra la denegación presunta en virtud de silencio administrativo de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios causados por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 196, de 16 de agosto del mismo año, y dictada en aplicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985, por la que se fijó un nuevo margen de beneficio a las Oficinas de Farmacia. Habiendo sido parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, y el Letrado del Servicio Valenciano de Salud en la representación que le es propia.
Por la Letrada Dª Alicia-Isabel Bayarri González, en nombre y representación de Dª Ángeles , se interpuso ante la Audiencia Territorial de Valencia (hoy Tribunal Superior de Justicia) recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Servicio Valenciano de Salud de fecha 2 de enero de 1989, que declaraba inadmisible la reclamación de indemnización efectuada por la actora, y contra la denegación por silencio administrativo de similar solicitud de indemnización dirigida ante el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, por los daños y perjuicios causados a la actora por la aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, que fijó un nuevo margen de beneficio a las Oficinas de Farmacia, justificándose documentalmente la reclamación de 470.558 pesetas.
La representación de la actora dedujo la correspondiente demanda, mediante escrito en el que, como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, alegó cuantos consideró convenientes al caso debatido, y terminó suplicando a la Sala dictara Sentencia, no en favor de Dª Ángeles sino en favor de Dª Victoria , y no por importe de 470.558 pesetas sino por cuantía de 469.324 pesetas.; mediante otrosí, solicita el recibimiento a prueba del proceso.
El Letrado del Servicio Valenciano de Salud suplicó a la Sala dicte Sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación pasiva, añadiendo que la Orden Ministerial que motiva esta reclamación es de fecha 10 de agosto de 1985 y el Organismo en cuya representación y defensa actúa fue creado con efectos de 1 de enero de 1988, o, en cualquier caso, la desestimación del recurso con todos los pronunciamientos favorables a esta parte.
Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, formalizó este trámite mediante escrito en el que, tras alegar la prescripción, concluyó solicitando se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso en aplicación del artículo 82 a) de la Ley Jurisdiccional, por corresponder el conocimiento de la impugnación de las resoluciones presuntas del INSALUD, MUFACE,ISFAS y MUGEJU a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y la resolución presunta del Ministro a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y, en defecto de lo anterior, desestimando el recurso y absolviendo a la Administración del Estado.
Por Providencia de 18 de abril de 1991 se acordó dar traslado a las partes para audiencia sobre la cuestión de competencia planteada, y, finalizado dicho trámite, se dictó Auto de fecha 23 de mayo de 1991 por el que la Sala se declaró incompetente para conocer del acto administrativo objeto de recurso y ordenó remitir las actuaciones a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid (hoy Tribunal Superior de Justicia), previo emplazamiento de las partes. Contra esta resolución interpuso la representación de la actora recurso de súplica, al que se opusieron el Abogado del Estado y el Letrado del Servicio Valenciano de Salud, y que fue desestimado por Auto de 11 de julio de 1991.
El Procurador Don José-Luis Barneto Arnáiz compareció ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en representación de Dª Ángeles , y, tras ratificarse en lo suplicado en su día ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, mediante otrosí suplicó se declare como Organo competente para conocer de esta causa la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, tras declarar por Auto de 28 de abril de 1992 no haber lugar a recibir el recurso a prueba, acordó conceder a la actora el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escrito en el que esta parte reiteró la competencia del Tribunal Supremo, se opuso a la prescripción alegada por el Abogado del Estado y suplicó el reconocimiento del derecho de la recurrente a ser indemnizada en la cantidad de 469.324 (cuatrocientas sesenta y nueve mil trescientas veinticuatro) pesetas, no en la cuantía acreditada de 470.558 (cuatrocientas setenta mil quinientas cincuenta y ocho).
Seguidamente se dictó Providencia por la que se acordó oír a las partes sobre posible competencia del Tribunal Supremo, verificado lo cual se dictó Auto de fecha 17 de marzo de 1993 que declaró que la competencia para el conocimiento del recurso viene atribuida a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que ordenó remitir las actuaciones, previo emplazamiento de las partes.
Por providencia de fecha 23 de noviembre de 1994, se tuvo por recibido en la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso procedente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, acompañado del expediente administrativo, y se acordó pasar los autos al Ponente para resolver sobre la admisión del mismo.
En fecha 21 de febrero de 1995 se dictó providencia por la que, en aplicación de las normas de reparto, se ordenó remitir las actuaciones a la Sección 6ª para que proceda a resolver sobre la admisión o inadmisión del recurso.
Seguido el proceso por sus trámites, las partes formularon sus respectivos escritos de conclusiones, señalándose para votación y fallo del recurso la audiencia del día VEINTIOCHO DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, en que así tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La temática fundamental que plantea el presente proceso ha sido decidida por este Tribunal Supremo en reiteradas Sentencias, que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990, y cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero, 9 de marzo y 17 de julio de 1992, 27 de abril, 14 de mayo y 9 de diciembre de 1993 y 31 de enero de 1994. En virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley, nos limitaremos a reproducir o invocar los criterios jurisprudenciales expuestos en las citadas Sentencias, en cuanto dan respuesta tanto a la petición indemnizatoria formulada como a las concretas alegaciones que el Abogado del Estado formula para basamentar su oposición.
El señor Abogado del Estado alega la prescripción de la acción administrativa para reclamar en este caso concreto la responsabilidad patrimonial de la Administración. Sin embargo, es doctrina reiterada en las Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990, 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993, que el cómputo del plazo de un año para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado -artículo 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957- se inició en el momento en que adquirió firmeza la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de1987, que declaró la nulidad de pleno derecho de la Orden de 10 de agosto de 1985.
Como ya anticipaba la sentencia de 29 de noviembre de 1990, la acción para exigir la responsabilidad tiene un componente temporal y ha de ejercitarse en el plazo de un año, a contar desde "el hecho que motive la indemnización" (en igual sentido, el Art. 122 de la Ley de Expropiación Forzosa). Como tal punto de referencia hay que considerar, en este caso, la decisión judicial anulatoria de la norma causante del daño cuya conversión en ilegítima se produce entonces, apareciendo así la lesión, en su doble aspecto material y jurídico; por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual se publicó la sentencia de esta Sala de 4 de julio de 1987. La suspensión de la efectividad de la disposición general objeto de impugnación en este proceso carece de relevancia para iniciar el plazo, ya que, por una parte, solo era una medida cautelar y, por otra, la acción indemnizatoria no podía ejercitarse mientras tal litigio no hubiera sido resuelto definitivamente y, entre tanto, la Orden ministerial gozaba de la presunción de legitimidad inherente a su condición. De ahí se sigue que la reclamación dirigida al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno (para la Comisión del Gobierno de Asuntos Económicos) en 24 de junio de 1988 fue formulada dentro del marco cronológico establecido por la Ley.
En orden a la competencia de este Alto Tribunal para conocer en única instancia de la cuestión principal a que el presente proceso se refiere, el hecho de que la Sección 3ª de esta propia Sala 3ª haya dictado la sentencia de 15 de octubre de 1990 en el recurso 863/1988, también sobre una reclamación de indemnización a la Administración como consecuencia de la aplicación de la Orden de la Presidencia de Gobierno de 10 de agosto de 1985 que redujo el beneficio profesional en las Oficinas de Farmacia por dispensación y venta al público de especialidades farmacéuticas, y fue declarada nula por sentencia de 4 de julio de 1987, aconseja seguir la doctrina sentada en ella de cara a reconocer dicha competencia habida cuenta de los razonamientos en que se apoya la referida sentencia de 15 de octubre de 1990, que son en síntesis:
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Que en el momento de la iniciación del recurso conservaba toda su vitalidad para determinar el Organo judicial preestablecido la Ley Jurisdiccional, que encomendaba al Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos que se formularan contra actos dictados previo informe del Consejo de Estado, regla extensible al supuesto de inactividad total o parcial de la Administración cuando no existiera resolución expresa sobre el fondo de las peticiones planteadas ante ella o se hubiere prescindido por cualquier razón de aquel dictamen, ya que en otro caso podría esquivarse el mandato del legislador y alterarse la competencia jurisdiccional por el simple procedimiento de dictarse la resolución interlocutoria, por el Ministerio de Hacienda.
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Que la pretensión principal objeto del proceso, como consecuencia de su carácter "revisor", conlleva la exigencia de responsabilidad objetiva del Estado configurada en el art. 40 de la Ley de su Régimen Jurídico;
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Que existen decisiones de otras Salas del propio Tribunal Supremo que están en la misma línea, como las de 31 de enero y 13 de marzo de 1990 de la Sala 4ª, y el auto de 25 de enero de 1989 de la 5ª que llevan por el principio de seguridad jurídica del art. 9 de la Constitución, a seguir la misma doctrina legal;
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Que la Orden de 10 de agosto de 1985, que fue declarada nula de pleno derecho por la sentencia de 4 de julio de 1987 no era sino el reflejo, la vestidura o exteriorización de un acuerdo de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos con el fin de regular los precios de los medicamentos y el margen comercial de su dispensa, forma de hacerse pública que impone el art. 25 de la mentada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado sin desplazar al centro de imputación que sigue siendo la Comisión autora de la decisión;
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Y que tanto por el Organo autor del Acuerdo como por afectar a dos Departamentos, la Orden hubo de ser firmada por el Ministerio de la Presidencia, sin que ello implique desplazamiento alguno de la competencia originaria.
En cuanto al fondo del asunto, una vez rechazados los motivos de oposición alegados por la representación de la Administración, es claro que la disminución del margen comercial de los productos farmacéuticos, que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, dio lugar a una disminución de los beneficios de los titulares de las Oficinas de Farmacia, disminución que supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de evaluación económica, existiendo una indubitada relación causal entre la actividad administrativa, emanada del cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno y Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto de 1985, y el daño causado, por lo que procede, en aplicación del artículo 106.2de la Constitución y el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, declarar la responsabilidad de la Administración en la cuantía reclamada por la recurrente por razón de ventas efectuadas al sector público, a la que se ha conformado el legítimo representante de la Administración.
La cuantificación de los perjuicios tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta los correspondientes certificados expedidos por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia, que acreditan el importe de las ventas que realizó la actora en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, Instituto Social de las Fuerzas Armadas, Mutualidad General Judicial, Organización Nacional de Ciegos de España y Patronato Militar durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden Ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas al sector público en el período correspondiente el coeficiente 1'025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (Resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia ente éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990).
La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación, en período de ejecución de Sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses deberán calcularse sobre la cantidad principal debida por la indemnización de 470.558 pesetas (cuatrocientas setenta mil quinientas cincuenta y ocho pesetas), principal debido por la indemnización que se acuerda -cantidad ésta efectivamente acreditada en las presentes actuaciones en lugar de la de 469.324 pesetas consignada en el suplico del escrito de demanda que se considera obedece a un error material-, al tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado o, en su defecto, el interés básico del Banco de España). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa, hasta la notificación de la presente sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993).
Cuanto queda expuesto da lugar a que proceda la estimación del recurso promovido por Dª Ángeles sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.
Que, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Ángeles , contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos, establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 y de la Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la misma fecha, denegación que anulamos, dejándola sin valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento; y, en su lugar, reconociendo el derecho de la demandante a ser indemnizada como consecuencia de la aplicación de la referida Orden Ministerial, debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado a pagar a la recurrente Dª Ángeles la cantidad de 470.558 (cuatrocientas setenta mil quinientas cincuenta y ocho pesetas), más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia, sin efectuar especial imposición de costas.
PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr.
D. Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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SAN, 9 de Abril de 2014
...del TS, entre otras, las STS de 21 de noviembre de 1994 (Rec. 142/1990 ), 22 de noviembre de 1994 (Rec. 198/1990 ); y 5 de diciembre de 1995 (Rec. 455/1993 ). Y, más recientemente, en la misma línea, la STS de 21 de febrero de 2014 (Rec. 5833/2011 Hay por lo tanto, en el caso de autos, una ......
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