STS, 12 de Marzo de 1996
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1996:1568 |
| Número de Recurso | 164/1993 |
| Fecha de Resolución | 12 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a doce de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
Visto por esta Sala el recurso contencioso-administrativo nº 164/1993 interpuesto por Dª Rosa y Dª Elsa , representadas por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la denegación presunta en virtud de silencio administrativo de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios causados por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 196, de 16 de agosto del mismo año, y dictada en aplicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985, por la que se fijó un nuevo margen de beneficio a las Oficinas de Farmacia. Habiendo sido parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado
Por la representación procesal de Dª Rosa y Dª Elsa , se interpuso ante la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo contra la denegación por silencio administrativo de dos solicitudes de indemnización por los daños y perjuicios causados a la actora por la aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, que fijó un nuevo margen de beneficio a las Oficinas de Farmacia.
La parte actora dedujo la correspondiente demanda, mediante escrito en el que, como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido, y terminó suplicando a la Sala dictara Sentencia por la que se condene a la Administración Pública a la entrega a las recurrentes de la cantidad de 296.499 (doscientas noventa y seis mil cuatrocientas noventa y nueve) a Dª Rosa y de 231.379 (doscientas treinta y una mil trescientas setenta y nueve) pesetas más los correspondientes intereses legales de demora, e interesa el recibimiento a prueba del recurso.
El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda mediante escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho los que estimó procedentes, destacando la omisión de informe del Consejo de Estado, y concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso deducido.
Por Auto de 18 de diciembre de 1991 se acordó recibir a prueba el recurso. Practicada ésta, habiéndose acordado el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, en el que formalizaron sus respectivos escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación, si bien el Abogado del Estado planteó la prescripción de la acción.
Seguido el proceso por sus trámites, las partes formularon sus respectivos escritos de conclusiones, señalándose para votación y fallo del recurso la audiencia del día CINCO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, en que así tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legalesreferentes al procedimiento.
Por la representación legal de Dª Rosa y Dª Elsa se interpone el presente recurso, que tiene por objeto la indemnización de los daños y perjuicios producidos por la reducción del margen de beneficios durante el período de aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de Agosto de 1985 y de la Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto de 1985, declaradas nulas por sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987.
Extiende su reclamación al margen de beneficio dejado de percibir, durante la vigencia de la Orden citada, en las ventas realizadas a MUFACE, ISFAS y Seguridad Social el importe de las cuales ascendió a 296.499 (doscientas noventa y seis mil cuatrocientas noventa y nueve) pesetas en el caso de Dª Rosa y 231.379 (doscientas treinta y una mil trescientas setenta y nueve) pesetas en el de Dª Elsa , según se refleja en la correspondiente certificación expedida por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Madrid, más los intereses legales desde su reclamación en vía administrativa, que se efectuó a través de sendos escritos de fecha 30 de junio de 1988, dirigidos al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, fecha esta en que tuvo lugar su presentación en la forma prevista en el artículo
66.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, a la sazón vigente.
El señor Abogado del Estado manifiesta en su contestación a la demanda que, por lo que concierne a la pretensión de resarcimiento por ventas al sector público efectuadas bajo la vigencia de la Orden de 10 de agosto de 1985, no se opone a la cantidad reclamada, en cuanto coincida con la certificada por el Colegio, en atención al Convenio suscrito con el INSALUD.
Señala, además, que no ha sido emitido el dictamen del Consejo de Estado, lo que abona la procedencia de la desestimación de la demanda. Asimismo, opone la prescripción de la acción ejercitada de adverso, por haberlo sido fuera del plazo de un año establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, puesto que si ha de estarse a la fecha de cesación de los efectos lesivos de la disposición sobre el patrimonio de los afectados, el plazo se inicia el día de la suspensión de la ejecución de la Orden de 10 de agosto de 1985, es decir, el día 23 de mayo de 1987, por lo que, cuando el día 30 de junio de 1988, las hoy recurrentes formularon sus respectivas reclamaciones individuales en la vía administrativa, la acción había prescrito.
La temática fundamental que plantea el presente proceso ha sido decidida por este Tribunal Supremo en reiteradas Sentencias, que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990, y cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero, 9 de marzo y 17 de julio de 1992, 27 de abril, 14 de mayo y 9 de diciembre de 1993 y 31 de enero de 1994. En virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley, nos limitaremos a reproducir o invocar los criterios jurisprudenciales expuestos en las citadas Sentencias, en cuanto dan respuesta tanto a la petición indemnizatoria formulada como a las concretas alegaciones que el Abogado del Estado formula para basamentar su oposición.
El señor Abogado del Estado alega la prescripción de la acción administrativa para reclamar en este caso concreto la responsabilidad patrimonial de la Administración. Sin embargo, es doctrina reiterada en las Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990, 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993, que el cómputo del plazo de un año para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado -artículo 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957- se inició en el momento en que adquirió firmeza la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, que declaró la nulidad de pleno derecho de la Orden de 10 de agosto de 1985.
Como ya anticipaba la sentencia de 29 de noviembre de 1990, la acción para exigir la responsabilidad tiene un componente temporal y ha de ejercitarse en el plazo de un año, a contar desde "el hecho que motive la indemnización" (en igual sentido, el Art. 122 de la Ley de Expropiación Forzosa). Como tal punto de referencia hay que considerar, en este caso, la decisión judicial anulatoria de la norma causante del daño cuya conversión en ilegítima se produce entonces, apareciendo así la lesión, en su doble aspecto material y jurídico; por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual se publicó la sentencia de esta Sala de 4 de julio de 1987. La suspensión de la efectividad de la disposición general objeto de impugnación en este proceso carece de relevancia para iniciar el plazo, ya que, por una parte, solo era una medida cautelar y, por otra, la acción indemnizatoria no podía ejercitarse mientras tal litigio no hubiera sido resuelto definitivamente y, entre tanto, la Orden ministerial gozaba de la presunción de legitimidad inherente a su condición. De ahí se sigue que la reclamación dirigida al Ministro de Relaciones con las Cortes y de laSecretaría del Gobierno en 30 de junio de 1988 fue formulada dentro del marco cronológico establecido por la Ley.
Entiende también el Abogado del Estado que en el caso de autos no se ha emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado. La estimación de este motivo de oposición a la demanda conduciría a anular las actuaciones administrativas, reponiéndolas al momento en que debió solicitarse el dictamen del Consejo de Estado para la posterior resolución por el órgano competente. No procede acoger el aludido razonamiento, ya que la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todo ciudadano a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial (artículo 24 de la Constitución), como ya declaró al respecto la sentencia de 15 de octubre de 1990.
Por tanto, a la vista de ello y en aplicación de la doctrina jurisprudencial citada, procede la desestimación de este alegato.
Respecto de la pretensión de abono de intereses, y reiterando lo ya declarado en anteriores Sentencias de este Tribunal, conviene recordar que la obligación de pago de los mismos se produjo al declararse la nulidad de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 por la sentencia de este Tribunal de 4 de julio de 1987.
No procede, pues, aplicar el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria sino que han de abonarse intereses desde la fecha de la reclamación, a partir de la cantidad líquida en que se condena a la Administración y durante el lapso temporal comprendido entre la presentación de la reclamación y la notificación de la presente sentencia, sin perjuicio de los intereses que a su vez puedan devengarse desde esta fecha hasta el completo pago, siendo el tipo de interés aplicable al "quántum" indemnizatorio el determinado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, a partir del día de devengo; intereses pues, a concretar en ejecución de sentencia en función del momento del pago efectuado por la Administración.
En cuanto al fondo del asunto, una vez rechazados los motivos de oposición alegados por la representación de la Administración, es claro que la disminución del margen comercial de los productos farmacéuticos, que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, dio lugar a una disminución de los beneficios de los titulares de las Oficinas de Farmacia, disminución que supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de evaluación económica, existiendo una indubitada relación causal entre la actividad administrativa, emanada del cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno y Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto de 1985, y el daño causado, por lo que procede, en aplicación del artículo 106.2 de la Constitución y el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, declarar la responsabilidad de la Administración en las cuantías reclamadas por las recurrentes por razón de ventas efectuadas al sector público, a la que se ha conformado el legítimo representante de la Administración.
La cuantificación de los perjuicios tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta los correspondientes certificados -a los que no se opone, como queda dicho en el fundamento de derecho segundo, el señor Abogado del Estado- expedidos por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Madrid, que acreditan el importe de las ventas que realizó la actora en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado e Instituto Social de las Fuerzas Armadas, durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden Ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas al sector público en el período indicado el coeficiente 1'025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (Resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia ente éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990). La certificación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Madrid, utilizando los conceptos anteriores, hace un cálculo de la cantidad en que debe cifrarse la minoración de los beneficios indemnizables a la parte recurrente, que determina un total de 296.499 (doscientas noventa y seis mil cuatrocientas noventa y nueve) pesetas a favor de Dª Rosa y de 231.379 (doscientas treinta y una mil trescientas setenta y nueve) pesetas a favor de Dª Elsa .
La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuyacuantificación, en período de ejecución de Sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses deberán calcularse sobre la cantidad de 296.499 (doscientas noventa y seis mil cuatrocientas noventa y nueve) pesetas y 231.379 (doscientas treinta y una mil trescientas setenta y nueve) pesetas, respectivamente, principal debido por la indemnización que se acuerda, al tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado o, en su defecto, el interés básico del Banco de España). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa, esto es, desde el día 30 de junio de 1988 respecto de las cantidades que acaban de indicarse hasta la notificación de la presente Sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993).
Cuanto queda expuesto da lugar a que proceda la estimación del recurso promovido por Dª Rosa y Dª Elsa sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.
Que, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Rosa y Dª Elsa , contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos, establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 y de la Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la misma fecha, denegación que anulamos, dejándola sin valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento; y, en su lugar, reconociendo el derecho de las demandantes a ser indemnizadas como consecuencia de la aplicación de la referida Orden Ministerial, debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado a pagar a las recurrentes Dª Rosa la cantidad de 296.499 (doscientas noventa y seis mil cuatrocientas noventa y nueve) pesetas, y Dª Elsa la de 231.379 (doscientas treinta y una mil trescientas setenta y nueve) pesetas, más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de derecho noveno de esta sentencia, sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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