STS, 13 de Junio de 1986
| Ponente | MANUEL GARAYO SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1986:10788 |
| Fecha de Resolución | 13 de Junio de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 693.-Sentencia de 13 de junio de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Sanciones.
DOCTRINA: No cabe sancionar separadamente la parcelación ilegal, por una parte, y la realización
de obras sin licencia, por otra, porque no pueden separarse las infracciones y aunque fuera posible,
no cabría su sanción independiente, ya que ello supondría un tratamiento más severo que el
establecido por el Código Penal en su art. 71.
En la villa de Madrid, a trece de junio de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; siendo parte apelada don Fidel con la representación del Procurador don Luis Parra Ortum, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 3 de mayo de 1983. por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada, en recurso sobre sanción de multas por reparcelación ilegal y obras sin licencia.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
El Gobernador Civil de Málaga acordó en 18 de diciembre de 1978 imponer a don Fidel una multa de cinco millones de pesetas por realización de obras sin licencia en la denominada Urbanización "La Verónica" junto a la antigua carretera de Boadilla, en el término municipal de Antequera (Málaga). Interpuesto recurso de alzada ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, fue desestimado por resolución de dicho Departamento Ministerial de 16 de enero de 1980. Interpuesto recurso de reposición contra esta última resolución, fue desestimado en 18 de noviembre de 1980.
Don Fidel interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso- administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Granada, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia "en la que se recoja en forma alternativa, y precisamente por el orden en que se redactan, alguna de las siguientes pretensiones: a) Que se declare la nulidad de las Resoluciones impugnadas, sin entrar en el estudio del fondo de la cuestión planteada, dado que los hechos que las mismas enjuician y sancionan no son en absoluto constitutivos de infracciones urbanísticas, sino simple y pacífico ejercicio de facultades que dan contenido al derecho de propiedad sobre un fondo rústico; y para el caso de que esta pretensión no fuese tenida en cuenta en la forma enunciada, b) Que, ahora ya, entrando en el estudio del fondo del asunto, igualmente se declare la nulidad de las Resoluciones impugnadas, así como que las actuaciones objeto del procedimiento sancionador no eran constitutivas de ilícito urbanístico, sino simple y pacífico ejercicio de facultades que dan contenido al derecho de propiedad sobre un terreno rústico". Dado traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evaluado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguienteparte dispositiva: "Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de don Fidel , debemos anular y anulamos parcialmente por no ser en un todo conformes a Derecho, las resoluciones de la Subsecretaría del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha dieciséis de enero y dieciocho de noviembre de 1980, este último resolutorio del recurso de reposición entablado, que confirmaron otra resolución del Gobierno Civil de Málaga de 18 de diciembre de 1978 y en su lugar declaramos que sólo debe satisfacer el recurrente una sola multa de cinco millones de pesetas como autor de una infracción grave en materia urbanística consistente en la parcelación y ordenación clandestina llevada cabo en la Urbanización La Verónica del término Municipal de Antequera; sin expresa condena en costas."
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "Primero. Que ante la ausencia de un derecho penal administrativo, la doctrina científica y jurisprudencial establecen que el poder sancionador de la Administración ha de seguirse e inspirarse por los mismos principios del orden penal clásico (sentencias del Tribunal Supremo de 27 de junio de 1950, 18 de febrero de 1953, 12 de febrero de 1959 , etc.). Y uno de tales principios nullum crimen nulla pena sine lege, alcanza categoría de axioma, pues los hechos imputados han de encontrarse previamente calificados, como faltas en la norma aplicable, siendo la tipificación materia de interpretación restringida exigiéndolo así los principios fundamentales de tipificidad y legalidad de la sanción (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1974, 21 de junio de 1975 , etcétera). Segundo. Que los hechos de la litis, debidamente comprobados en el expediente administrativo, consistieron, en esencia, en que el recurrente, don Fidel , copropietario de la finca denominada "Urbanización La Verónica", y sita en el término municipal de Antequera, junto a la carretera de Bobadilla, formada por la agrupación de varias parcelas, clasificadas como suelo rústico, es decir no urbanizable, llevó a cabo la parcelación urbanística de los predios, mediante la realización de una serie de obras consistentes en la construcción de un camino recubierto de grava que da acceso a las ocho parcelas en que se dividieron aquéllos, en la realización de jardines y de una piscina en tres de las parcelas, estableciéndose las correspondientes servidumbres de paso, agua y electricidad, con sus acometidas, tuberías, resultando las parcelas segregadas de una extensión variable, como de una Hectárea, o bien cincuenta áreas, o extensiones superiores; y los adquirientes de las parcelas fueron personas ajenas por completo a la agricultura, a tenor de las profesiones de los mismos. Tercero. Que los hechos expuestos anteriormente implican una operación de parcelación y ordenación de un terreno para distribuirlo en lotes, que potencialmente puedan utilizar urbanísticamente mediante los correspondientes asentamientos en las diversas porciones de suelo resultantes de la operación divisoria (tesis de la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 1978 ). Y esa distribución peculiar del suelo rústico con finalidad edificatoria (artículo 94 de la Ley sobre régimen del suelo y Ordenación Urbana), sin la previa aprobación de un Plan Parcial, irrealizable en el caso de autos por tratarse de suelo no urbanizable, y sin la preceptiva licencia (artículo 26 ) integra una acción ilegal prevista y sancionada en el artículo 73 del Reglamento de Disciplinas Urbanísticas , porque al estar dotadas las parcelas de los principales servicios urbanísticos detallados en el artículo 70 del Reglamento de Planeamiento , ello implica la aptitud necesaria para crear un nuevo núcleo de población, sin que sea obstáculo para ello el hecho de que algunas parcelas rebasen la unidad mínima de cultivo establecida en los artículos 43 y siguientes de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario en relación con la Orden de 27 de mayo de 1958. Cuarto. Que la resolución recurrida, así como las originarias anteriores de que trae causa, establecen dos multas de cinco millones de pesetas y de tres millones de pesetas por infracciones consistentes, respectivamente, en parcelación ilegal y realización de obras sin licencia, extremos éstos que deben reducirse a un solo concepto en aras del principio de tipicidad, ya mencionado, y para no duplicar administrativamente las sanciones correspondientes a una sola infracción conforme al principio, también aplicable al derecho sancionador administrativo, non bis in ídem. Porque lo que debe castigarse en el supuesto denunciado es la realización de obras de parcelación ilegal, en cuya locución van implícitos los dos conceptos sancionados en la resolución o resoluciones impugnadas -parcelación ilegal y realización de obras sin licencia- ya que de otra forma el hecho sancionable se desdobla en dos, cuando uno y otro están íntimamente enlazados en relación de causa a efecto. Y así el artículo 73 del Reglamento de Disciplina , ya citado, aclara, sin fine, el problema cuando viene a reconocer implícitamente que la parcelación ilegal requiere la realización o ejecución de obras de infraestructura. Es decir que sin estas obras de acceso, alcantarillado, servidumbre, etc., que es lo que hizo el accionante, no puede concebirse una parcelación ilegal, mientras que la falta de licencia municipal sería posible cuando sobre tales parcelas se hubiera construido ya, o empezado a construir cualquier clase de edificación. Y es que la esencia de la parcelación ilegal, el tipo sancionable está constituido no por la falta de licencia municipal ni por la simple división material del predio, sino por haberse realizado en los lotes obras de infraestructura, dotándolos de servicios urbanísticos potencialmente aptos para la edificación urbana extrictu sensu, de cuya realización no hay constancia en autos, razones por las que debe acogerse la demanda, aunque no en su integridad. Quinto. A tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción no se aprecia temeridad o mala fe en los litigantes."
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, conemplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 3 de junio de 1986.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada.
La sentencia de primera instancia revocó en parte los acuerdos impugnados por estimar que las multas impuestas por la Administración por los conceptos de parcelación ilegal y realización de obras sin licencia debían reducirse a una sola infracción al ir implícitos en la parcelación ilegal los dos conceptos sancionados separadamente puestos que el tipo sancionable - parcelación ilegal- está constituido no por la falta de licencia ni por la simple división material del predio si no por haberse realizado en los lotes formados obras de infraestructura dotándolos de servicios potencialmente aptos para la edificación urbana sin la correspondiente licencia y por ello la ampliación de sanciones infringió el principio non bis in ídem al no tratarse en el expediente de las obras o construcciones realizadas en las parcelas como consecuencia de la parcelación ilegal efectuada; el Abogado del Estado, único apelante, impugna dicha sentencia por estimar que el art. 96 tipifica la infracción de parcelación ilegal y el art. 178 -ambos de la Ley del Suelo - la ejecución de las obras sin licencia, siendo por tanto infracciones autónomas que no cabe englobar en una sola, citando en apoyo de su tesis la sentencia de esta Sala de 10 de marzo de 1978 según la cual basta la enajenación probada para incidir en la infracción sancionadora con independencia de la ejecución de obras sin licencia que constituye en sí otro acto tipificado de infracción y al que corresponde una sanción autónoma de la primera.
Como acertadamente razona la sentencia apelada si para la existencia del tipo es precisa la realización de unas obras que por definición han de ser efectuadas sin licencia, no pueden separarse las infracciones; aunque lo fueran, al tratarse de un solo hecho no podrían sancionarse separadamente puesto que supondría un tratamiento más severo que el establecido por el Código Penal, que según su art. 71 cuando un solo hecho constituya dos o más delitos o cuando upo de ellos sea medio necesario para cometer otro, se impondrá la pena correspondiente al delito más grave en su grado máximo hasta el límite que represente la suma de los que pudieran imponerse penando separadamente ambos delitos y como en el caso que aquí se enjuicia no consta si el importe de la primera sanción agota las posibilidades sancionadoras de la Administración, la sentencia apelada siempre habría obrado con acierto al anular la segunda de ellas, sin que sea aplicable la sentencia de esta Sala citada por el apelante porque trata de supuestos en que las edificaciones existentes en la parcelación urbanística ilegal estaban respaldadas por licencia municipal.
No adherido el demandante a la apelación que necesariamente debió de formular en el escrito de personación ante el Tribunal ad quem -sentencias de 23 de septiembre de 1984 y 11 de octubre de 1983 y las que en esta última se citan- han quedado firmes los pronunciamientos de la sentencia no impugnados por el apelante y por ello no procede tener en cuenta las alegaciones del apelado en contra de los extremos en que la sentencia confirma los acuerdos de la Administración, aunque sin embargo conviene precisar que la expresión núcleo de población es un concepto jurídico indeterminado que ha de integrase en cada caso concreto conforme a las reglas jurídicas y de experiencia y que no es un obstáculo a la corrección de la sentencia en cuanto confirmó la sanción por parcelación urbanística ilegal que la fecha de la vigencia del Reglamento de Disciplina Urbanística fuera posterior a los hechos enjuiciados por haberse aplicado la Ley del Suelo y además porque sobre ser dicho Reglamento complementario de la Ley siempre serían sus preceptos utilizables como expresivos del método a seguir en la resolución de las cuestiones planteadas, como tiene manifestado esta Sala en su sentencia de 29 de mayo de 1984.
No procede hacer especial declaración sobre costas.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Administración contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada de 3 de mayo de 1983 dictada en los autos de que dimana este rollo sentencia que confirmamos por ser conforme a Derecho. Sin especial declaración sobre costas.
ASI por esta nuestra sentencia que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Paulino Martín. José Ignacio Jiménez. Manuel Garayo Sánchez. Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr don Manuel Garayo Sánchez, Magistrado Ponente en estos autos estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid, a trece de junio de mil novecientos ochenta y seis. Evaristo Cabrera. Rubricado.
-
STSJ Canarias , 11 de Junio de 1998
...se imponen dos sanciones por la realización de dos hechos que guardan entre si una relación inexorable de causa a efecto. Sentencia del T.S. de 13 de Junio de 1.986 , entre otras. El instructor pudo tipificar los hechos en otro tipo el apartado f), por cambio de emplazamiento, pero no habié......
-
AAP Guipúzcoa 2/2020, 13 de Enero de 2020
...279, y 805 de la LECrim, y artículo 215.2 del Código Penal, y así es exigido por la Jurisprudencia STS 24 de enero de 1906, STS 13 de junio de 1986, AAP Gipuzkoa de 30 de abril de 2018, SAP Valencia 21 de junio de 2018, entre otras.En el supuesto que nos ocupa, al tiempo de presentación de ......
-
SAN, 16 de Marzo de 2001
...cabe que el hecho sancionable se desdoble en dos, cuando uno y otro están íntimamente relacionados en relación causa a efecto" -STS de 13 de junio de 1986-. Procede, por lo expuesto, la parcial estimación del No se aprecian méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, co......
-
SAP Santa Cruz de Tenerife 362/2009, 18 de Noviembre de 2009
...voluntarias con cita expresa del art. 594 del Código Civil -CC -, sobre la jurisprudencia en la materia (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1986 ) que establece "que el requisito de la necesidad que justifica la constitución de la servidumbre de paso no implica la total ausenc......