STS, 30 de Junio de 1998

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 3 de diciembre de 1993 cuyo fallo dice:

Fallamos. Que con estimación parcial del recurso interpuesto por la Procuradora Dña. Consuelo Rodríguez Chacón en representación de quienes aparecen enumerados en el encabezamiento de la presente, debemos declarar y declaramos parcialmente nula por contraria a derecho la presunta resolución recurrida, reconociendo el derecho de los actores a percibir 74.266.491 pesetas para su distribución entre ellos y a prorrata, sin costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El recurso se dirige contra la denegación presunta de solicitud dirigida al Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo el 23 de abril de 1986 por la modificación de aprovechamientos urbanísticos en el llamado «Polígono Valverde CD-2» operada por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid publicado en el Boletín Oficial del Estado de 23 de abril de 1985.

Por Decreto de 9 de agosto de 1974 se delimitó la actuación urbanística (con edificabilidad 1,5 metros cúbicos por metro cuadrado). Se aprobó el Plan Parcial en 30 de marzo de 1977. Por Orden Ministerial de 4 de mayo de 1977 se acordó gestionarlo por Junta de Compensación (integrada por los propietarios, COPLACO, el INUR y el Ayuntamiento de Madrid). Por Orden de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de 7 de marzo de 1985 se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana que modificaba la calificación de los terrenos a «sin destino urbano».

En 1982 una Cooperativa de Viviendas Sociales para Funcionarios de Bolsa, Ahorro y Banca se apartó del régimen urbanístico y solicitó indemnización por vía del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y el Consejo de Estado entendió que era aplicable el artículo 87.2 de la Ley del Suelo (1976) (dictamen de 16 de febrero de 1984) por abandono de facto del plan y falta de voluntad administrativa de ejecutarlo. En 24 de diciembre de 1985 el Consejo de Ministros reconoció la indemnización por inutilidad de inversiones y gastos y valor residual de los terrenos.

El Decreto 1992/83, de 20 de julio, transfirió las competencias urbanísticas a la Comunidad Autónoma de Madrid. Aprobado el Plan General de Ordenación Urbana, que priva de las expectativas nacidas del ius aedificandi, no se daban respecto del Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo las condiciones del artículo 87.2, puesto que no era el autor del nuevo plan y no se habían superado los plazos de ejecución del Plan Parcial, pero ello daría lugar a una injusticia por cuanto se indemnizó a la Cooperativa y existió voluntad administrativa de retrasar el Plan Parcial, por lo que existen dos centros de imputación: la Administración Central hasta marzo de 1995 y la autonómica desde esa fecha, la primera por el artículo 40 Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y la segunda por el artículo 87.2 de la Ley del Suelo (1976). Desde su constitución la actuación de la Junta está boicoteada por la COPLACO, de lo que se siguieron unos perjuicios valorables que en febrero de 1986 ascendían a 74.266.491 pesetas (documento 7 del expediente).

Contra la anterior sentencia han interpuesto recurso de casación las siguientes personas y entidades: DON Mariano, DON Iván, DON Armando, DON Carlos Jesús, DON Joaquín, DON Bartolomé, DÑA. Cecilia, DÑA. Eugenia, DON Luis Antonio, DON Pablo, DON Eusebio, DOÑA Milagros, DON Ángel Daniel, DON Jose Antonio, DON Jon, DON Claudio, DON Juan Luis, DOÑA María Consuelo, DOÑA Camila, DOÑA Flor, DOÑA Mónica, DON Carlos Manuel, DON Millán, DOÑA María Dolores, DOÑA Elena, DON Imanol, DON Constantino, DON Everardo, DON Augusto, DON Juan Manuel, DON Jose Pedro, DOÑA Clara, DON Roberto, DOÑA Marta, DOÑA María Teresa, DON Paulino, DON Javier, DON Federico, DON Blas, DON Antonio, DOÑA Montserrat, DOÑA Alicia, DÑA. Gloria, DOÑA Virginia, DON Ángel, DON Pedro Enrique, DON Jesús Ángel, DON Luis Carlos, DOÑA Guadalupe, DOÑA Marí Trini, DON Carlos Francisco, DON Jose Ángel, DOÑA Gema, DON Luis María, DON Carlos María, DOÑA Bárbara, DON Carlos Ramón, DOÑA Penélope, DON Carlos Miguel, DON Jose Ramón, DON Carlos Daniel, DOÑA María, DON Jesús Manuel, DON Juan Miguel, SANATORIO MEDICO QUIRURGICO PARA LAS ENFERMEDADES DEL APARATO RESPORATORIO, S.A. (S.E.A.R., S.A.), DON Felix, DON Héctor, DON Lázaro, DOÑA Sara, DON Rubén, DOÑA Inés, DOÑA Luis Angel, DOÑA Carina, DON Victor Manuel, DOÑA María Inés, DOÑA Natalia, DOÑA Francisca, DON Eugenio, DOÑA Constanza, DOÑA Amanda, DON Jesús María, DON Alexander, D. Emilio, DON Julián, DOÑA Irene, DOÑA Encarna, DOÑA Cristina, DON Luis Pedro, DON Arturo, DOÑA Diana, DON Ildefonso, DON Tomás, DON Adolfo, DON Gustavo, DON Jose Daniel, DON Donato, DOÑA Sofía, DON Abelardo, DON Miguel, DON Pedro Francisco, DOÑA Estela, DON Lucio, DON Pedro Antonio, DON Juan, DON Ángel Jesús, DOÑA Lucía, DOÑA Pilar, DON Valentín, DON Fernando, DOÑA Blanca, DON Bernardo, DOÑA Estíbaliz, en nombre de DON Carlos Alberto, DON Jesús, INMOBILIARIAA FUENTELAGO, S.A., INMOBILIARIA EUROCENTRO, S.A., LOMPRA, S.A., COMPAÑIA DE LAS HIJAS DE LA CARIDAD DE SAN VICENTE DE PAUL, DON Miguel Ángel, en nombre propio y de DOÑA Regina, DOÑA María Esther, DON Luis Francisco, DOÑA Estefanía, DON Ramón, DOÑA Verónica, ARZOBISPADO DE MADRID-ALCALA y DOÑA Julia.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de las personas expresadas en el anterior antecedente de hecho se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de las normas sobre responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas.

La intervención de la Administración autonómica no rompe el nexo causal, dada la inejecución del planeamiento reconocida por el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado y por la propia Administración del Estado, por existir un desistimiento de facto del plan, mientras que la sentencia considera a aquélla concausante del daño. Si la paralización tiene relevancia jurídica para declarar la responsabilidad del Estado, mucho más la tendrá cuando como consecuencia de ella se ha producido la inedificabilidad de los terrenos.

Una eventual reclamación ante la administración municipal y autonómica podría dar lugar a que dichas administraciones declarasen no haber lugar a la indemnización porque el Polígono Valverde no estaba ejecutado. La Administración estatal que impide el proceso urbanizador impide la patrimonialización de aprovechamiento urbanístico invocable ante la variación del planeamiento. En este sentido es claro el artículo 237.1 del Texto Refundido de 1992.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de las normas sobre determinación de la indemnización compensatoria.

Los recurrentes solicitan que se aplique el mismo criterio que a la responsabilidad ya declarada del Estado. No se comprende la postura de la sentencia de diferenciar el aprovechamiento urbanístico según que los terrenos existieran en el patrimonio de los propietarios o fueran adquiridos posteriormente.

En la reclamación previa se valoraba en la fecha en que se formuló la reclamación administrativa, el daño experimentado por diferencia del valor de los terrenos según el proyecto de expropiación aprobado por el Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo en 30 de noviembre de 1978, debidamente actualizado a 1986, y el valor del suelo según el Plan Parcial de 1977, también actualizado a 1986, de lo que resultaba una minoración del valor en 23.976.196.152 pesetas, cuyo valor se solicitaba que se actualizase al momento de ejecución de la sentencia. Con carácter supletorio se solicitaba la indemnización correspondiente a las inversiones realizadas (como acoge la sentencia) infringiendo el principio en virtud del cual la indemnización debe comprender el lucro cesante y, con ello, el valor de la edificabilidad perdida.

Además, la sentencia no actualiza la cuantía solicitada en 1986, apartándose del criterio doctrinal y jurisprudencial (sentencias del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 1985, 13 de marzo de 1989 y 30 de abril de 1991).

Solicita la estimación del recurso y que se declare el derecho de los recurrentes a ser indemnizados al valor actualizado desde 1986 al momento de dictar sentencia por el daño experimentado o, subsidiariamente, en el valor actualizado desde la misma fecha de las inversiones realizadas para distribución entre ellos y a prorrata.

En el escrito de interposición del recurso de casación formulado por el Abogado del Estado se formula, en síntesis, un único motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 29.a de la misma, alegando que los recurrentes reconocen que la disposición causante del daño es de la Comunidad Autónoma de Madrid y sin embargo demandan al Estado, por lo que es notoria la falta de legitimación de este último. Menos aún por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que la Sala introduce sin acreditar la concurrencia de los requisitos exigibles, entre ellos el del plazo de un año para el ejercicio de la acción. La invocación del precedente señala que el daño, cuando menos, se produjo en 1982, fecha en que los cooperativistas inician su reclamación, mientras que en el presente caso la reclamación se formuló en 1986.

En ningún caso puede extenderse la responsabilidad hasta 1985 (fecha de la Orden) ya que, como la propia sentencia reconoce, la transferencia se produjo por Decreto 1992/83.

Solicita la casación de la sentencia impugnada.

En el escrito de oposición presentado por la representación procesal de D. Marianoy las demás personas que litigan con él se aducen, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La intervención de la Administración autonómica no rompe el nexo causal, pues la paralización imputable a la Administración del Estado ha tenido como consecuencia la inedificabilidad de los terrenos por variación del planeamiento.

Ni la Comunidad Autónoma de Madrid ni el Ayuntamiento son responsables, pues el Plan Parcial no llegó a la fase final de su realización (sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 1990).

La inactividad de la Administración causante del daño no se manifestó hasta que en 1985 la ejecución urbanística deviene imposible por haber pasado el suelo a ser clasificado como no urbanizable. Carece de relevancia la transferencia en 1983, porque el Estado mantuvo su competencia para el ejecución en el seno de la Junta de Compensación.

En el escrito de oposición del abogado del Estado se dice, en síntesis, que no se han desvirtuado los argumentos jurídicos de la sentencia por las alegaciones formuladas de contrario.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 25 de junio de 1998, en que tuvo lugar.

Contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 3 de diciembre de 1993, por la que, en síntesis, se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia del retraso y desistimiento tácito del Plan Parcial correspondiente al «Polígono Valverde CD-2» recurren, en posiciones contrapuestas, los propietarios de algunos de los terrenos afectados y el abogado del Estado.

En el primer motivo de casación formulado por los propietarios afectados al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se sostiene que la sentencia infringe las normas sobre responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas, pues, a juicio de los recurrentes, la intervención de la Administración autonómica al aprobar el Plan General que privó definitivamente de edificabilidad a los terrenos del Polígono no tiene el carácter de concausa del daño que le reconoce la sentencia, dado que ya se había producido la inejecución del planeamiento imputable a la Administración del Estado.

El motivo de casación no puede ser estimado.

No es difícil advertir que los recurrentes, tras dicho motivo, pretenden demostrar que la indemnización que les ha sido concedida debió comprender no sólo las inversiones realizadas, y frustradas como consecuencia del abandono del Polígono (pues en este punto la sentencia recurrida estima su pretensión), sino también el aprovechamiento urbanístico en que en definitiva pudieron resultar perjudicados como consecuencia de la aprobación del nuevo Plan General que definitivamente desclasificó los terrenos privándolos de edificabilidad.

La Sala de instancia admite, sin que pueda ser puesto en duda, dado su carácter de presupuesto fáctico aceptado por las partes y respecto del cual existen antecedentes relativos a una reclamación anterior, que la Administración del Estado, antes de producirse la transferencia de competencias urbanísticas a la Comunidad Autónoma de Madrid, retrasó de modo notable y terminó abandonando de facto la urbanización del Polígono Valverde CD-2 prevista en el Plan Parcial aprobado subsiguientemente a la delimitación del expresado polígono, hasta el extremo de que puede apreciarse un desistimiento del planeamiento aprobado. Aun reconociendo la complejidad de la situación creada, que ha obligado a la Sala de instancia a un detenido estudio de los antecedentes, este Tribunal comparte el criterio de aquélla, en el sentido de que resulta plenamente equitativo y ajustado al ordenamiento jurídico entender que estos hechos son por sí suficientes para considerar que se ha generado una responsabilidad patrimonial en contra de la Administración a la sazón responsable de la acción urbanizadora y es acertado llegar a la conclusión de que el importe de los perjuicios causados debe cuantificarse en el valor de las inversiones realizadas por los propietarios afectados en consideración a la frustrada actividad urbanizadora que debía llevarse a cabo en el Polígono, que resultaron en definitiva baldías, acogiendo con ello, por cierto, la pretensión subsidiariamente deducida por los mismos, pues los presupuestos de hecho contemplados son susceptibles de ser considerados como integrantes de un funcionamiento anormal del servicio público de la Administración del Estado causante de un perjuicio efectivo e individualizado a los recurrentes.

Sin embargo, no podemos aceptar que la eventual responsabilidad derivada de la pérdida del aprovechamiento urbanístico de los terrenos, más allá de los desembolsos efectivamente realizados, deba reconocerse en contra de la Administración del Estado, pues dicha responsabilidad, de existir, sería perfectamente separable en cuanto a la Administración que debería responder de ella, ya que su origen radica no en el retraso material o abandono de la ejecución del Plan Parcial por el Estado, sino en la modificación o revisión de la ordenación de los terrenos que ha llevado a cabo la nueva Administración competente en materia de ordenación urbanística y, en la medida en que haya tenido intervención en la desclasificación operada, la Administración Municipal competente, a tenor de lo que expresamente disponía a la sazón el artículo 87.2 de la Ley del Suelo (1976). Dicha responsabilidad, en efecto, obedece a un hecho en sí diferenciable y exige la concurrencia de requisitos de carácter más específico que los que dan lugar con carácter general a la responsabilidad patrimonial (cifrados, en esencia, en haberse producido la patrimonialización de aprovechamiento urbanístico). En el presente supuesto, la diferenciación entre uno y otro supuesto de responsabilidad deviene obligada como consecuencia del proceso de transferencia de las competencias urbanísticas que ha tenido lugar entre la producción de uno y otro, por lo que, en resolución, consideramos acertada la tesis mantenida por la sentencia de instancia acerca de la existencia de un doble centro de imputación de responsabilidad --con la reserva, como es lógico, de que respecto de la que podría apreciarse por la modificación de la ordenación de los terrenos concurran los requisitos ordenados por la Ley--.

En el segundo motivo de casación plantean los propietarios recurrentes dos cuestiones que deben ser analizadas separadamente. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de las normas sobre determinación de la indemnización compensatoria, se afirma, por una parte, que a) debió aplicárseles para fijar la indemnización el mismo criterio que a la responsabilidad ya declarada del Estado en favor de la cooperativa de viviendas que reclamó previamente, integrando en la indemnización, en suma, el aprovechamiento urbanístico perdido; b) en segundo lugar, se sostiene que la sentencia no actualiza la cuantía solicitada en 1986, apartándose del criterio doctrinal y jurisprudencial.

En el aspecto recogido en la letra a) el motivo no puede ser estimado, pues plantea, desde una nueva perspectiva, la cuestión ya examinada en el motivo anterior. La situación de la cooperativa que reclamó en su día y la de los recurrentes son bien distintas en cuanto al momento de concreción y efectividad de las pérdidas experimentadas respecto al valor de los terrenos, pues, como una vez más pone de manifiesto la sentencia de instancia, la pérdida sufrida por los cooperativistas inicialmente reclamantes consistió en el detrimento efectivo producido por la adquisición de los terrenos por un precio superior al de su valor agrícola, en función de unas expectativas urbanísticas aún no patrimonializadas, pero que en virtud del desembolso del precio pagado se tradujeron en unos perjuicios efectivos estimables en la diferencia entre dicho valor agrícola o residual y el efectivamente satisfecho, mientras que los propietarios ahora recurrentes no acreditan haber hecho desembolso alguno con pérdida, sino que reclaman por la desaparición de la plusvalía que generó la delimitación del Polígono y la consiguiente aprobación del Plan Parcial y que fue extinguida por la aprobación del Plan General.

La jurisprudencia (v. gr., sentencia de 17 de febrero de 1998) atribuye un distinto régimen a la responsabilidad que procede por la simple realización de inversiones y gastos realizados confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística que resulta frustrada (no es menester en el supuesto examinado anudar la pérdida económica a la aprobación del nuevo Plan, dado que el retraso o abandono de la ejecución fue reconocido en un momento anterior y por una Administración distinta de la que aprobó éste), y la lesión del derecho adquirido a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación, que se produce sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» o --al menos durante la vigencia de la Ley de Suelo de 1976-- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la administración (y esa lesión sólo puede considerarse realizada o actualizada en el momento de entrar en vigor la ordenación introducida por el nuevo planeamiento y siempre que se aprecie precisamente en ese instante el grado suficiente de patrimonialización del aprovechamiento urbanístico existente o impedido por la Administración).

En el aspecto recogido bajo la letra b) el motivo debe prosperar, pues se advierte que la sentencia de instancia ha omitido la actualización del importe de la indemnización reconocida, no obstante haberse solicitado dicha actualización por los recurrentes en el escrito de demanda al formular su pretensión subsidiaria que resultó acogida, con infracción de la jurisprudencia que considera como uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que palpita tras la institución de la responsabilidad patrimonial de la administración --junto con otros posibles procedimientos de actualización o compensación de la mora, como el abono de intereses (sentencia de 20 de octubre de 1997)--, la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento de producción del daño (sentencias de 15 de enero de 1992, 24 de enero de 1997 y 16 de diciembre de 1997, entre otras).

En el caso examinado, la Sala considera adecuado el procedimiento de actualización con arreglo al IPC a la fecha de la sentencia de instancia, determinada en ejecución de sentencia.

El único motivo de casación formulado por el Abogado del Estado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 29 de la misma, se cifra en dos alegaciones: a) la de que los recurrentes reconocen que la disposición causante del daño es de la Comunidad Autónoma de Madrid y sin embargo demandan al Estado, por lo que es notoria la falta de legitimación de este último; y b) la de que no es procedente la aplicación del artículo 40 Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que la Sala introduce sin acreditar la concurrencia de los requisitos exigibles, entre ellos el del plazo de un año para el ejercicio de la acción.

Para la desestimación del submotivo recogido en la letra a) debe reproducirse lo que antes se ha razonado sobre la diferenciación entre dos hechos a los que puede imputarse la generación de responsabilidad, el del retraso o abandono de la ejecución respecto a las inversiones realizadas en orden a la misma, imputable a la Administración del Estado que reconoció dicha responsabilidad por este concepto respecto de otra entidad en idéntica situación, y el de la desclasificación de los terrenos operada por la aprobación del nuevo Plan General, que no es imputable a aquella Administración como consecuencia de la transferencia operada de las competencias urbanísticas.

En cuanto al submotivo recogido en el apartado b), el abogado del Estado sostiene que la invocación del precedente aportado por los recurrentes conduce a estimar que el daño, cuando menos, se produjo en 1982, fecha en que la cooperativa presentó su reclamación, mientras que en el presente caso la reclamación se formuló en 1986, por lo que no se habría respetado el plazo del año fijado para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial (entre otros requisitos que no precisa y que, por ello, no es menester examinar). Esta tesis, sin embargo, se compadece mal con la doctrina jurisprudencial con arreglo a la cual el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos --que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad--, de tal suerte que la aprobación de un nuevo Plan General que privó de aprovechamiento urbanístico al terreno constituye el momento temporal en que puede entenderse definitivamente consolidada la frustración en grado total de las inversiones realizadas, pues mientras este hecho no se produjo podía aún esperarse que, si se rehabilitaba el proceso urbanizador, el alcance de los perjuicios sufridos podía ser menor.

Las consideraciones hasta aquí efectuadas nos llevan a la conclusión de que procede declarar no haber lugar al recurso interpuesto por el abogado del Estado y sí al de los propietarios recurrentes, para modificar el fallo de la sentencia casada sólo en punto a la actualización de la suma reconocida a guisa de indemnización.

En cuanto a costas, deben hacerse los pronunciamientos congruentes con lo ordenado por el artículo 102.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, teniendo en cuenta que no se aprecian circunstancias en el proceso de instancia determinantes de una condena en costas.