STS, 28 de Octubre de 2002

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha conocido del recurso número 1015/93, promovido por la representación de Don Luis María , Autocares Ravigo, S.L., Auto Transporte Ravigo, S.L., Autocares Ilerda, S.L., y Viajes Vibus, S.A; ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña y codemandado el Ayuntamiento de Barcelona. Fue promovido contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 28 de abril de 1993 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior del Sector Diagonal-Pueblo Nuevo, incorporando nuevas prescripciones.

Dicho Tribunal dictó sentencia el 3 de junio de 1998, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por los recurrentes y anular, por no ser conforme a Derecho, el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 28 de abril de 1993 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior del Sector Diagonal-Polenou, en lo que respecta a la delimitación de las Unidades de Actuación que contempla. Sin costas."

Las partes demandada y codemandada prepararon recursos de casación; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu, en nombre del Ayuntamiento de Barcelona y el Letrado de la Generalidad de Cataluña en su defensa y representación; presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 20 de septiembre de 1999 que remitió las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 16 de octubre de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

La sentencia recurrida en este rollo ha estimado parcialmente el recurso deducido contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 28 de abril de 1993, por el que se aprueba en forma definitiva el Plan Especial de Reforma Interior del Sector Diagonal-Pueblo Nuevo de Barcelona, y lo anula en lo que respecta a la delimitación de las Unidades de actuación que contempla.

Frente a dicha sentencia se han alzado en esta vía extraordinaria de casación la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona.

La Generalidad de Cataluña formula en este recurso cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo de supuesto 4º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, que los autoriza en los casos de infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Al examinar los alegatos de la Generalidad observamos que el planteamiento que formula reitera a la letra el que presentó en los cuatro primeros motivos del recurso de casación número 6907/1997, que ha sido resuelto por la sentencia de esta Sección del pasado 31 de diciembre de 2001. En dicha sentencia desestimamos la pretensión de casación de la Generalidad, lo que supuso confirmar otra sentencia de la misma Sección del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En efecto el 14 de marzo de 1997 dicha Sala anuló, en su recurso 1.017/1993, el mismo Acuerdo recurrido en este caso también en cuanto a la delimitación de las Unidades de actuación del Plan Especial de Reforma Interior del Sector Diagonal-Pueblo Nuevo de Barcelona.

En tales circunstancias, obvias exigencias del principio de igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley, que dimana del artículo 14 de la Constitución, determinan que la respuesta que vamos a dar a los motivos que se formulan en esta ocasión sea idéntica a la que fundamentó nuestra sentencia de 31 de diciembre de 2001. Y ello, además, en cuanto la sentencia de la Sala "a quo" que se impugna en este caso se limita, como diremos, a fundar su razón de decidir precisamente en la sentencia anterior de la Sala de Barcelona de 14 de marzo de 1997.

El primer motivo de casación de la Generalidad de Cataluña denuncia como infringidos, ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, los artículos 148.1.3 de la Constitución y el artículo 9.9 del Estatuto de autonomía de Cataluña.

El alegato se fundamenta en que, aunque no se desprenda con claridad de ella, la sentencia ha aplicado al resolver el artículo 83.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS); que este precepto limitaba la obligación de cesión obligatoria y gratuita que recae sobre los propietarios de suelo urbano a los denominados sistemas locales, esto es, a los terrenos destinados a viales, parques y jardines públicos al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente y que, al aplicar esta limitación al caso, la sentencia habría desconocido la normativa urbanística catalana que, a diferencia del Derecho estatal, establece la obligación de cesión obligatoria y gratuita de los suelos destinados tanto a sistemas locales como a sistemas generales de ordenación urbanística del territorio, sin perjuicio de que se deba respetar siempre el principio de equilibrio en la distribución de beneficios y cargas. Concluye el alegato que la sentencia no admite la imputación de un sistema general, como considera la Avenida Diagonal de Barcelona, a una unidad de actuación en suelo urbano y por ello obvia la aplicación de la normativa propia de Cataluña en materia de urbanismo infringiendo directamente - dice - el artículo 148.1.3 de la Constitución y el artículo 9.9 del Estatuto de autonomía.

Esta Sala ha repetido en forma reiterada que en el recurso extraordinario de casación sólo podemos entrar a juzgar del acierto o desacierto de una resolución judicial en la medida en la que nos lo consienta la estructura del recurso mismo que, como es sabido, tiene una naturaleza extraordinaria y limitada.

Estamos sujetos al artículo 93.4 de la Ley jurisdiccional. Este precepto ha limitado la susceptibilidad de enjuiciar en casación las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia respecto de actos de las Comunidades Autónomas a los recursos que se funden en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia. Puede observarse por ello que el relieve que una cuestión pueda ostentar para el Derecho estatal no determina el acceso a la casación, salvo cuando el recurso se funde en infracción de normas no autonómicas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia.

La sentencia recurrida ha resuelto en este caso ateniéndose en forma exclusiva a la normativa urbanística autonómica. No funda la razón de decidir del pronunciamiento que se ataca en casación en ninguna norma de Derecho estatal. Por ello no ha tenido relieve alguno para el fallo el 83.3 del Texto Refundido de 1976 que se invoca, que no ha sido aplicado al acto enjuiciado, como vamos a demostrar de seguido.

La sentencia firme de la Sala de Barcelona, a la que la recurrida remite para fundar su decisión, afirmó en efecto, que el caso se rige por el Decreto-Legislativo 1/1990, de 12 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de los Textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística. Ese fue el único texto que aplicó por lo que carece de consistencia el alegato de que haya desconocido las competencias autonómicas en materia de urbanismo, como se sostiene en el motivo del recurso que examinamos. Un hipotético "error in iudicando" del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a la hora de aplicar el Derecho autonómico catalán en materia urbanística no constituiría una infracción directa del artículo 9.9 del Estatuto de autonomía o del artículo 148.1.3º CE susceptible de ser invocada en casación. Admitir un planteamiento como el que propone la Generalidad de Cataluña significaría que, por la vía de impugnaciones indirectas, pudiese quedar sin efecto la limitación que establece el artículo 93.4 LJCA respecto de las cuestiones de Derecho autonómico.

Tal vez por ello la Generalidad de Cataluña pone énfasis inmediato en que la sentencia funda su "ratio decidendi" en el artículo 83.3. 1º del TRLS, lo que permitiría superar tal limitación.

Este Tribunal considera, sin embargo, que la operación interpretativa de la sentencia de instancia empieza y concluye dentro del Texto Refundido catalán de 12 de julio de 1990. En efecto la sentencia a la que remite la recurrida dijo que, encontrándose en suelo urbano, el artículo 120.3 del mencionado Texto Refundido - que incluso manifestaba interpretar en sintonía con su antecedente legislativo en el artículo 16.1.a) y b) de la Ley catalana 3/1984, de 9 de enero - permite una ampliación respecto del régimen del Derecho del Estado de 1976 en el ámbito de las cesiones de sistemas generales de ordenación urbanística del territorio por lo que se refiere a los jardines, plazas y centros docentes y asistenciales ya que la norma autonómica permite contemplar como objeto de cesión obligatoria y gratuita, siempre que estén en el marco de una unidad de actuación delimitada expresamente en el planeamiento, no sólo los que estén al servicio del polígono o unidad de actuación sino también los que estén al servicio general de toda la población. Sin embargo, siempre a juicio de la sentencia firme de 14 de marzo de 1997, esa excepción no se admite en el mencionado artículo 120.3 respecto de lo que denomina segundo supuesto del 120.3. La ampliación que se ha pretendido - según la sentencia citada - respecto del ámbito de cesiones para incluir en él la Avenida Diagonal (que se consideró un sistema general) no es subsumible en este segundo supuesto porque el expresado artículo 120.3 sólo comprende las calles y vías pero no los sistemas generales de comunicación. Apoyó la Sala de Barcelona este razonamiento en tres argumentos que es innecesario repetir aquí, pero que se apoyaban también en una interpretación sistemática del Texto Refundido catalán. Era ahí donde aparecía una referencia al artículo 83.3 del TRLS de 1976, en la que se apoya ahora la Generalidad en el motivo de casación en examen. Sin embargo la misma carece del relieve que se le pretende otorgar. No se empleó para aplicar tal precepto estatal o para preferirlo, en detrimento de la legislación autonómica, sino con fines meramente interpretativos del Derecho autonómico. La referencia al artículo 83.3 TRLS solo sirvió para apoyar el razonamiento de que la Ley catalana 3/1984 (y su consecuente en el Texto Refundido autonómico de 1990) ampliaron el ámbito de cesiones para sistemas generales - respecto de lo que se entiende que decía el artículo 83.3 del Texto Refundido estatal - sólo en lo que se refiere a jardines, plazas y centros docentes y asistenciales, pero no en lo que se refiere a un sistema general de comunicaciones, como la Avenida Diagonal. La razón de decidir de la sentencia - y por ello, como diremos, también de la que a ella se remite - permaneció por tanto dentro del propio artículo 120.3 del Texto autonómico - interpretado en relación con los demás preceptos del mismo con los que se relaciona - y no, como se asevera en el motivo, en un precepto al que sólo se hace una mera referencia para aclarar el sentido del texto que, en realidad, se ha aplicado.

Planteadas así las cosas, acceder a la casación que se nos pide supondría corregir la interpretación que la Sala de Barcelona ha hecho del artículo 120.3 del Texto autonómico para declarar, en su lugar, que las referencias de lo que la sentencia denominaba segundo supuesto (es decir: las de cesión para calles y viales) comprende también los casos de cesión obligatoria y adquisición gratuita de viales que constituyan sistemas generales como es, en el caso, la Avenida Diagonal. No estaríamos corrigiendo un error en la aplicación indebida del Derecho estatal sino, en el caso de que se haya cometido, un error en la interpretación del Derecho autonómico que, según el citado artículo 96.2 de la LJCA, está excluido del conocimiento de este Tribunal.

El primer motivo debe ser desestimado.

Los motivos segundo y tercero deben correr la misma suerte del anterior, ya que abordan la misma cuestión que hemos examinado, afrontándola desde otras perspectivas complementarias.

El motivo segundo invoca, también ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, infracción del artículo 2.2 del Código civil, en cuanto recoge el principio general "lex posterior derogat priori". Ya hemos dicho que la sentencia de 12 de marzo de 1997 no aplicó el repetido artículo 83.3.1 TRLS, por lo que carece de relieve que el mismo sea inaplicable en Cataluña desde la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Medidas de adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña.

El motivo tercero insiste, en lo esencial, en defender la interpretación que se considera correcta del artículo 120 del Texto Refundido catalán, pidiendo en definitiva que declaremos que la prolongación de la Avenida Diagonal debe ser obtenida por cesión obligatoria y gratuita, pronunciamiento al que sólo podríamos llegar revocando la interpretación asumida por la Sala de instancia respecto al Derecho autonómico catalán. Se invocan en el motivo las normas generales de los apartados a), b) y c) del artículo 3.1 del TRLRS de 1992, que carecen de relieve a efectos de esta casación. En efecto, no nos justifica la Generalidad en su motivo de qué forma podrían determinar estas normas la casación de la sentencia impugnada. Considera la Sala que la infracción de las normas que presiden el motivo, caso de existir, sólo sería mediata o indirecta y que, para llegar a apreciarla, tendríamos que proceder a la operación previa de corregir lo que la sentencia dijo respecto del artículo 120 del Texto catalán. Esa operación previa nos está vedada, conforme a lo que antes se razonó, por lo que las normas que se invocan no guardan la relación necesaria con el fallo que se impugna. El motivo tercero tampoco puede prosperar.

El motivo cuarto invoca el artículo 14 de la Norma Fundamental para lograr, al amparo del principio de igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley, el mismo resultado revocatorio de la doctrina de la sentencia recurrida invocando dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 5 de diciembre de 1994 y 30 de mayo de 1995, supuestamente contradictorias con la recurrida, de la que sólo acompaña en fotocopia la última de ellas. El motivo no prospera por falta de la necesaria identidad de los supuestos invocados con el que se suscita en esta casación.

La sentencia de 5 de diciembre de 1994, sobre impugnación de las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal de Canet de Mar no guarda relación alguna con la cuestión controvertida en este caso.

La sentencia de 30 de mayo de 1995 que se aporta, sobre aprobación definitiva del Plan Especial "La Paperera del Poble Nou" de Barcelona no es contradictoria con la recurrida en este caso. Dicha sentencia reconoce, en efecto, que la cesión obligatoria de terrenos destinados a jardines, plazas, y centros docentes y asistenciales son forzosas aunque estén al servicio general de toda la población, conforme al artículo 120.3 a) del Decreto Legislativo de 12 de julio de 1990, siempre y cuando la delimitación del Polígono o de la Unidad de actuación permita o haga posible la equidistribución de cargas y beneficios derivados del planeamiento. La sentencia recurrida en este caso también considera admisible dicho tipo de cesiones y solo las niega para el sistema general de comunicaciones o viario (denominado segundo supuesto). Ninguna referencia se hace a este segundo supuesto en la sentencia invocada en contradicción, por lo que el motivo decae y, con él, el recurso de la Generalidad de Cataluña.

El Ayuntamiento de Barcelona formula tres motivos de casación. En el primero de ellos alega quebrantamiento de las formas procesales y del derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24.1 CE, con resultado de indefensión.

Se queja de que no fue emplazado en forma personal y directa en el proceso, a pesar de que se impugnaba en él un instrumento de planeamiento urbanístico referido al ámbito de la Ciudad de Barcelona y tramitado y aprobado provisionalmente por la Corporación municipal. Reconoce que, a pesar de ello, compareció en el recurso contencioso administrativo ante la Sala "a quo" cuando ya se había dictado Auto recibiendo el proceso a prueba y que la Sala le concedió expresamente un plazo de quince días para que, a la vista de todo lo actuado, propusiese la prueba que considerase oportuna y formulase ulterior escrito de conclusiones. Se queja sin embargo de que no se accedió a que se retrotrajeran las actuaciones para que se le permitiera contestar a la demanda; alega que se le ha causado un claro perjuicio que ha generado indefensión, al no poder introducir elementos de contradicción suficientes en el escrito de contestación a la demanda, ni poder plantear causas de inadmisión, al ser inapropiado para ello el escrito de conclusiones.

Tras un detenido examen de las circunstancias del proceso y de la intervención en el mismo del Ayuntamiento de Barcelona considera esta Sala que procede rechazar la queja planteada.

El Ayuntamiento de Barcelona debió ser emplazado en forma personal y directa por ser el autor del Plan y por los datos que lo identifican en el expediente. A pesar de su falta de emplazamiento, el Ayuntamiento acertó a personarse en instancia. Es cierto que la Sala "a quo" debió acceder a ofrecerle el trámite de contestación que solicitaba, pero esta omisión carece de relieve en las circunstancias del caso, ya que se le ha ofrecido la posibilidad de una intervención que juzgamos suficiente. También carece de relieve invalidante el error de la sentencia recurrida al declarar (antecedente de hecho segundo) que el Ayuntamiento contestó a la demanda. En lo demás no se nos demuestra qué perjuicio real y efectivo se habría sufrido en el derecho de defensa ni se concreta en qué dimensión material se ha limitado. No se precisan los documentos que no se pudieron presentar (habiendo dispuesto libremente de la facultad de proponer prueba) ni se especifica qué causa o causas de inadmisión se debieron alegar. Debemos concluir, por todo ello, que no ha habido propiamente indefensión material, por lo que procede desestimar el motivo.

Además no cabe olvidar que el Ayuntamiento de Barcelona es una Administración pública a la que, en principio, resultaría también exigible un especial deber de diligencia en la consulta de los diarios o boletines oficiales en los que se anuncia la interposición de los recursos contencioso-administrativos en los que se ventilan cuestiones en las que puede aparecer directamente implicada (sentencias del Tribunal Constitucional 81/1985, de 4 de julio y 62/2000, de 13 de marzo o Auto del mismo Tribunal 524/1984, de 19 de septiembre).

El segundo motivo, formulado ya ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, denuncia una supuesta infracción del artículo 36.2 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, que aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.

Se alega que "la sentencia impugnada anula el acto en lo que respecta a la delimitación de las Unidades de Actuación que contempla (fallo) por cuanto el principio de equidistribución de beneficios y cargas resulta de imposible cumplimiento por poner de manifiesto el dictamen del perito judicial grandes diferencias existentes entre las diversas Unidades de actuación (fundamento de Derecho tercero)".

La fundamentación de la sentencia recurrida en casación es distinta de lo que se expone, por lo que tampoco podrá acogerse este motivo. La sentencia no se apoya en modo alguno, para decidir, en la prueba pericial que se ha practicado en este proceso sino, por el contrario, en lo que se decidió en el proceso anterior de la misma Sala a que hemos venido haciendo constante referencia y en el que, no cabe olvidarlo, se ha declarado ya por sentencia firme la nulidad del acuerdo que se impugna en éste, por la misma razón que aprecia la sentencia aquí recurrida.

Las referencias que efectúa la sentencia recurrida aquí "al evidente interés jurídico" que tendría el estudio de la vigencia de los preceptos que cita o al dictamen pericial emitido en el proceso que resuelve constituyen simples "ob iter dicta" que, en cuanto tales, y con independencia de su mayor o menor acierto, no permiten fundar con éxito un motivo de casación, como ha declarado esta Sala en repetidas ocasiones (sentencias de 31 de octubre de 2002, 21 de enero de 2000 ó 30 de abril de 1999).

En efecto, la razón de decidir de la sentencia se ciñe a lo resuelto en la tantas veces citada sentencia número 207 de marzo de 1997 que -dice textualmente la recurrida- "por sí sola permite apreciar la nulidad de lo actuado" (sic). Resulta que dicha sentencia, como demostramos extensamente en los fundamentos de Derecho noveno y décimo de nuestra sentencia de 31 de diciembre de 2001, no contenía pronunciamiento sobre violación del principio de justa distribución de beneficios y cargas. Aunque la sentencia recurrida en esta ocasión no valore la doctrina de la sentencia de 14 de marzo de 1997 con la misma profundidad y detenimiento que lo ha hecho esta Sala al revisarla en casación es evidente que su razón de decidir se ciñe, por remisión, a lo que se dijo por la Sala de Barcelona en la sentencia citada.

El motivo debe decaer.

El motivo tercero y último invoca infracción del artículo 31.4 del Reglamento de Gestión y de los artículos 83.3, 120.1, 122.1,126.1 y 131.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976. Se traen nuevamente a colación los deberes de cesión de los propietarios de suelo urbano con un planteamiento que converge con el defendido por la Generalidad de Cataluña en su primer motivo de casación. Las razones expuestas anteriormente sobre el mismo deben bastar para rechazar este planteamiento.

Se debe insistir finalmente en que la discusión sobre una posible justa distribución de beneficios y cargas es superflua respecto de la cuestión resuelta, que se ha ceñido únicamente a que un sistema general de comunicaciones no puede ser imputado a una unidad de actuación en suelo urbano como susceptible de cesión obligatoria y obtención gratuita, porque lo impide el artículo 120 del Texto Refundido de los Textos legales vigentes en Cataluña.

Procede la desestimación de los dos recursos y la consiguiente imposición de las costas de los mismos a las partes recurrentes, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.

En virtud de lo expuesto,