STS, 10 de Noviembre de 2005

En el Boletín Oficial del Estado de fecha 22 de diciembre de 1994 se publicó el Real Decreto 2.308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior.

Contra dicho Real Decreto se interpuso por Doña Juana y otros el presente recurso contencioso-administrativo, formalizando la demanda mediante escrito presentado el 10 de mayo de 1995, en el que suplicó a la Sala, tenga por formulada la demanda frente al Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, y en su día, previos los trámites legales preceptivos, en mérito de lo expuesto dicte Sentencia estimando el presente recurso, declarando no ser conforme a derecho el Real Decreto impugnado, acordando su nulidad, con todo lo demás procedente en derecho, interesando el recibimiento a prueba del presente procedimiento.

Dado traslado a la parte demandada, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, el Abogado del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito de fecha 14 de julio de 1995, en el cual, tras exponer los razonamientos que estimó pertinentes, solicitó se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, lo desestime, declarando el Real Decreto impugnado ajustado a Derecho al Ordenamiento Jurídico, oponiéndose al recibimiento a prueba interesado por la parte recurrente.

El Tribunal Constitucional, mediante oficio de fecha 25 de mayo de 1995, comunica a esta Sala que se ha admitido a trámite el conflicto positivo de competencia nº 1572/1995, promovido por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares frente al Gobierno de la Nación, en relación con determinados preceptos del Real Decreto aquí impugnado, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la resolución del conflicto, según dispone el artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Por providencia de esta Sala, de fecha 11 de abril de 1996, se acordó suspender la tramitación del presente recurso hasta tanto se resuelva el conflicto positivo de competencia nº 1572/1995.

Por providencia de esta Sala, de fecha 19 de octubre de 2004, habiéndose resuelto por sentencia de fecha 22 de julio de 2004, dictada por el Tribunal Constitucional, el conflicto positivo de competencia nº 1572/1995 contra el Real Decreto impugnado, se alza la suspensión acordada en el presente procedimiento, dictándose auto en fecha 30 de noviembre de 2004 acordando fijar la cuantía del presente recurso en indeterminada y recibir el proceso a prueba.

Practicada la prueba, con el resultado que consta en autos, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones, que fue evacuado por las partes mediante escritos de fechas 18 de Marzo de 2005 y 15 de abril de 2005, respectivamente, en los que se hicieron las manifestaciones procedentes y se ratificaron en el suplico de sus escritos de demanda y contestación.

Mediante providencia de fecha 29 de junio de 2005 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 2 de noviembre del corriente, en que tuvo lugar.

Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

Se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior.

Los recurrentes son trabajadores de la Cámara de la Propiedad Urbana de Madrid por lo que, pese a negárseles por el Abogado del Estado, su legitimación debe serles reconocida, dado su interés en el pleito, al versar sobre la supresión de estas Corporaciones, lo que sin duda incide de forma directa sobre su situación jurídica en la misma. Por otra parte, aunque la demanda no separa con la debida claridad los hechos y los fundamentos de derecho, no puede apreciarse el defecto en su formulación que acusa dicho Abogado, pues de un estudio detenido de la misma se pueden extraer sin dificultad los argumentos esgrimidos, como lo demuestra el hecho de que hayan sido rebatidos adecuadamente en la contestación.

En su primer motivo de impugnación aducen los recurrentes que se han vulnerado los límites formales de la potestad reglamentaria en la elaboración del Real Decreto al omitirse la audiencia de los interesados, esto es, de las Cámaras de la Propiedad y de los representantes de los trabajadores, lo que a su juicio constituye una infracción del artículo 130.4 de la Ley 30/92 de Procedimiento Administrativo Común, habiéndose causado indefensión con peligro del principio de seguridad jurídica consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución.

Ya esta Sala en su sentencia de 16 de junio de 2005, al resolver otra impugnación contra el Real Decreto formulada por la Asociación de los Secretarios de las Cámaras de la Propiedad Urbana, resolvió esta cuestión. En ella se decía que:

" En el primer motivo de nulidad se plantea la disconformidad con el Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre impugnado, alegando la omisión injustificada del trámite de audiencia corporativa establecido en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que dispone que "siempre que sea posible y la índole de la disposición le aconseje, deberá otorgarse a las entidades que ostenten por ley la representación o defensa de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de expresar su parecer en razonado informe".

Se fundamenta el motivo en que, aunque se abrió dicho trámite en el procedimiento de elaboración de la disposición iniciado en mayo de 1992, y pudo la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE SECRETARIOS DE LAS CÁMARAS DE LA PROPIEDAD URBANA formular sus observaciones, se omitió este trámite al procederse a seguir el trámite de aprobación del nuevo texto de la disposición, tras la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Décima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 29 de junio de 1990, que le daba cobertura jurídica, y aprobarse el Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto, ya que no se pueden extender los efectos del trámite procedimental, según se aduce, al que se califica de segundo procedimiento.

Este primer motivo jurídico de impugnación de carácter procedimental del Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, basado en la imputación de la lesión del derecho de audiencia consagrado en el artículo 105 a) de la Constitución y en la infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, aplicable ratione temporis, no puede ser acogido.

Esta Sala debe rechazar que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, se hayan incumplido las exigencias formales contenidas en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al no poder compartir la artificiosa división del procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada en este supuesto, en dos fases procedimentales artificialmente diferenciadas, por ser contraria esta argumentación al principio de economía procedimental que rige la actuación normativa del Gobierno, por imperativo de los artículos 97 y 103 de la Constitución.

En efecto, según se desprende del examen del expediente administrativo, el proyecto de texto de Real Decreto por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior de 3 de mayo de 1994, es substancialmente idéntico al precedente proyecto del Real Decreto elevado al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, cuya redacción concluyó el 11 de marzo de 1992, que fue sometido al trámite de audiencia corporativa por resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Obras Públicas de 25 de mayo de 1992, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, habiendo formulado alegaciones la ASOCIACIÓN DE SECRETARIOS DE LAS CÁMARAS recurrente mediante escrito presentado el 12 de junio de 1992, y cuya tramitación fue interrumpida, sobrevenidamente, por la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de junio de 1994, que comportó, casi exclusivamente, la modificación del Preámbulo, con el objeto de incorporar como norma habilitante la cita del Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto, en sustitución de la disposición legal declarada nula, y alguna modificación parcial para acoger observaciones formuladas, como pone de relieve el Dictamen del Consejo de Estado de 20 de octubre de 1994, que se limita a reproducir el precedente Dictamen emitido el 24 de junio de 1993, por lo que no cabe estimar que se requiera de la apertura de un nuevo trámite de audiencia, como concluye el Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 1 de septiembre de 1994.

No puede considerarse la lesión del invocado derecho de audiencia formulado al amparo del artículo 105 a) de la Constitución, que dispone que la Ley regulará la audiencia a los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas en la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales cuando, efectivamente, la ASOCIACIÓN DE SECRETARIOS DE LAS CÁMARAS recurrente, fue invitada a aportar sus alegaciones y, efectivamente, fueron éstas incorporadas al expediente.

Se observa que en el procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada se ha respetado, efectivamente, la doctrina de esta Sala que ha declarado en la sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 70/2000), acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de Enero de 1.998, 13 de Noviembre de 2.000, 24 de Octubre de 2.001 y 23 y 26 de Septiembre de 2.003, que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto".

Pues bien, estas consideraciones son enteramente aplicables al caso presente habida cuenta de que consta en el expediente que la Asociación Nacional de Empleados de COPU recibió con fecha 4/6/1992 oficio en donde se les pedía su parecer sobre el inicial proyecto, recibiendo otro similar el Consejo Superior de Cámaras el 26/5/1992. Debe en consecuencia desestimarse este motivo de impugnación.

En su segundo motivo de impugnación aduce el recurrente que a diferencias de las otras Cámaras de la Propiedad Urbana, que tienen naturaleza de Corporaciones de Derecho Público, la de Madrid sólo fue revestida de tal carácter posteriormente a su creación sin perder su esencia privada, por lo que se está dando un tratamiento igual a lo que es diferente. Añade que la supresión causará un daño irreparable y gratuito sin beneficio legítimo para la sociedad a un colectivo muy numeroso de ciudadanos madrileños, que se verán privados del asesoramiento y defensa sobre los temas relacionados con fincas y pisos urbanos y defensa en juicio que actualmente se presta por un equipo de Abogados, Procuradores, Arquitectos, Aparejador e Ingeniero, que evacuan consultas gratuitamente, y defensa en juicio por una cuota que no supera las 3.000 pesetas.

Con independencia de cual fuera el origen de las Cámaras, lo cierto es que a partir del Real Decreto Ley de 6 de mayo de 1927, por el que se aprueba el Reglamento Definitivo para la Organización y Funcionamiento de las Cámaras de la Propiedad Urbana, quedan sometidas al régimen general conforme a lo dispuesto en el artículo 1º, cuyo párrafo segundo, indica que "subsistirán...las Cámaras Oficiales de la Propiedad que existieren con anterioridad al dicho Real Decreto y se sujetarán al presente Reglamento, así como las creadas y que se creen con posterioridad". Ya el artículo 5º les atribuye el carácter de Corporaciones Oficiales. La evolución posterior les confiere a todas sin distinción el carácter de Corporaciones de Derecho Público, sin atender a su origen, y así se ve en el Decreto de 10 de febrero de 1950, cuyo artículo 1º las define como "Corporaciones Oficiales y de derecho público", naturaleza que mantienen en toda la evolución normativa posterior, y este carácter lo conservan hasta que se dicta el Real Decreto-ley 8/1994. Por lo tanto, hay que partir de que en esa fase de liquidación de su personal y patrimonio, que el Real Decreto impugnado lleva a cabo, se está operando sobre bienes y personal de una Corporación de Derecho Público, por lo que todos los argumentos dirigidos a declarar la ilegalidad del destino y afección de los mismos carecen de fundamento pues parten de la consideración de una naturaleza privada de la Cámara, que no tienen en el momento en que se dicta el Real Decreto impugnado -al margen de que con posterioridad la Disposición Adicional 30ª de la Ley 66/97 de 30 de diciembre, sobre Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, les atribuya base asociativa-.

Esa naturaleza de Corporaciones de Derecho Público, conservada incluso después de que las Leyes de Presupuestos de 1988 y 1989 suprimieran la cuota y la afiliación obligatoria, hace que su disolución se produzca como consecuencia de la decisión del Poder Público, como ha señalado el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 18 de julio de 1989 y 17 de enero de 2002, lo que determina, según el mismo Tribunal, que "el patrimonio generado por las Cámaras mientras éstas existieron era el de una Corporación de Derecho Público; corporación a la que obviamente, una vez suprimida, no era obligado indemnizar. Cosa distinta es que el origen del patrimonio cameral debiera ser utilizado como criterio relevante a la hora de ordenar el destino que había de darse al conjunto de su patrimonio. Y en este sentido es difícil hacer algún reproche al Decreto Ley impugnado, pues, precisamente se sirve de ese dato para adscribir una parte del patrimonio (el generado por la cuota obligatoria) al cumplimiento o realización de fines o servicios públicos, destinando la masa patrimonial restante para su adscripción a asociaciones sin ánimo de lucro que tengan como finalidad esencial la defensa, promoción e información de los propietarios y usuarios de viviendas urbanas". No se observa, por tanto, la infracción que se denuncia, pues la distribución de los bienes se hace con criterios lógicos dentro de un margen de discrecionalidad que no es arbitrario, admitiendo incluso que se destruya con prueba en contrario, la adscripción a uno u otro destino, si se demuestra que la adquisición de los bienes se hizo con fondos no procedentes de la cuota obligatoria.

Partiendo de la consideración como Corporaciones de Derecho Público de las Cámaras no puede hablarse de una violación del principio de igualdad en la disparidad, porque lo que se hace en la norma impugnada es conferir a todas la Cámaras tratamiento similar en función de su igual carácter de Corporaciones de Derecho Público, si bien da a sus bienes un destino diferentes según que sean generados con cargo a la cuota obligatoria, o con ingresos diferentes a ella.

Debe en consecuencia rechazarse este motivo de impugnación, teniendo en cuenta que el Real Decreto-ley 8/94 establece en su Disposición Adicional a), último inciso que "La parte de patrimonio generada con ingresos diferentes a los antes citados será igualmente inscrito, titulado e ingresado a favor de las Administraciones Públicas correspondientes que lo podrán adscribir a aquellas asociaciones sin ánimo de lucro constituidas o que se constituyan y que tengan como finalidad esencial la defensa, promoción e información de los propietarios y usuarios de viviendas urbanas"; precepto que ha sido desarrollado por el artículo 6 del Real Decreto impugnado, por lo que las funciones que con carácter gratuito venían prestado las Cámaras tiene su continuidad en estas instituciones a las que se adscriben los bienes.

Bajo el epígrafe "manipulación de los medios elementales de la vida de los trabajadores de la Cámara de la Propiedad Urbana de Madrid", los recurrentes agrupan una serie de perjuicios al colectivo de trabajadores de la Cámara que derivarían de la ejecución del Real Decreto: a) retroacción de sus efectos a 1 de junio de 1990 con lo que los que han sido contratados con posterioridad a la referida fecha no existen a los efectos de aumento de retribuciones, antigüedad y cotizaciones a la seguridad social, resultando ilógica y arbitraria la indicada fecha al referirse a un momento contemplado en la anterior disposición anulada por el Tribunal Constitucional, b) no se garantiza que los trabajadores de Madrid continúen su actividad en dicha localidad; c) al integrarse los trabajadores de las Cámaras en colectivos de personal laboral administrativo no podrán disfrutar de la compatibilidad con otras actividades que hasta ahora venían disfrutando, desvirtuando la naturaleza de su función -Abogado, Arquitecto, Aparejador e Ingeniero-; la alternativa para el caso de que se renuncie a la integración supone una indemnización de 20 días por año inferior a la legal de 45 días por año que establece el Estatuto de los Trabajadores, y la pérdida de la prestación por desempleo.

El Tribunal Constitucional en su sentencia de 17 de enero de 2002 indica en relación con la fecha de 1 de junio de 1990 que "no puede admitirse que se trate de un criterio arbitrario y por ello discriminatorio; antes al contrario, con él se pone de manifiesto que la finalidad del Decreto-ley recurrido era superar la incertidumbre generada por la reaparición jurídica de las Cámaras como consecuencia de la STC 178/1994 y restituir el panorama normativo al estado en que se encontraba al tiempo de producirse aquella primera y fallida supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana. Aquella fecha marca, en último término, un antes y un después de las Cámaras: el de su existencia como corporaciones de Derecho público y el de su supresión en cuanto tales y, por tanto, en cuanto todo lo que hasta entonces eran en y para el Ordenamiento. No puede apreciarse, por tanto, en su empleo como criterio diferenciador el defecto de inconstitucionalidad imputado por los Senadores recurrentes".

Debe tenerse presente, por otra parte, que la adscripción es de carácter voluntario, como personal laboral fijo, disponiéndose en el artículo 5 el régimen de este personal, y su adscripción preferente a puestos ubicados en la localidad en que estuvieren desarrollando su actividad laboral (regla 5ª). Es lógico que se aplique el régimen de incompatibilidades previsto para este personal, de tal forma que si se entiende excesivamente gravosa, el trabajador que así lo entienda podrá renunciar a la integración conforme a la regla 7ª.

En lo demás, tanto al personal contratado con anterioridad al 1 de junio de 1990, como al posterior a esta fecha, le es de aplicación, en lo no previsto en el Real Decreto 2308/94, la legislación laboral, en relación con sus remuneraciones, ascensos, despido, etc. El hecho de que se establezca una indemnización no equivalente a la del despido es porque no se trata de esta figura, sino la de la desaparición del empresario, por lo que las circunstancias se asemejan más a los supuestos de extinción por causas tecnológicas o económicas (art. 51.8 ET). En relación con la prestación por desempleo, todo dependerá de si se dan las circunstancias determinantes para su obtención, teniendo en cuenta, en cualquier caso, que, aunque se extinga un trabajo anterior, se da opción a la obtención de otro con la misma remuneración, y a ser posible de similares características -regla 3ª-.

Las demás cuestiones, referentes una a la expropiación sin indemnización de los bienes de las Cámaras, otras relativas a la infracción del principio de reserva de ley, han sido resueltos por la sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de enero de 2002; debiendo resaltarse que es una norma con rango material de Ley -Real Decreto Ley 8/94-, cuya constitucionalidad ha sido reconocida por dicha sentencia, la que ha venido a regular el destino de los bienes de las Cámaras -Disposición Adicional Única-; siendo, por último, difícilmente aplicable la tesis de la expropiación forzosa, cuando se trata de bienes de Corporaciones de Derecho Público.

Por último, deben rechazarse los motivos relativos a la lesión del principio de igualdad, interdicción de la arbitrariedad, desviación de poder pues no se da explicación concreta en que medida se infringen por el Real Decreto impugnado; debiendo únicamente añadirse para terminar, que tal norma tiene su apoyo en el Real Decreto Ley 8/94, cuya constitucionalidad ha sido declarada en la repetida sentencia del Tribunal Constitucional, que le ha dado naturaleza de acto político, y así indica que "La decisión de suprimirlas se habrá fundamentado en razones que este Tribunal no puede en modo alguno enjuiciar, pues se enmarcan en el ámbito de libre decisión política que al Gobierno corresponde constitucionalmente...".

Deben, en consecuencia, rechazarse los motivos de impugnación, y desestimarse el recurso contencioso administrativo, por ajustarse a Derecho el Real Decreto impugnado.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional aplicable, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,