STS, 12 de Febrero de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo en Pleno del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó, con fecha 29 de enero de 2002, auto en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 1189 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «La Sala acuerda la suspensión de la ejecutividad de dicha resolución, sin prestación de fianza, en cuanto implique el derribo de inmuebles en el perímetro delimitado por las calles Escalante, en su alienación más alejada del mar, Pescadores, Dr. Lluch, en la alineación más cercana al mar, y la prevista en el proyecto entre las actuales Amparo Guillem e Islas Columbretes».

Dicha resolución se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Así, pues, la respuesta a la pretensión cautelar debe proporcionarse exclusivamente desde la perspectiva de los antedichos preceptos, dejando de lado -por ser inadecuado en este trámite- todo juicio de valor anticipado acerca de la legalidad o no de la actuación administrativa, y en concreto acerca de si la proyectada intervención supone o no una alteración de la estructura y trama urbana del Barrio Cabanyal-Canyamelar, lo que corresponderá resolver en sentencia. Desde dicha premisa, es manifiesto que, en el caso de pronunciarse un eventual fallo estimatorio de la pretensión de la entidad recurrente, de haberse procedido entre tanto a la ejecución de las previsiones contenidas en la resolución recurrida, se producirían demoliciones de inmuebles integrados en un Conjunto Histórico, quedando afectada la estructura del barrio de un modo irreparable, haciendo inefectivo dicho fallo, al vulnerarse la protección que deriva del Decreto Autonómico núm. 57/93, de 3 de mayo, normativa emanada del propio Consell, en relación con lo dispuesto en el art. 39.2 de la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano, que establece los criterios a tener en cuenta por los Planes Especiales de protección de los Conjuntos Históricos, y en particular, el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística. Por ello, es procedente acceder a la medida de suspensión solicitada, si bien restringiendo el alcance de ésta a aquellas previsiones de la resolución aprobatoria del Plan que entrañan, a priori, una afectación sobre la trama urbana del barrio, en el concreto ámbito declarado de interés histórico, quedando al margen de la suspensión las restantes previsiones de dicha resolución, en cuanto que de ellas, en principio, no deriva dicha afectación sobre la estructura del conjunto protegido».

También razona la Sala de instancia lo siguiente en el fundamento jurídico tercero: «Frente a ello, carecen de eficacia las alegaciones referentes a: a) el interés público implícito en los instrumentos de planeamiento, y que impone un criterio contrario a su suspensión, pues en el caso que nos ocupa, existe un interés público prevalente a aquél-y de hecho los Planes deben adaptarse al mismo para garantizar su respeto-, cual es la protección del patrimonio histórico y cultural. b) la necesidad de diferir la adopción, en su caso, de la medida cautelar, hasta el momento en que den inicio las concretas obras de ejecución de las previsiones del acuerdo aprobatorio del PERI, pues la afectación de dicho entramado estructural del Conjunto protegido se contiene en el propio instrumento urbanístico objeto del recurso, por lo que cabe la adopción de la medida cautelar en esta fase sin esperar al trámite de ejecución del PERI. c) la existencia de una resolución precedente de este Tribunal, dictada en el recurso 1419/2001, que denegó la suspensión cautelar solicitada, pues en el recurso en que se denegó dicha medida se debatían exclusivamente intereses privados de carácter patrimonial, lo que es radicalmente distinto de las cuestiones que se debaten en el caso presente. Por la razones expuestas, y sin prejuzgar acerca de las razones impugnatorias de fondo, procede acordar la suspensión cautelar de la ejecutividad del acto administrativo objeto del presente recurso, sin que sea procedente la fijación de fianza por fundarse en la defensa de un interés público, cual es la preservación cautelar del interés cultural del barrio».

Notificada la referida resolución a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana y del Ayuntamiento de Valencia presentaron ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de súplica, de los que se dio traslado a la representación procesal de la Federación de Asociaciones de Vecinos de Valencia, que los impugnó, habiendo dictado auto la misma Sala de instancia con fecha 27 de febrero de 2002 desestimatorio de los indicados recursos de súplica con base en los siguientes razonamientos, recogidos en el fundamento jurídico segundo: « A) Porque si bien en el auto impugnado se indica la confrontación de dos intereses públicos, el urbanístico y el relativo a la protección derivada de la declaración de bien de interés cultural, es claro que ello no comporta, como se sostiene, la confusión del "todo por la parte", sino que, siendo único el interés general y público, la criticada expresión tuvo por finalidad, y tal es su recto sentido, señalar la incidencia que el plan aprobado tenía sobre un ámbito protegido mediante su expresa Declaración de Bien de Interés Cultural, afectado directamente por el Plan respecto a sus alineaciones como se constata, sin mayor dificultad, mediante la mera observación de los correspondientes planos, lo cual no equivale, evidentemente, a prejuzgar la legalidad del plan de que se trata, sino a la simple constatación de su incidencia en el trazado propio del bien protegido. B) Porque, sin perjuicio de lo que, en definitiva, proceda resolver en sentencia con pleno conocimiento de la cuestión litigiosa, lo dispuesto en el art. 130.2 de la Ley, puesto en relación con el art. 130.1 de la Jurisdiccional, sirven de fundamento suficiente, en este caso, para la suspensión acordada, pues, de no ser así, y estimarse el recurso, podría quedar sin contenido propio al materializarse la actuación planificadora, sin que, para tal protección cautelar, haya que esperar a la producción de los actos concretos de gestión y ejecución del plan cuando ya existen elementos suficientes para adoptar la medida cautelar de que se trata para preservar, inicialmente, la integridad y fisonomía propias de un ámbito expresamente declarado de interés cultural. De ahí que la suspensión impugnada no responda al criterio general aplicable en materia de urbanismo o cuando de impugnación de una disposición se trata, y de ahí, seguramente, su calificación como inusitada. C) Porque la medida acordada no equivale ni a la sustitución de una potestad administrativa, cual es la planificadora, ni a anticipación alguna del juicio de fondo, sino que, teniendo por única finalidad y fundamento lo ante expresado, parte de la mera constatación del alcance material de plan y de las dudas que derivan de los informes obrantes en el expediente sobre su adecuación a las exigencias de la citada Ley, lo que, con ponderación y prudencia, ha informado su adopción ante la posibilidad, real y efectiva, de causación de modificaciones sustanciales en el ámbito protegido por su interés cultural. D) Las alegaciones relativas a los criterios de representación del interés general y a la evolución del proyecto de apertura de Valencia al mar, mediante la prolongación de la Avenida de Blasco Ibañez, nada añaden ni nada dicen respecto a la improcedencia de la suspensión parcial de la que se trata, pues el art. 5 de la Ley 4/1998, del Patrimonio Cultural Valenciano, en relación con el 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, dota de carácter público a la acción que pueda ejercitarse en defensa y para cumplimiento de la previsiones de la Ley. Por tanto, tampoco es exigible fianza alguna para la adopción de la medida cautelar de que se trata, pues, de proceder la estimación de la demanda, su efecto principal sería la efectividad de la protección definida en la Ley y éste, en consecuencia, el interés público protegido. E) Por las expresadas razones y respecto de la adopción de la medida cautelar de que se trata, no puede prevalecer, en este caso y frente a los fines propios de la misma, la presunción de legalidad de la aprobación del Plan, su carácter de disposición general, la materialización del interés público que comporta o la apariencia del buen derecho que origina su aprobación».

Notificada la desestimación del recurso de súplica a las Administraciones recurrentes, sus respectivas representaciones procesales presentaron ante el Tribunal "a quo" sendos escritos, solicitando que se tuviese por preparado contra el auto, accediendo a la suspensión cautelar, recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones de esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquél accedió por providencia de 12 de marzo de 2002, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Procuradora Doña María Teresa Marcos Moreno, en nombre y representación de la Federación de Asociaciones de Vecinos de Valencia, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Don César de Frías Benito, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Valencia, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana, al mismo tiempo que estos dos últimos presentaron sendos escritos de interposición de recurso de casación.

El representante procesal del Ayuntamiento de Valencia basa su recurso de casación en dos motivos, al amparo ambos del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley de esta Jurisdicción y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, ya que la aprobación del Plan Especial impugnado no implica la demolición de edificaciones sino que habrán de dictarse actos concretos para ello una vez sustanciado el correspondiente expediente expropiatorio, de modo que los perjuicios de difícil o imposible reparación no derivan del propio Plan Especial sino de esos actos ulteriores de ejecución, y así lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo en las Sentencias que se citan; y el segundo por haber infringido el auto recurrido lo establecido en el artículo 130.2 de la Ley Jurisdiccional y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, ya que la medida cautelar de suspensión acordada por la Sala de instancia es susceptible de causar grave perturbación a los intereses generales, sin que exista contraposición entre la protección del patrimonio histórico y cultural y la aprobación de un Plan Especial de Reforma Interior, cuya finalidad es precisamente proteger el conjunto histórico al que se circunscribe ordenándolo urbanísticamente para su mejor conservación, regenerando y revitalizando los barrios, para lo que aborda una serie de intervenciones sobre el tejido urbano, diseñando una conexión de la avenida Blasco Ibañez con el frente marítimo a fín de reforzar el proceso revitalizador, de modo que el Plan Especial es una disposición de carácter general que atiende al interés público tanto urbanístico como de protección del bien de interés cultural, por lo que la doctrina jurisprudencial considera tal interés público más digno de protección que el de un mero acto administrativo, lo que debe condicionar la suspensión de tales disposiciones de carácter general, sin que pueda ponerse en duda que la suspensión de su ejecutividad produce perjuicio al interés público, terminando con la súplica de que se anulen los autos recurridos y se declare que no procede acceder a la suspensión del Plan Especial impugnado.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana se basa en un solo motivo, esgrimido al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, por considerar que el auto recurrido incurre en vulneración de lo dispuesto en el artículo 130.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional así como de la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, porque, siendo la regla general la no suspensión de la ejecución de los actos administrativos, cuando se trata de planes urbanísticos, como en este caso, tal regla general aparece más acentuada, ya que expresan el modelo territorial elegido en atención al interés público y tienen la naturaleza de disposiciones de carácter general, mientras que el Plan Especial impugnado tiene una escasa incidencia sobre la realidad física del barrio que pretende ordenar urbanísticamente, además de que dicho Plan por sí solo no afecta a esa realidad física pues no comporta demolición alguna, que deberá ser ordenada en otros actos de ejecución, que son susceptibles de impugnación independiente, por lo que no existe "periculum in mora", y, por otra parte, no hay contraposición entre la protección del patrimonio histórico y la finalidad del Plan Especial, que tiene como objeto esa protección y la conservación del barrio al que se circunscribe, de modo que el interés de protección cultural e histórica del barrio se hace posible con el Plan Especial aprobado, y por consiguiente no existe contraposición de intereses sino intereses públicos complementarios, terminando con la súplica de que se anule el auto recurrido y el que lo ratifica y se dicte sentencia declarando que no procede acceder a la suspensión cautelar solicitada.

Admitidos a trámite los recursos de casación interpuestos, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Federación de Asociaciones de Vecinos, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a ellos, lo que llevó a cabo con fecha 24 de junio de 2003, aduciendo que el interés general o público se fundamenta en la defensa de la legalidad, cuyo control llevan a cabo los órganos jurisdiccionales, resultando incompatible la demolición de edificios declarados bienes de interés cultural con su adecuada protección, que es lo que se lleva a cabo con la aprobación del Plan Especial impugnado, que, por vía reglamentaria, contraviene lo dispuesto por la Ley 16/1985, de 25 de junio, con lo que se conculcan los principios de legalidad y jerarquía normativa, mientras que la Ley valenciana 4/98, de 11 de junio, impone a los Ayuntamientos el deber de aprobar un Plan de Protección de los bienes declarados de interés cultural, lo que, en este caso, se ha omitido, y, por el contrario, conforme al Plan Especial aprobado se procederá a la desaparición de esos bienes sin que se haya efectuado informe alguno acerca del impacto que la ejecución de ese Plan Especial causará en ese patrimonio histórico, cuyo Plan incumple lo dispuesto en el artículo 39.2º de la citada Ley del Patrimonio Histórico Valenciano, que exige mantener la estructura urbana y arquitectónica del conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística, a pesar de lo cual el citado Plan Especial de Reforma Interior impugnado prevé un corte material del barrio incompatible con ese respeto exigido por la ley, vulnerándose así también lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución y el artículo 18 de ésta, debido a los desalojos que impone de unas dos mil familias, infracciones todas que suponen la nulidad de pleno derecho del Plan Especial recurrido, desconociendo éste lo dispuesto en el artículo 49 de la Norma de Coordinación Metropolitana, que obliga a proteger singularmente las áreas o elementos de reconocido valor histórico, cultural, patrimonial o etnológico, siendo incierto que el aludido Plan Especial constituya una norma compatible y complementaria de la que protege el conjunto histórico del Barrio de Cabanyal- Canyamelar, sino que, por el contrario, resulta incompatible con tal protección, terminando con la súplica de que se desestimen ambos recursos de casación y se confirme íntegramente el auto recurrido con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición a los recursos de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 29 de enero de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

A pesar de que son dos los recursos de casación interpuestos contra la medida cautelar, acordada por la Sala de instancia, de suspender la ejecutividad del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio Cabanyal-Canyamelar de Valencia, en cuanto implique el derribo de inmuebles en un perímetro determinado, sin exigir para ello fianza alguna, lo cierto es que uno y otro, deducidos respectivamente por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Valencia y de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, se basan en los mismos motivos, si bien el primero se articula en dos y el segundo en uno, pues en ambos se asegura que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 130.1 y 2 de la vigente Ley Jurisdiccional y la doctrina jurisprudencial que interpreta dicho precepto, por cuanto el Plan Especial de Reforma Interior, cuya suspensión se acuerda, es una disposición de carácter general que, como tal, goza de la presunción de legalidad y persigue la satisfacción de intereses generales, para cuya ejecución se precisan actos concretos, que, en su caso, serían los que llevasen aparejadas las demoliciones que se suspenden por la resolución recurrida en casación, mientras que no existe incompatibilidad entre la protección otorgada por otras normas estatales y autonómicas al mencionado barrio, declarado Conjunto Histórico (Decreto autonómico 57/1993, de 3 de mayo, y Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano), sino que, por el contrario, el Plan Especial de Reforma Interior de dicho barrio completa y refuerza la protección de éste, integrándolo en el tejido urbano de la ciudad y mejorando su uso ciudadano y su permeabilidad.

En definitiva, se asegura que no existe periculum in mora, al requerir las demoliciones suspendidas ulteriores actos de ejecución del planeamiento, susceptibles de impugnación aislada, y tampoco se aprecia apariencia alguna de buen derecho en la pretensión impugnatoria de la Federación recurrente por cuanto el Plan Especial de Reforma Interior impugnado refuerza la protección del barrio como conjunto histórico y arquitectónico.

Los expresados motivos de casación, alegados por ambas Administraciones recurrentes, no pueden prosperar porque lo cierto es que, aunque la ejecución del Plan Especial impugnado precise de actos concretos de ejecución, susceptibles de impugnación autónoma en sede jurisdiccional, es el propio planeamiento especial el que confiere legitimidad y eficacia a dichos actos singulares hasta el extremo de que su aprobación constituye la declaración, en cuanto a ulteriores expropiaciones forzosas de los inmuebles a demoler, de necesidad de ocupación, con la que, según lo establecido en el artículo 21.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, se inicia el expediente expropiatorio, de manera que, en contra del parecer de las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes, la mera aprobación del Plan Especial de Reforma Interior tiene una eficacia ejecutiva susceptible de ser suspendida, como lo ha decidido la Sala de instancia, evitando así tantas impugnaciones cuantos actos concretos ordenen cada una de las demoliciones previstas para ejecutar dicho Plan Especial.

Si, como aseguran las Administraciones recurrentes, el Plan Especial de Reforma Interior aprobado no contradice sino que complementa y refuerza la protección del conjunto histórico, tal cuestión habrá de dirimirse en el proceso principal, pero lo que una y otra recurrentes admiten es que, por su interés histórico, el barrio que se trata de ordenar urbanísticamente con el planeamiento aprobado pertenece al patrimonio cultural de Valencia, y como tal se encuentra especialmente protegido, a pesar de lo cual la ejecución del referido Plan Especial, contra cuya aprobación se ejercitan las acciones objeto del pleito que se sustancia ante la propia Sala de instancia, comportará demoliciones de edificios integrados en ese conjunto histórico, lo que supone un riesgo que dicha Sala viene a conjurar con la suspensión cautelar acordada, dada la irrecuperabilidad de lo que se derruyera.

Es este precisamente el criterio fijado por el artículo 130.1 de la Ley de esta Jurisdicción para la adopción de medidas provisionales tendentes a evitar que la acción ejercitada pierda su finalidad, por lo que el Tribunal "a quo", al acceder a la suspensión de la ejecutividad del planeamiento urbanístico en los concreto términos que lo hace, no contraviene dicho precepto ni la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en Sentencias de esta Sala, que han accedido a la suspensión cautelar de la ejecutividad del planeamiento urbanístico cuando exista el riesgo de que el recurso contencioso-administrativo pueda perder su finalidad (Sentencias de esta Sala de fechas 20 de diciembre de 2001 -recurso de casación 8385/99-, 30 de enero de 2002 -recurso de casación 898/2000-, 12 de abril de 2003 -recurso de casación 2787/01- y 10 de junio de 2003 -recurso de casación 31/02-), aunque se trate de una disposición de carácter general que, como tal, se presume promulgada para proteger el interés público o general.

En el imprescindible juicio de ponderación, que se debe hacer para acordar medidas cautelares (Sentencias de esta Sala de 11 de diciembre de 2001, 15 de junio, 13 y 20 de julio de 2002 y 14 de abril de 2003), entre ellas la suspensión de la ejecutividad de los Planes urbanísticos, el Tribunal "a quo", con acierto, no ha comparado intereses generales con intereses particulares, pues no son éstos los esgrimidos, sino que ha tenido en cuenta el interés público de proteger el barrio Cabanyal-Canyamelar, que en el ordenamiento jurídico valenciano goza de una especial consideración por su valor histórico y cultural, frente al que no puede prevalecer el interés en ejecutar inmediatamente un Plan Especial de Reforma Interior de dicho barrio, que está en tela de juicio, porque, si se declarase este Plan Especial contrario a derecho, aquellos valores pudieran resultar seriamente afectados con las demoliciones realizadas.

A todas luces aparece como prevalente la protección dispensada al barrio por el propio ordenamiento jurídico, ya que la conformidad a derecho del planeamiento urbanístico, que altera la estructura de ese conjunto histórico, está cuestionada y deberá decidirse al término del proceso, cuya solución definitiva podría ser contraria a su legalidad, por lo que es razonable que la Sala de instancia se haya inclinado por amparar los valores que el ordenamiento jurídico autonómico preserva y protege.

Al así decidir, tampoco ha conculcado dicha Sala lo establecido en el apartado segundo del mismo artículo 130, que permite denegar la medida cautelar cuando, a pesar de perder su finalidad legitima el recurso, pudieran seguirse graves perturbaciones para los intereses generales, lo que en este caso no sólo no sucede sino que, de no accederse a la suspensión pedida, la protección especial del conjunto histórico resultaría ficticia, formularia o irreal, razones que abundan en la desestimación de los motivos de casación invocados por ambas Administraciones recurrentes.

La improcedencia de todos los motivos de casación aducidos conlleva la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto por una y otra Administración con imposición a éstas de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado 3 de este mismo precepto, procede fijar como límite de las causadas por la defensa de la Federación de Asociaciones de Vecinos recurrida la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por ésta al oponerse al mentado recurso, que deberán pagar por partes iguales el Ayuntamiento de Valencia y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional.